1、 policy and its effect analysis of chinas fishing moratorium keywords：fishing moratorium; problems; system defects; improve the system. 我国的伏季休渔发展概述 伏季休渔，是经国家有关部门批准、由渔业行政主管部门组织实施的保护渔业资源的一种制度。它规定某些作业在每年的一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。因该制度所确定的休渔时间处于每年的三伏季节，所以又称伏季休渔。 20世纪80年代中期至90年代中期，中国海洋捕捞渔业迅速发展。同时，面临着过度投资、种群枯竭、渔获
2、物质量下降、资源利用冲突加剧等问题，渔业资源的可持续利用严重受到制约。针对现状，政府采取了许多渔业资源养护及管理措施，其中，休渔制度是比较行之有效的制度之一。 早在1955年，中国就开始运用休渔措施保护渤海、黄海和东海的渔业资源，国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网禁渔区的命令中明确规定了禁渔区的范围；1975年，中日两国签订中日渔业协定，该协定明确规定了休渔区及休渔时间；1979年，浙江省水产局率先提出伏季休渔的保护措施。但以上措施一般是专项性或小范围内的休渔措施，无论从执行范围、时间，还是效果方面都不尽理想。为此，中国政府经过资源调查及研究，从1995年起在黄海、东海海域正式实行伏季休渔制度
3、，至1999年又将其推广到南海海域，进而全部海域实施至今。 至今为止，伏季休渔制度的实施对缓和渔业资源基础薄弱和捕捞能力严重过剩这一矛盾起到了一定的积极作用，对渔业资源的可持续利用有着直接的影响。但随着该制度的不断推进，目前在实施中仍存在一些问题。因此，如何加强改善伏季休渔制度，从而对渔业资源进行有效的养护及管理，已成为十分紧迫而艰巨的任务。 同时，中国政府渔业部门把对伏季休渔的具体实施，交由沿海各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门自行确定。这个政策有效地发挥了各地区部门的积极作用，使各省、市的伏季休渔可以更加灵活的按照本地的实际情况进行调整，致使各海域伏季休渔效果达到最好。 伏季休渔存在的问
4、题 （一）渔业行政执法管理方面 1执法过程中普遍存在重罚款、轻教育的现象。给渔民传达了错误的信号-认为只要交了罚款就可以开捕导致了恶性循环。降低了伏季休渔的管理效果。 2执法中超越职权滥用职权。如从每年统一入档的执法文书看有些对违规渔船的处罚比法律法规规定的处罚标准要低 还有的执法人员在执法中。擅自扣留船民证、身份证还有的扣留渔船的导航和通讯设备。如果渔船因缺少导航和通讯设备而发生危险后果将由谁负? 3执法中不按法定程序 如有些执法人员在执行公务时着装不整齐，有的还混穿，甚至不着制服。还有的执法者在现场查获违规渔船时属于当场可以做出处罚决定的，既不是按一般程序处理，也不是按立案程序处理，而只是
5、扣留有关证件不开扣押物品凭证也不做出处罚决定只是通知违规人到何处接收处理。造成这种现象的原因：一是违规渔船太多。现场开具处罚决定书有困难，为防止违规渔船逃避检查不得已而为之：二是有少数执法人员存有私心 因为一经开出处罚决定书将无法更改，而现场不开就可以与渔民私了，只要民不告，就无法追究。这些行为是违反执法程序的。 4任意行使处罚自由裁量权。有的渔业执法人员的处罚决定不是根据违规情节和违规性质做出的而是根 据自己的好恶、与自己的亲疏做出的，有失公正。 5违规事件定性不准 这样往往导致适用法律法规条款的错误据此所做出的行政处罚决定必然是错误的。 6人情、关系风。少数当事人受处罚后。不是认真检查错误
6、加以改正而是千方百计托关系来免除或减轻处罚。有的则再次违捕想回本，不到最后不交罚款。宁愿相信而且大多说情者来自渔业执法系统内部。这也是造成违规渔民迟迟拒缴罚没款的原因之一。 （二）其他问题 1.全面伏季休渔制度的实施，对减轻捕捞强度，保护渔业资源虽然在一定的时间内收到了较好的效果，但我国海洋渔业资源衰退、生态系统退化的总趋势并没有转变，实现渔业可持续发展目标的任务相当艰巨，难度很大。导致这种结果的根本原因是捕捞生产能力严重过剩，简单地讲就是渔船太多。大量的渔船，作为一种物化的资本，追求利润是必然的，投资造出船来了，就要想办法把钱挣回来。这是一种经挤的原动力。要把这种动力压制下来，就要做艰巨的工
7、作，要付很大的管理成本。从经济学的角度讲，造出了大量的渔船，耗费了大量的社会资源占用了大量的生产要素，最后又要大量闲置这是一种巨大的浪费。但是如果我们不付出这种代价我国海洋渔业生态系统就会不可避免地遭遇毁灭性的破坏。因此从宏观看我国渔船大量增长的这种现象，无论是从经济因素考虑，还是从生态因素考虑，都是很不合理的。 2. 现行的伏休制度本身只能限制渔船在规定的几个月时间不出海生产，对捕捞强度只起到了瞬间的控制作用，并不能有效控制渔船在非休渔期的过度捕捞，对捕捞强度没有起到实质性的降低作用，也就是说现行的伏休制度只能在一定程度上保护即将产卵繁殖的亲体和部分成长中的幼体，并不能从根本上保护种群亲体的
8、数量。 3. 虽然海洋捕捞产量总体呈上升趋势，但根据渔船数量、渔船功率的增长幅度和单位捕捞努力量渔获量（cpue）下滑来看，单位资源利用率在不断的下降，渔业生产效益逐步下滑。 我国伏季休渔制度的缺陷 伏季休渔制度对渔业资源的养护及可持续发展起到了一定的积极作用，但仍存在不少问题。休渔制度的实质是在休渔期控制捕捞强度，让成鱼产卵，让幼鱼生长更充分。但开捕后，渔民急于获得更多的渔获物，其捕捞强度并没有减弱。从某种程度上来说，现今的捕捞业是掠夺性、毁灭性的捕捞。从本质上说，伏季休渔制度是一种治标而不治本的渔业管理制度，并且存在很多的缺陷。 1.休渔时间 从气候、气温、（转载于:休渔制度的概念是什么）
9、水温状况看，休渔时间还应延长。渔民认为伏季休渔时间不能向后推迟，只能向前延伸。因为从带鱼洄游规律看，随着气温降低，带鱼等逐渐向深水区移动，到11月中旬，鱼类大多进入外国专属经济区。目前国家规定的带鱼资源保护期为6月16日12时至9月16日12时。6月16日12时开始休渔，时间太迟。9月16日12时开捕在时间上是适宜的。由于气候、水流的上升，据我们调查，这几年的平均气温和水温与1997年同期相比上升了1以上。气温、水温等因素的变化，导致鱼类的性腺成熟期提早、繁殖时间提前。4月底5月初已成为带鱼和其他鱼类的主要产卵期，从产卵孵化繁育到开捕期已成为带鱼和其他鱼类的主要生长期。5月初至6月16日，一艘
10、帆张网渔船一航次捕获的幼带鱼多则2000箱，少则8001000箱，按一箱15公斤计算，就达1.5万3万公斤。在这段时间里，宁波共捕获幼带鱼2万吨左右，相当于开捕后产量的40万吨60万吨。广大渔民兄弟对此非常心痛，都说这不只是吃子孙饭，而是吃断子断孙饭。由于客观条件的变化，目前规定的休渔期还存在许多缺陷和漏洞。因此，进一步完善休季休渔制度已势在必行。 2.休渔对象 由于各种作业渔船休渔时间规定不一，已严重破坏了渔业资源的再生条件。帆张网虽有禁渔期，但与目前规定的伏休时间不一致，对资源的杀伤力特别严重。定置张网网具规格不符合规定，网眼偏小，撒网距离过长，所以大小鱼类一网打尽，破坏了渔业资源的再生能
11、力，加快了东海渔业资源的衰竭。 流网没有禁渔期，由于资源减少，流网作业方式变化较大，网眼缩小到2厘米，网衣增加到3层，撒网最长达到3公里。流网由原来捕大鱼转到现在捕小鱼，严重破坏了增殖放流的生态环境，成为渔业资源的一大杀手，使东海大黄鱼、鲳鱼等亲体资源降至极限。 电脉冲拖虾屡禁不止，原来已经更换的，现在又有复原的趋势。虾类资源越拖越少，这种方式拖虾不仅破坏了虾类资源，而且拖了小鱼、小鳗，使今年捕虾的船只大部分处于亏损状态。 由于各种作业渔船休渔时间规定不一，渔业部门证书多样化，给统一执法造成很大的难度，以致无证作业渔船越来越多。 3.禁渔区 为实施禁渔区制度划定的禁渔线已名存实亡。在禁渔期，拖
12、虾作业渔船在禁渔线外作业，被驱赶后，又在禁渔线内作业。在禁渔线内捕获的不仅是虾，而且是更多的幼带鱼，所以禁渔区的资源不能从根本上得到保护，破坏了鱼类亲体的繁殖区。 关于伏季休渔制度的完善建议 1加大对相关法律法规的宣传力度，充分利用报刊、电台、电视台等多种媒体，做好伏季休渔管理的宣传教育工作不断提高渔民。提高全社会的伏休意识。积极推进管理模式由重罚款、轻教育向重视教育的转变。 2健全完善地方渔业法律法规配套体系 重点加强法律法规的可操作性探索注重贯彻落实使渔业执法者在渔业行政执法过程中真正做到有法可依逐步将资源、生产、流 通等环节纳人依法管理的轨道，建立起国家宏观调控和市场调节相结合的渔业经济
13、良性运行机制。 3加强渔业执法队伍的业务培训提高执法水平和整体素质 渔业执法队伍是渔业法律、法规的捍卫者及实践者，是为渔业经济发展服务的，渔业执法人员身处执法第一线，代表渔业行政执法队伍的整体形象，关系到广大渔民的根本利益。执法人员素质的高低直接影响到整个渔业行政执法队伍在渔民群众中的威信和地位。影响到渔业执法队伍的正规化建设，是文明执法、依法行政、贯彻落实各项渔业法律法规的关键，因此提高执法队伍的整体素质是十分必要的。 4.调整作业区域。伏休延长后，亲体从根本上得到了保护，因此可以适当调整禁渔线、禁渔区的范围。 5.调整作业类型。在延长原有捕捞渔船休渔期的基础上，实行休渔一刀切制度。在休渔期
14、内，禁止所有的定置张网和帆张网作业，逐步取消帆张网，全部取消电脉冲拖虾作业，限定流网作业区域，并将拖虾渔船也纳入禁渔范围，禁拖时间可先实行2个月。 6.建立渔业资源永久栖息地。在渔业资源较集中的海区，建立渔业资源自然保护区、人工鱼礁，为鱼类提供永久栖息繁育的场所。 7.严格控制捕捞强度。目前，我国近海捕捞强度严重过剩渔业行政主管部门应积极配合国家政策，认真做好近海渔业生产者的转产工作，淘汰一批劣质渔船，严格执行渔船报废审批制度，减轻近海捕捞压力，坚决禁止新增渔船。努力实施减船减人计划，严厉打击非法捕捞渔船，加强伏季休渔的管理力度，以提高渔业资源的恢复增殖能力。 8加大清理三无和三证不齐渔船的力度。渔业行政主管部门应极力争取地方政府的支持，会同公安、边防等执法部门，在各地展开统一的清理活动，加大宣传力度使渔船无处遁形。 9加大渔业执法基础设施建设的投入。优化和改善渔业行政执法的装备条件，淘汰陈旧的渔业执法船舶，建造速度快、性能优良的现代化渔政船。以确保伏季休渔制度的顺利实施。 10各基层渔业行政主管部门应大力加强渔业生产者的素质教育， 利用伏休等空闲时间组织渔船船长和职务船员培训，提高广大渔业生产者的专业素质，增强其法律意识，严格执行持证上岗制度，杜绝仅收款就办证的形式主义，确保从业人员持证上岗的真实性。 11.为了克服现行伏休制度
