1、。特别是 1992 年美国 COSO 委员会 提出的内部控制整体框架 ，给内部控制理论及实务带来了突 破性的进展。随着其内容由简单到复杂、目标由单元到多元、对象由 局部到整体的演进，内部控制已成为公司管理的重要组成部分，并逐 步形成了涵盖范围广泛、运行严密有序的现代企业内部控制系统，在 实现公司效率经营、防止舞弊、规避风险等方面发挥着越来越重要的 作用。自 2001 年美国安然、世通、施乐和默克等“突发”事件曝光 以来，公司诚信受到普遍质疑，为根治上市公司财务造假，以美国颁 布萨班斯奥克斯利法案为契机，无论是理论界、实务界，还是 政府机构、监管部门和中介机构，都开始给予内部控制更多的关注， 进
2、而在全球范围内掀起了强大的重塑和完善公司内部控制的风暴。 据 了解，截止 2004 年底，在美国上市的公司中，有 60,以上的公司已 经完成了文档描述工作，处于评估和测试阶段;有 30,左右的公司 正以说，内部控制制度已成在进行文档描述;只有极少部分公司正在准备内控有效性报告。可 为国际上现代企业管理的重要组成部分。 中国石油化工股份有限公司（以下简称“中石化公司” ）作为在纽 约、香港和上海三地上市的特大型能源、化工一体化公司，按照萨 班斯奥克斯利法案第 302、404 条款关于凡在美国上市的公司都 必须于 2005 年 12 月 31 日前建立并保持有效的内部控制体系的客观 要求， 以及落
3、实科学发展观、 完善现代企业制度、 规范公司管理行为、 规避公司经营风险、提升公司管理水平、夯实公司长远发展基础的迫 切需要，从 2003 年 5 月开始正式启动了内部控制体系建设工程。在 完成抽查测试和试运行达一年之久的基础上，中石化公司吸收企业 风险管理总体框架 （简称 ERM）的全新理念，充分借鉴和吸收 了我国石油石化企业几十年来积累的大量行之有效的管理方法和成 熟经验， 全面修订并于 2006 年 1 月 1 日起在正式实施了被誉为新 “家 规”和“法典”的中石化股份公司内部控制手册 。该控制手册在 完善法人治理结构和理顺公司管理体制的基础上，以 COSO 为框架， 按照业务目标、业务
4、风险、业务流程步骤与控制点、业务流程图表、 相关制度目录和主要控制点相关资料等规范格式，设计了 43 个重要 的内部控制业务流程和权限指引。包括中原油田分公司在内的下属 90 个分（子）公司根据中石化股份公司内部控制手册要求，结 合自身的实际情况全面细化和出台了内控实施细则。 从中石化公司两 年多来的内部控制运行情况看， 公司对推行内部控制制度的认识有了 普遍提高，内部控制组织机构基本健全和运转有效，较好地发挥了内 部控制的约束与激励功能， 为实现公司战略目标和经营目标提供了重 要保障。为了进一步加强内部控制的检查评价与考核工作，充分发挥 内部控制的效能，2006 年 8 月 1 日，中石化公
5、司又根据内部控制 手册的有关规定，结合本公司实际，制定颁发了中国石油化工股 份有限公司内部控制检查评价与考核暂行办法 ，作为公司审计部独 立开展内部控制检查评价工作的依据。但是，由于中石化股份公司内 部存在着多层次的委托代理关系，特别是企业规模大、业务领域 宽、分支机构数量多、经济关系较为复杂，在通过实施内部控制来规 范各单位及全体员工的行为、实现国有资产保值增值的过程中，必然 会面临各种各样的问题。为此，探索和总结中石化股份公司推行内控 制度的实践经验，特别是对其在权力制衡、风险控制以及与全面预算 管理、ERP 管理信息系统的契合等问题进行系统、深入的研究，不仅 是市场经济体制下建立现代企业
6、制度、转变经营机制、规范管理和规 避风险的内在需要，而且也必将会为国有控股企业选择、构建和实施 内部控制提供可资借鉴的具体案例和经验。 二、中石化公司 COSO 内部控制框架体系的构建 （一）中石化公司的组织结构 中石化公司现有油田勘探开发、炼油、化工、销售及科研、外贸等 全资子公司、控股和参股子公司、分公司等共 90 余家，经营资产和 主要市场集中在中国经济最发达、最活跃的东部、南部和中部地区。 它秉承竞争、开放的经营理念，扩大资源，拓展市场，降本增效，严 谨投资，努力实现着公司利润最大化和股东回报最大化，并逐步向主 业突出、资产优良、股权多元、技术创新、管理科学、财务严谨、具 有较强国际竞
7、争力的跨国公司迈进。中石化公司参照国际公司模式， 已建立起规范的法人治理结构，实行集中决策、分级管理和专业化经 营的事业部制管理体制。企业组织结构属于控制环境范畴， 它直接影响到企业内部控制的贯 彻与执行。中石化公司建立了股东大会、董事会、监事会和经营管理 机构四个法定刚性治理结构，从而为内部机构的建立、职责分工与制 约提供了基本的组织框架。同时，中石化公司通过采取“集中政策、 分散经管” 的事业部制组织结构， 较为清晰地界定了有关规划、 执行、 控制和监督活动的内部控制框架。在职能分解上强调责权利相统一， 并按照业务范围组成由油田勘探开发、炼油、化工和油品销售等四个 事业部为主体的利润中心，
8、分别管理作为成本中心的下属分（子）公 司并负责下属分（子）公司之间的协调。每个事业部都独立核算，在 经营管理上拥有很大的自主权，但股份公司作为投资中心保留了预 算、人事任免和重大投资决策等权力，并运用利润、成本等绩效指标 对事业部进行控制，从而形成了控制主体明晰，责权利对称和管理效 率较高的控制体系（见图 1） ，较好地降低了协调成本和控制成本。图 1 中石化公司 COSO 内部控制体系 （二）中石化公司 COSO 框架体系的内容及其控制方法 选择和构建适合企业自身实际经营状况的内部控制实现方式， 是内 部控制有效实现的关键。中石化公司的内部控制体系严格按照美国 COSO 报告构建，它由三个目
9、标和五项要素组成，并把内部控制定位 于综合国内外证券机构监管的要求， 以及有效解决委托代理关系中的 委托、受托经济责任问题，由公司董事会、管理层及其全体员工实施 的，为经营活动的效率和效果、财务报告的可靠性、相关法律法规的 遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。根据 COSO 报告的设计 原则，中石化公司系统运用组织规划控制、授权批准控制、全面预算 控制、 会计信息系统控制、 内部审核控制、 制度控制、 财务保全控制、 人力资源控制、风险防范控制、内部报告控制、管理信息系统控制和 内部审计控制等控制方法，以价值链管理为主线，以平衡内部控制结 构和构建分权责任体系为切入点，通过与信息管理技术的
10、融合，来达 到内部控制的最优化目标。 1.建立集中决策、分级管理的组织规划控制 组织规划控制是对企业组织机构设置、 职务分工的合理性和有效性 所进行的控制。 企业的组织机构有三个层面: 一是法人治理结构问题， 涉及公司董事会、 监事会、 经理的权责分派体系; 二是组织结构设计， 主要是构建公司运行的执行管理与经营任务体制;三是职能分工，主 要通过“不相容职务相分离”来落实部门与岗位责任制。 从法人治理结构看，中石化建立了股东大会（权力机构） 、董事会 （决策机构） 、监事会（监督机构） 、总经理层（日常管理机构）四个 基本组织框架，就其成员构成、职权与责任进行了严格规范。在成员 构成上，引入了
11、独立董事制度，对独立董事的担任条件及职权范围予 以明确界定。在权责分派体系上，作为所有者的中石化股东，将本应 由他们拥有的契约控制权的绝大部分授予了董事会， 董事会基于其下 属的战略委员会、 审计委员会和薪酬与考核委员会等三个专业委员会 的建议，行使聘用和解雇高层管理人员、重大投资、兼并和收购等战 略性的“决策控制权” （一般剩余控制权） ，并将日常的生产、销售、 雇佣等“决策管理权” （特定控制权）只授予了公司经理层（包括各 事业部） ，却没有授予作为成本中心的分（子）公司。 从组织结构看，与集权模式相对应，为保证高层集中精力做好战略 决策和长远规划，中石化采用事业部制的组织结构类型，基于其
12、产品 结构和经营范围，分设油田勘探开发、炼油、化工和油品销售等四个 事业部，各事业部按所辖业务范围下设若干分（子）公司，中石化与 事业部之间、事业部与分（子）公司之间均采用经营承包方式，以层 层落实委托、受托控制责任。 从其职能部门机构设置关系看，其 13 个职能部门相互独立，均按 照“不相容职务相分离”建立，其职责范围没有重叠和交叉，以确保 国家政策、方针贯彻执行和公司目标分解、落实的执行效果。无论是 职能部门、各事业部以及下属分（子） ，都制订了较为科学规范的人 员选拔、聘用机制，以保证员工素质满足岗位工作的需要。 2.加强网络化、全过程的全面预算控制 全面预算包括是业务预算、 投资预算、
13、 资金预算和财务预算四部分， 是企业内部控制系统的重要组成部分，也是企业对其分（子）公司、 职能部门的责任进行集中控制的重要工具。 中石化公司通过把所有业 务活动全部纳入预算管理，把预算嵌入到“授权指引”和“ERP”系 统中，使所有授权均为预算（计划）项下的授权，规范了每项业务流 程中预算的编制、上报、批复程序，加强了预算执行监督考核工作， 从而使各部门和各个分（子）公司，都把预算作为约束日常业务和推 动优化经营管理的重要手段。在预算责任体系上，中石化公司层面建 立了由董事会审查年度财务预算、 各事业部和各职能部门监控预算执 行和分（子） 、研究院等全面落实预算目标的预算管理体系;分（子） 公
14、司层面建立了分级预算网络，以中原油田分公司来说，其建立了分 （子）公司、采油厂、油藏经营管理区和采油区（队）为主体的四级 预算网络，从而形成了“横向到边、纵向到底”的全员、全过程、全 方位的预算责任体系（见图 2） 。图 2 中原油田分公司预算控制网络图 3.构建以“授权指引”为核心的授权批准控制 为提高运营效率和最大限度地规避风险， 中石化公司针对内控制度 所列业务流程，运用定性控制和定量控制的方法，以控制点上的管理 和决策权限为重点，通过权限指引构建了“五层两级”的梯形授 权体系，并基于一级法人的经营管理体系，将下属分（子）公司的权 限较多地集中在经理一级，只将少数授权至副经理和处室负责人
15、，通 过明确执行部门以及与之对应的会签部门或复核岗位， 进一步落实控 制责任。 （1） 权限指引的体系构架 权限指引是内部控制手册的附则，按照“规范描述”和“系 统管理”原则，采用矩阵式表格，从横向、纵向两个指标体系进行描 述。横向是五层两级权限系列，五层即权限的一级科目，从公司最高 权力机构股东大会到董事会、总裁,总裁班子、事业部,职能部门主 任、分公司经理,经理班子逐层递减;两级，即上述五层第一个一级 科目下再细分成第二级科目，即董事会再对董事长的授权（2.1） ，总 裁,总裁班子再对高级副总裁,财务总监（3.1） 、副总裁（3.2） 、总 裁助理,各总师,董事会秘书的授权（3.3） ，事业部,职能部门主任 对副主任的授权（4.1） 、分公司经理对副经理（5.1） 、分公司处室负 责人,业务经理的授权（5.2） 。左端为业务的执行部门，即该项目业 务的具体办理单位或牵头办理单位;右端为会签部门或复核岗位。纵 向的权限设置是按照内控制度中的纵向业务类型与流程的业务序号 进行一一对应。 （2） 权限指引的主要内容 中石化公司 权限指引 中所列权限是指经总部批准的预算 （计划） 项下的业务授权，包括最终的决定权、批准权（
