1、内容摘要：知识经济时代。文化制胜成为行政管理的时代主题。随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段。在改革进程中，人们开始注意到一些原有行政文化要素所起的消极作用，感觉到外来行政文化对我国行政领域的冲击，逐渐认识到行政文化的重塑对中国行政改革与行政管理现代化的重要意义。在长期的行政实践中所形成的同社会经济、政治制度相适应的系统性行政文化，在维护相关的行政管理体制、调节行政官员行为、规范行政管理活动等方面曾发挥了相当重要的作用。本文就中国现代行政文化的积弊,对重塑行政文化的路径选择提出些看法。关 键 词：中国现代行政文化 积弊 重塑 路径选择 所谓行政文化是行政体系中的
2、成员在一定的社会文化背景下所形成的行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。其内容包括行政意识、行政观念、行政理想、行政思想、行政道德、行政原则、行政传统、行政习惯等。行政文化是我国当前行政管理体制改革实践，以及其他行政行为时时、事事、处处都碰到的最深层而又最现实的问题，是公共行政之魂。行政文化在行政组织的形成和活动过程中发挥着巨大的功能，包括：第一，目标导向功能。行政文化对行政组织和组织内每个成员的价值取向和行为取向起导向作用，使组织成员的个人目标与组织的整体目标趋于一致。 第二，凝聚功能。指当一个组织的价值观一旦被组织成员认同接受，达到共识
3、，则会形成一股黏合力量，从各方面把组织成员团结起来，使组织产生巨大的向心力和凝聚力。第三，激励功能。以组织文化为组织的精神目标和支柱，可以激励全体成员自信自强，团结进取。第四，约束功能。行政文化通过非正式的、约定俗成的群体模范或共同的价值准则对组织成员的思想、行为具有约束和规范的作用。第五，整合功能。行政人员坚守的价值观和信念表现出强烈的感染力。当一个新的成员加入这个整体时，通过耳濡目染，就会自觉地接受行政组织的宗旨和信念，在潜移默化中为其所同化，从而自然而然地融合到行政组织中。第六，衍射功能。重塑行政文化可以通过行政人员与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文
4、明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和促进作用。由此可见，行政文化作为行政体系的思维模式、目标导向、激励机制、约束机制和整合衍射工具，在整个行政管理过程中发挥着“统摄”的作用。这种“统摄”决定了行政文化是一种潜在的无形的力量，其影响是巨大持久、无所不在、无时不有的。行政文化对行政管理的影响主要有如下方面：第一，影响行政观念。行政人员是行政活动的主体，在行政活动过程中，行政文化环境对行政人员的观念起着直接的决定作用。行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深层的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的。社会成员进入行政活动领域后，不可避免地带有原有行政文化影响下的各
5、种积极或消极的因素，并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的思想观念，如官僚主义，遇事推委，为政不廉；任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。第二，影响行政体制。行政文化从多方面影响行政体制，这种影响和作用是潜在的、复杂的，通过历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等对行政体制发生作用。第三，影响行政行为。行政文化通过人们的行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯对行政行为发生作用。任何特定的行政活动无不受到行政文化的制约，无论是行政决策还是行政执行都是如此。行政文化对行政行为的影响是全面的、直
6、接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。总之，行政文化对行政管理的影响是广泛的、深远的。行政文化通过行政行为、行政观念、行政体制对任何特定的社会行政活动产生影响，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。一、中国行政文化现状中国现代行政文化是在新中国成立后，以社会主义公有制为基础，以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导的新型行政文化，这既是中国传统行政文化在现代的延续，又是马克思主义中国化及其在意识形态领域占主导地位的结果。纵观中国现代行政文化，尽管从根本改变了行政本质和行政主体与人民的关系，把实事求是
7、，理论联系实际，群众路线，全心全意为人民服务，廉洁自律，坚持行政改革，优化行政组织作为中国现代行政文化的主旋律，并开始注重法制、效率，逐步走向开放。但这种行政文化在继承了我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建文化的弊端，既有现代文化的风采，又有传统文化的遗风，二者相互渗透，相互影响，形成了一个复杂的矛盾体。一方面它以廉洁、效能、服务的精神，规范引导着行政人员；另一方面又以集权、封闭、保守、官僚主义压抑行政活动。随着社会主义市场经济的建立和发展，当前我国公共行政文化存在的积弊也日益显现，主要表现为：（一）过于封闭和排他。也就是说中国现代行政文化封闭而不开放，排异而非兼容。这主要表现在：
8、行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流；行政决策过程缺乏社会成员的广泛参与，个人专断，缺乏民主；实施过程缺乏有效的社会监督，缺乏相应的责任追究机制和纠错机制；在行政体系内部，本位主义严重，各地只重视地方利益，关心地方问题；在经济管理中，片面强调经济工作中的地区、部门的行政区划和管辖，以至“画地为牢”、“以邻为堑”。这必然有碍于全国性政策的贯彻、开放统一市场体系的形成和国民经济的协调发展，导致缺乏竞争以及相应的更新机制，使公共行政体系缺乏生机与活力，不能适应社会主义市场经济的建立和发展。（二）缺乏透明度。行政体系的封闭性和行政心理的排他性必然导致行政活动的神秘性。传统文化的非参与意识使“不在其位
9、，不谋其政”的观念根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，行政活动成了少数精英的治国安邦活动。（三）个性化不突出。传统文化中以办事稳健、不出风头为为政的要决，以至于行政人员在行政活动中重共性而轻个性，表现为思想僵化、保守，求稳怕乱，不愿创新和改革。这种传统文化影响所及，使行政改革缺乏推动力，人事管理缺乏激励机制，人们对行政改革缺乏必要性和自觉性认识，脆弱的心理承受能力导致改革中止或迟缓，尤其是改革中涉及利益调整时更是阻力重重。（四）形式主义严重。中国传统行政文化就注重形式，行政活动过分拘泥于形式和常规，做官样文章，办事拖拉，久而久之养成了很大的情性。而当新文化运动在反传统之时
10、，又采取了形式主义的思想方法，判断问题严重脱离实际，主观主义绝对化。这样，老的形式主义与新的形式主义相结合，在当前行政文化中的表现尤为突出。新的形式主义主要表现为主观主义，非科学化的经验决策，执行过程中的脱离实际，反馈过程中的浮夸现象，这些都严重影响了公共行政的效益和现代科学化管理水平的提高，行政活动是很难有效率可言的。（五）重人治而轻法治。传统行政文化中治国安邦往往是重人轻法的，先秦时就有“有治人，无治法”之说。这也导致现代的行政管理重人治，轻法治，行政个人往往凌驾于行政群众之上，凌驾于法律和制度之上；下属与上级的关系常常与私人关系混为一体，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依，执法不严成
11、为常事。甚至以私人关系为基础，结果导致“人情风”和“裙带关系”盛行。（六）官本位思想严重。传统社会定于一尊的皇权使官本位思想影响至深。这不仅使得行政系统内部成员缺乏个性和活力，在行政活动中往往会重权威而轻民主，出现独断专行，集权制，家长制，个人决策的现象，而且严重影响了民主与法制建设的进程，也成为我国政府规模不断膨胀的重要原因。（七）追求等级观念缺乏平等。中国传统社会的等级观念是严密的.等级观念是中国古代社会封建官僚制发达的文化成因，这一思想观念在现代社会总是把一定的人与一定的身份或等级联系起来，泛化为大众文化的内涵，不管是从事科学研究、工程技术，还是文学创作，总是要与某一级别联系起来，连企事
12、业单位也要排级别，甚至出现过令人啼笑皆非的“处级和尚”等怪事。在行政活动中常常表现出极强的等级性和依附性，严重影响行政法制建设和行政民主进程。二、 重塑中国现代行政文化的必要性鉴于当前中国现代行政文化存在的积弊，在实现跨世纪宏伟蓝图和两个根本转变的条件下，重塑行政文化具有极端的重要性与现实迫切性。（一）重塑行政文化是提高我国行政管理科学管理水平的必要手段现代社会，科学技术与科学管理已成为社会发展的两个车轮。任何国家要想走在世界前列，都必须同时转动这两个车轮。我国近几年公共行政的科学管理水平有所提高，但与现代化建设的要求，与其他经济发达国家相比都存在较大的差距，技术落后、管理落后的被动局面尚未根
13、本改观。迅速提高公共行政的科学管理水平，促进公共行政的管理科学化，仍是我们面临的一项艰巨而紧迫的任务。而公共行政管理能否实现科学化，关键取决于相应的文化特性，行政文化建设本身，就是公共行政科学管理的重要内容。现代管理理论的发展，经历了科学主义、行为主义、权变主义等阶段，在80年代进入了“文化制胜”的全盛期。行政管理必须对这一潮流作出积极的回应。科学的公共行政，固然需要理性、定量化、结构、物质手段、制度等“硬件要素”，但如不将其同行政意识、行政价值观、行政心理等“软件要素”有机结合起来，再好的制度，再好的方法，再好的物质手段，也不能发挥应有的功能。因此，当前要提高我国公共行政的科学管理水平，必须
14、跳出纯理性管理的框框，重塑行政文化，把“硬件要索”与“软件要素”有机结合起来。（二）重塑行政文化是进一步深化我国行政管理体制改革的关键建国以来，大的政府机构改革已进行了六次，虽然取得了一些阶段性成果，但始终都未跳出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，没有逃脱各种“复旧”、“趋细”、“增生”、“韭菜”2现象的困扰。这其中固然有体制不顺、职能不畅的原因，而在更深层次却是没有从行政文化的层面上来变革公共行政管理体制。行政管理体制改革的过程，实质上也是行政文化的变迁过程。这既是对传统行政文化的冲击，又是对现代行政文化的培育。从一定角度而言，行政文化的变革层次更深、难度更大，是整个行政管理体制改革的关键。若
15、不变革传统的、落后的行政文化，行政管理体制改革就缺少观念的支撑和理论的指导。在前一阶段的行政管理体制改革实践中，注重了其“硬件要素”的变革，忽视了行政思想、行政价值观和行政心理等“软件要素”的变革和重塑，从而导致在行政管理体制改革的过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹的现象。诸如，一些机关单位虽然贯彻了行政责任制，革新了组织结构，引进了现代化的管理方式方法，但由于新的行政意识、行政价值观念、行政心理等尚未形成，传统的行政文化中的一些劣根性尚未得到清理，有的甚至还在某些行政领导者的观念深处根深蒂固，某些行政领导者仍然被束缚在传统的行政文化的框框之中，致使一些改革措施难以真正发挥其有效作用，行政管理体制改革难以深化和取得实效。因此，要巩固改革成果，积极稳妥地深化行政管理体制改革，必须在改革实践中，重塑我国行政文化，从而培育出适应社会健康发展的行政文化。这样从变革行政文化入手，来改革现行行政管理体制，就能使这一改革中的“
