1、（2）为房地产开发提供信息。城市规划建立在详细调查和科学论证基础之上,对城市性质、人口规模、中心城区空间增长边界、发展时序等,都要进行分析和预测,其中包含大量前瞻性和指导性信息,可供开发商参考。分区规划能够大致框定各居住区、片区、组团用地范围和容量控制指标,这对投资者增强投资信心、明确投资方向、搞好投资决策很有帮助。（3）为房地产开发提供“卖点”。城市规划确定城市在一定时期内的发展规模和方向,也就基本确定该区域房地产供需状况。城市规划对城市用地进行功能分区,确定用地性质,直值;对房地产空间布局、开发规模、开发强度、开发时序、开发步骤、项目环境、配套设施等,都有具体安排,为房地产开发商选择地段和
2、发展方向提供直接帮助。按此要求进行合理开发,节省投资,降低成本,创建品牌,才能有好的卖点,才能获得更多更好的效益。房地产开发是在依法取得国土使用权的土地上进行基础设施、房屋建设行为,对城市规划也产生积极作用和影响。促进城市规划变成现实。这个过程是一个观念形态变物质形态的创造过程。在此过程中,从工程立项、勘察设计、动迁开发、竣工使用,要经历繁杂程序和较长开发周期。房地产开发在落实城市规划和各项建设的要求上,发挥举足轻重的作用。通过房地产开发,还能回收资金,用于城市建设,成为“实现城市规划的有效手段”。促进城市规划修订完善。当建成区接近或超过原规划区,新的重大项目设立,行政区划进行新的调整时,都伴
3、随房地产开发,促进规划的调整和修改。房地产业作为一种城市形态的支柱性产业和新的经济增长点,与建筑、建材、冶金、化工等五十多个行业,具有较高的关联度。通过土地和房屋的开发经营,拉动投资,刺激消费,带动和影响很多产业的发展,促进城市产业结构的调整和升级,从而改变城市性质;同时,房地产开发受用地经济规律的制约,一方面进行旧城更 新,重组优化空间结构,促进城市有机整体协调发展;另一方面进行新区开发,或将城市中心地段的普通住宅用地转为商业用地,或将工厂用地转为住宅用地,或将近郊区农业用地转为居住用地,远郊区农业用地转为工业用地,从而改变城市用地的分布特征,形成新的城市空间结构与产业合理布局的动态平衡。在
4、此过程中,不断有新情况新问题出现,及时反馈到城市规划上来,使城市规划不断充实完善,滚动发展。房地产开发促进城市规划创新发展。房地产开发是一项实践性很强的活动。它将蓝图变为现实,本身就是一个观念形态变物质形态的再创造过程。这个过程可以积累新的经验,为规划者提供新的理念、新的课题、新的规划标准,促进规划的创新和发展。从某种意义上说,房地产开发实践水平越高,经验越丰富,对城市规划的影响和作用力越强。房地产开发企业不断运用新的建筑材料、新的施工技术、新的科技成果,进行景观创新、结构创新、环境创新、空间组合创新、社区文化创新,创建大批优质工程和优秀住宅小区,形成品牌效应,为修改和完善城市规划提供很多启示
5、和帮助。大连市从20世纪90年代初推进大规模房地产综合开发以来,培植了一批优秀的房地产企业,创建了一批精品住宅小区和优质工程,为提升城市功能、改善人居环境、提高市民生活质量做出了贡献,同时也促进了大连城市规划的创新和发展。可见,城市规划与房地产开发是城市中彼此衔接的重要阶段和环节,它们之间存在宏观与微观、整体与局部、长期与短期的辩证关系,是后者服从前者,前者兼顾后者,相辅相成的互作关系。把一幅蓝图物化为一块块城市实体,既包含着城市规划对房地产开发经营活动的控制、引导作用,同时也反映出房地产开发对推动实施城市规划的积极效应。只有巩固和发展二者携手并进的客观基础,做到相互促进、相互协调、和谐发展,
6、才能充分发挥它们的作用和功能。2城市规划与房地产开发不和谐的外在表现虽然城市规划与房地产开发存在和谐发展的内在联系,但在市场经济条件下,房地产开发商和城市规划部门的价值观念不同,双方考虑问题的侧重点不同,由此产生矛盾和冲突,直接导致城市规划与房地产开发之间的非协调发展。城市规划是一种政府行为,以维护公众利益为出发点,强调整体和长远利益,追求经济、社会、环境三个效益的统一,对房地产开发利益有时考虑不多;房地产开发是一种企业行为,以利润为主要目标,追求经济效益最大化,“单纯考虑企业的经济效益和地块本身的经济效益,而忽视全局利益的地区综合利益”。这种不和谐在一些地方具体表现为:（1）规划滞后,盲目开
7、发。1978年改革开放以前,规划严重滞后。忽视客观规律,盲目建设,优地劣用,粗放经营现象突出,资源浪费,布局失调。1978年改革开放以后,城市规划工作得到恢复和发展,但仍跟不上房地产开发“热”的程度,出现不少烂尾楼和闲置地。近年在城市化快速发展新背景下,“圈地运动”悄然抬头,“先有建设项目再去考虑规划,以项目来指挥规划是当前较普遍存在的问题”。一方面,城市周边土地被迅速占用开发,投入大量人力、物力、财力建设新的设施,出现开发“郊区化现象”;另一方面,城市中心还有大量设施和土地闲置浪费,出现城市“空置化现象”。（2）管控不力,违规开发。中华人民共和国城市规划法中华人民共和国城市房地产管理法等法律
8、法规,对城市规划与房地产开发的双边行为,都有明确规定,但执行不力。有的无视城市规划的权威性、严肃性,突破规划底线,扩大开发规模;有的“偷梁换柱”,非法占地入市;有的过度开发,对生态环境、历史文化、城市景观产生负面影响。如人为造成的地上水土流失,地下水资源枯竭,绿色空间被蚕食,历史文物建筑被拆除,城市景观风貌被破坏等,都与管理水平不高”,“监管措施不力”,“城市规划调控能力不强”有关。（3）回应不灵,无序开发。城市规划一般根据城市人中发展规模、人均用地指标确定用地面积,划定建设边界,编制土地规划,进行功能区布局,偏重编制“最终蓝图”,周期较长,更新缓慢,且不完善。有的规划理念贫乏,人文关怀欠缺,
9、对科学性、前瞻性、民主性重视不够,可操作性、动态性不强,缺乏必要的弹性和应变能力。对房地产开发过程中出现的突发事件,不能灵活回应,提供及时指导和帮助;对房地产开发带来的一些作用和影响,未能适时反馈,做出必要的呼应。于是,片面追求经济效益的无序开发盛行,而非盈利的公共服务设施等开发受到冷落。（4）干预不当,随意开发。政府在城市规划与房地产开发中功不可没,但有的地方政府行为仍不能够规范。比如,违反城市规划原则盲目决策,非法干预城市规划审批,过多直接插手土地市场操作,片面追求“政绩”。有的片面强调招商引资的需要,强调投资者意愿与困难,以发文、开会等简单形式,轻易决定建设项目的地点和规模;有的随意提高
10、建筑密度和容度和容积率,随意改变用地性质,改变已制定的城市规划,造成规划部门操作被动;还有一些“官办开发商”非法牟取暴利,影响城市规划和房地产市场健康发展。3促进城市规划与房地产开发和谐发展的对策措施如何协调城市规划与房地产开发之间的矛盾,促进二者形成良性互动机制,实现和谐发展,成为当前城市规划界和房地产业界亟待解决的问题。我认为,构建互作和谐机制需要注重以下几点:3.1运用科学发展观指导双边协调科学发展观的核心是以人为本,全面、协调、可持续发展。这是建设经济强国、构建社会主义和谐社会的根本指针,也是我们协调城市规划和房地产开发矛盾的指导思想,以及建立二者协调机制的基础和前提。一方面,要“坚持
11、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”1,编制好城市规划,正确引导和带动房地产开发;另一方面,房地产开发也要按照城市规划的要求,进行合理开发、科学开发。前者要兼顾后者,后者要服从前者。既不宜过分强调长远利益,失去经济发展的机会,又不可过分强调短期效益,损害城市公众利益,影响城市未来发展,尽量在环境效益、社会效益、经济效益上达成一致,要强调专家论证的科学性和独立性,注意听取来自房地产开发方面的意见和建议,提高公众参与度和决策的正确性,真正体现城市规划的综合性、全局性特点,实现城市规划与房地产开发良性互动、和谐发展。3.2运用政策和法律手段加强双边制控城市规划与房地产开发相关政策
12、和法律条文不少,但执行不力。因此,要建立和完善监管系统,建设一支政治强、业务精、作风硬的执法监管队伍,针对城市规划和房地产开发中出现的新情况新问题,加强执法监管。城市规划方面,主要监管是否依法修编和执行规划。建立和完善管理制度,如“七线”红线（城市道路）、绿线（城市公共绿地）、蓝线（城市水面）、紫线（历史文化街区）、黑线（市政管网）、橙线（轨道交通）、黄线（地下文物）控管制度、专家评审制度、联席会议制度、公众参与制度、网上监督制度等,推进决策的民主化、公开化、法制化,杜绝暗箱操作,维护城市规划的严肃性和权威性。在房地产开发方面,要强化市场监管,严肃查处各种违法违规行为。合理运用经济杠杆,对房地
13、产市场和整个经济运行状况进行调控。调整土地供应结构,控制建设规模和用地规模,抑制不合理需求,弥补市场失灵和缺陷。同时,综合调控城市建设,引导开发投资,抑制房价过快上涨势头,促进住房合理消费,保障大多数人对住房的迫切需要,形成有序开发、规范管理、良性发展的局面。3.3运用相互反馈、上下结合的法促进双边回应一方面,要完善规划理论体系,改进规划技术和方法,提高城市规划的适用性,打破过去那种终极的、理想的、刚性过强的做法,积极探索城市规划与房地产开发相适应的新形式,对城市规划不断进行调整、补充和完善,灵活回应房地产开发过程中出现的新情况、新问题,增强城市规划的弹性和应变能力,寻求城市规划对城市系统各要
14、素的综合平衡;另一方面,建立和完善房地产市场的预警监测体系,加强对建设用地供应、土地价格变动情况的监测分析,为城市规划提供及时、全面、准确、透明的市场信息,从而促进城市规划质量和水平不断提高。要尽快取消土地市场“双轨制”,实现土地使用权转让的市场化,发挥地价对房地产开发的积极作用,提高综合协调的整体效益。积极开展对规划方案建设后效的评价,通过及时反馈,有效调整规划和决策,以更加理智、更加审慎的态度,尽量减少规划与建设的失误。此外,要改革城市管理体制,创新城市运行机制,促进城市规划在建设和管理中发挥更大的作用。3.4发挥政府职能作用,增强双边关联在市场经济条件下,政府要推动规划设计和房地产市场的
15、发展,必须将自己的行为建立在发挥市场主体作用基础之上,使工作手段成为市场作用的助推器,而不是取代市场的力量。既要将工作重点真正转移到组织、协调、监管、服务、研究上来,合理配置资源,满足社会公共需要,实现社会公平与安定;又要将行政行为置于法律监督之下,尊重和保护企业经营自主权,减少和避免不必要的行政干预,提高依法行政的能力和水平。城市建设中的一些重要环节,例如,市政规划设计与投资建设,土地使用有偿转让与无偿划拨,旧城改造与新区开发等,都需要政府发挥作用,强化全局观念、群众观念、公共利益观念,处理好全局与局部、长远与近期、需要与可能、效率与公平的关系,全力打造服务型、高效型、廉洁型政府,推进规划设计和房地开发产业增强关联、协同发展。
