1、行政处罚案件评论行政处罚案件评论：青岛市水事第一案查处述评 1 基本案情 1.1 立案： 2001年7月，青岛市水行政主管部门（下称执法机关）在巡查中发现，莱西市农民王某某兄弟二人（下统称“两王”）在青岛市最大的河流-大沽河内，违法采砂，开设非法砂场。7月29日立案。 1.2 调查取证：7月30日-11月22日，执法机关进行了大量艰苦、细致、严谨的调查取证工作。先后调查了有关目击证人，制作了调查笔录五份；指派工程技术人员根据法定程序及技术规范，对现场进行了拍照和勘验，获取现场照片一组，勘验笔录一份（附现场勘验图）；并调取了青岛市中级人民法院2001 青民终字第2494号民事判决书及答辩状；委托
2、青岛市涉案物品价值认定中心对大沽河机械采砂单位平均纯利润进行认定，获取青价认字2001第350号涉案资产价值认定报告一份。 综合上述所有证据，能够证明“两王” 于2001年3月份始，未经批准，擅自在大沽河后庄扶、后于格庄段河道（桩号7+000-8+000）内，动用大型机械采挖砂石，开设非法砂场，合计采砂量8227.89立方米，违法所得63190.20元。 1.3 处罚：上述采砂行为，违反了中华人民共和国水法（原水法，下同）第二十四条第四款；中华人民共和国河道管理条例第二十五条第一项；山东省实施中华人民共和国河道管理条例办法第二十二条之规定，根据水法第四十五条第三项、河道管理条例第四十四条第四项
3、、山东省实施河道管理条例办法第二十五条第一款，执法机关拟给予“两王”以下行政处罚：一、没收违法所得63190.20元；二、处以违法所得2倍罚款，计126380.40元。 根据“两王”的申请，执法机关于2001年12月13日依法举行了听证会，对全部案情及证据再次进行了确认和质证，经过反复研究和慎重核查，于2002年1月8日依法送达了行政处罚决定书，决定给予“两王”上述行政处罚。 2 行政诉讼 2.1 一审：送达行政处罚决定书之后，“两王”于2002年1月15日向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼。市南区人民法院依法组成合议庭，于3月14日进行了公开开庭审理，并于3月28日作出一审判决，维持了执法机
4、关的行政处罚决定。 2.2 二审：一审判决后，“两王”不服，于2002年4月25日向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院于8月27日进行了公开开庭审理，9月20日做出终审判决，再次维持了执法机关的行政处罚决定。 3 案 评 本案是青岛市水利系统所查处的有史以来最大的一起水事违法案件，是名副其实的青岛水事第一案。在此，试从案情、证据、意义三个方面作如下分析： 3.1 案情复杂、查处难度大：体现在四个方面。 3.1.1 关于违法事实的认定，即能否将“两王”的采砂行为定性为违法采砂。这一点是两次庭审中双方辩论的焦点之一。“两王”的违法采砂事实是否成立，直接决定到执法机关的处罚是否正确。“两
5、王”曾于2000年12月提出采砂申请，申请书中明确载明：采砂地点在大沽河前庄扶段河道（桩号8+400-8+800），并缴纳了部分费用，但由于未全部缴齐，故而执法机关一直未予发放采砂许可证。因此庭审中，“两王”称，其采砂是经过申请的，是合法的，没有采砂许可证是由于执法机关违法不作为所致；执法机关辩称，首先，这是两个违法事实，是同一当事人（“两王”）在不同的时间、不同的地点实施的两个违法行为，而本案是针对“两王”在后庄扶段河道（桩号7+000-8+000）内的违法行为实施的行政处罚，对前庄扶（桩号8+400-8+800）内的违法行为，将另案处理。其次，执法机关的证据，完全能够证明“两王” 在后庄扶
6、段河道（桩号7+000-8+000）内的违法采砂事实。这一辩护意见均被一、二审法院采纳。 3.1.2 关于违法当事人的认定。执法机关经过调查后，认定“两王”是违法行为的共同当事人，二人之间是合伙关系，其中小王是主，大王是从，因此“两王”均是被处罚对象。但在听证过程中，“两王”提出，违法行为当事人只有大王一人，是大王个人实施的违法采砂行为，小王是受大王的雇佣，要处罚只能处罚大王自己。究竟二人之间是合伙关系，还是雇佣关系？如果是雇佣关系，本案被处罚对象只能是大王一个人，而不能处罚小王（即便要处罚小王，也必须重新立案、调查，本案所获取的证据、认定的违法事实、适用的法律规范不能据以处罚小王）；如果是合
7、伙关系，本案被处罚对象是两个人，在行政处罚决定书中，小王是主列前，大王是从列后，二人承担连带责任。执法机关经过了重新调查、审核后，最终认定违法当事人是两个人（后来分析，“两王”此举意在规避执行。因为“两王”中，小王比较富裕，有房产、大型机械等财产，而大王财产不多，如果让小王的图谋得逞，仅仅处罚大王，最后很有可能没有可供执行的财产）。 3.1.3 关于违法所得的认定。“两王”在此次的违法采砂中获取多少违法所得，直接决定到执法机关的处罚是否准确。对违法采砂的行为，水法、河道管理条例中只规定了可以罚款，但是对罚款的数额没有限定，山东省实施河道管理条例办法中规定，罚款按照违法所得的2倍确定。因此在本案
8、中，如果要对“两王”实施罚款，首先必须认定违法所得。那么违法所得如何认定？本案查处中，执法机关有两种意见。一种意见认为，违法所得应该认定为所有的经营毛收入（即成本+利润）；还有一种意见认为，违法所得应该只包括纯收入（即只有利润，不含成本）。经过慎重考虑，并咨询了政府法制部门和审判机关，最终采纳了第二种意见。在具体认定违法所得时，又获取了2份证据，确定了2个非常重要的数据：即违法采砂量和单位采砂的平均纯利润。 3.1.4 案中套案。本案是个连环案，涉及到多起案件。第一起是民事诉讼案件。2001年4月，“两王”曾与当地另一采砂业户仇某发生了民事纠纷，“两王”在后庄扶段河道的违法采砂侵犯了仇某的合法
9、经营，仇某予以制止时，被“两王”起诉到了当地法院。但由于“两王”提供了一份虚假的证据，致使一审中仇某败诉，仇某不服上诉，市中院查明事实真相后，做出终审判决，“两王”系无证采砂，驳回了“两王”的起诉（此判决书被执法机关作为证据采用）。第二起是行政复议案件。本案查处中，执法机关曾经给“两王”依法下达了一份责令停止水事违法行为通知书，并对一部作业机械实施了登记保存，“两王”向青岛市人民政府申请行政复议，市政府经过延期审理，于2001年10月31日作出复议决定，维持了执法机关的具体行政行为。第三起是行政诉讼案件。“两王”不服市政府的复议决定，向人民法院起诉，一审判决后，“两王”又上诉到市中院，市中院终
10、审判决，最终维持了执法机关的具体行政行为。 3.2 证据确凿、程序合法：本案中，执法机关的查处工作非常扎实、认真，调查取证历时近四个月，处理历时一个多月，获取证据材料20份，最终经过筛选比对，形成有价值的证据17份（事实方面的证据9份，详见表1；程序方面的证据8份，详见表2），此17份证据互相支持、互相印证、互相补充，形成了完整的证据链条，充分证明了“两王”的违法采砂事实，全部被一二审法院采信，成为了定案依据。 本案证据方面有三个突破： 3.2.1 首次采用法院判决书，体现了既判力原则（见表1中2号证据）。所谓既判力，是指生效的法律文书（如法院的判决书、裁定书；行政机关的复议决定书；经过仲裁或
11、者公证的法律文书等）所自动具备的法律效力，可以作为有效证据直接使用。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七十条规定“生效的法院裁判文书，可以作为定案依据。” 生效的法院判决书在行政执法中作为证据使用，在青岛市水利系统还是第一次。本案中，采用法院判决书，关键意图是要再次证明“两王”的采砂行为是违法采砂，与执法机关调查获取的其他证据相吻合。 表1、事实方面的证据 注：仇某的调查笔录的证明效力之所以界定为“中”，是因为“两王”与仇某有过利害冲突（双方之间曾经发生过民事诉讼）；但这份证据的主要内容与其他证据互相吻合，互相一致，因此也被认定为有效证据。 3.2.2 首次采用鉴定结论，体现了最佳证
12、据原则（见表1中4号证据）。所谓最佳证据，是指在多份证据中，哪一份或者哪一类证据的证明效力更高，即具有证明能力的证据之间的证明效力大小。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第六十三条第（二）项规定“（证明同一事实的数个证据的证明效力）鉴定结论、勘验笔录优于其他书证、视听资料和证人证言。”鉴定结论作为证据使用，在青岛市水利系统行政执法中也是第一次。 表2、程序方面的证据 本案中，采用鉴定结论，关键意图是要证明单位采砂的平均纯利润。这一点是两次庭审中双方辩论的焦点之二。本案查处中，对于如何认定机械采砂的单位平均纯利润，执法机关也有过两种意见。一种意见认为，执法机关可以自行认定（如调查六-八家
13、采砂业户，取平均值）；另一种意见认为，应该委托具有资质的中介组织鉴定。为严谨起见，执法机关最终采纳了第二种意见，委托具有资质的青岛市涉案物品价值认定中心对在2001年3月-10月的基准日内，在大沽河动用大型机械采砂的单位平均纯利润进行了认定，该中心出具了认定报告。庭审中，“两王”称该认定报告的结论违背了市场规律，与实际不符，并出具了有关采砂业户提供的四份证明材料，证明平均纯利润在1.5-1.8元之间，因此该认定报告不能采用；执法机关辩称，价值认定报告是法定鉴定机构，经过法定程序和运用科学方法，作出的具有法律效力的鉴定结论，具有权威性、真实性，其证明效力远远高于“两王”的证据。这一辩护意见均被一
14、、二审法院采纳。 3.2.3 勘验结论翔实，体现了职权法定原则（见表1中3号证据）。所谓职权法定，是指执法机关在法定职责范围内，所享有的管理社会的权力，同时，也可以理解为执法机关的职权只能在法定范围内行使（即按职论权）。 本案中，执法机关进行现场勘验，关键意图是要证明“两王”的违法采砂量。这一点是两次庭审中双方辩论的焦点之三。庭审中，“两王”提出，现场勘验是执法机关单方所为，其不知情；另外，勘验笔录中的违法采砂量与实际不符，其中有周围村民所采，不能证明全部系“两王”所采，因此勘验笔录是无效的证据。执法机关辩称，现场勘验是执法机关根据法定职权，指派工程技术人员，采用科学仪器，依据法定规范和程序，
15、进行勘验、计算制作的，当时曾经通知“两王”到场参加，但“两王”拒不到场后，邀请了当地基层组织负责人到场，并签字见证；其他证据能够证明除“两王”外，再无他人采砂，因此是合法有效的证据。这一辩护意见均被一、二审法院采纳。 3.3 意义重大，影响深远，经验、教训并存。 3.3.1 有力地整顿了河务秩序，震慑了违法采砂行为。受利益驱动，大沽河沿河的部分村民违法在河道内乱采滥挖，个别河段在某些时期内还比较突出。虽经执法机关多次清理整顿，但一直屡禁不止，没有从根本上解决问题。此案的成功查处，从根本上解决了这个问题，其影响已经远远超过了单纯的查处了一件违法案件的层面。目前，发生在大沽河的乱采滥挖行为基本上得
16、到杜绝。 3.3.2 锻炼了队伍，提高了执法机关的办案能力。本案是一场“攻坚战”，查处工作历时近半年，后续工作历时整整一年，期间全程贯穿了行政处罚、行政复议、行政应诉等程序性强、要求较高的法律工作。通过本案的成功查处，执法机关的依法行政意识得到了强化，执法队伍经受住了锻炼和考验，执法人员的执法水平和办案能力得到大幅度提高，达到了在实践中加强能力建设、提高综合素质的目的，其作用大大超过了传统意义上的集中培训和理论学习的效果。 3.3.3 如何快速查处水事违法行为，给行政执法工作提出了新的课题。尤其象本案一类的采砂、取水等违法行为，因其有巨大的非法利益空间，如果得不到及时、有效地查处，有可能迅速蔓
17、延，势必导致查处难度加大，同时又带来负面的社会影响。因此，此类水事违法行为，一旦出现苗头，必须做到早发现、早调查、早处理，以最快的速度遏制其蔓延势头，将直接经济损失降低到最小限度，同时尽快消除对全社会的不良影响。从这个意义上讲，行政执法工作如何做到预防为主，关口前移，紧抓苗头，快速反应，是摆在行政机关面前必须认真考虑的课题。这是本案留给执法机关的经验之一。 3.3.4 在行政执法工作中，行政机关必须清楚自身的职责是什么，权限有多大。按照我国目前的组织原则和管理体制，依法成立的行政机关均有明确的职责范围，也大多承担一定的行政执法任务，具有相应的权力。因此，行政机关在管理社会公共事务活动中，必须遵
18、循“责、权、利”统一的原则，既要清楚自己应该干什么，也要清楚可以干什么，还要清楚应该如何干。这是本案留给执法机关的经验之二。 3.3.5 在行政执法工作中，行政机关必须精通本系统的法律体系，并精通行政法律理论，而不能全部依靠律师。在本案诉讼过程中，执法机关也聘请了律师，但从过程看，律师的作用和效果极其一般，执法机关更多的是借助于其应诉的经验和庭辩中的技巧，律师并未体现出专业法律人员的素质。究其原因，律师大多缺乏行政管理经验，不熟悉行政程序和行政执法，对专业性极强的水事法律知识和水利工程技术，更是完全的“门外汉”，难以象其在民事诉讼、刑事诉讼中那样，处于支配地位，发挥主导作用。因此，作为行业主管部门，行政机关必须成为本系统的法律专家和行政法律专家。这是本案留给执法机关的经验之三。
