1、本文将针对立法的欠缺导致申诉的现状影射再审制度存在的弊端和现实再审立案改革推进的艰难，初浅阐述在法律规范和司法实践中再审程序应当有限制启动。一、 再审程序启动的现状。1、法律规定不完备且存在欠缺。一方面，民事诉讼法及相关司法解释对再审制度规定不完善。民事诉讼法第177188条仅12个条文对启动再审的主体、法定事由、申请期限、不得再审的案件、再审案件的诉讼程序等作出规定，法律规定对再审程序的设计过于原则和宽泛，使得再审制度日渐显露存在的一些问题。法律只规定了再审审理程序，没有规定再审启动程序，关于再审案件的立案，最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定第22条规定，对当事人提起的再审申诉，认为
2、符合受理条件的，应当登记后立卷审查。在司法实践中，立案庭负责申诉（申请再审）案件的复查，以监字号立案，对案件是否需要再审进行审查工作，审查不符合再审条件的，予以驳回申诉或者再审申请，审查后决定再审的案件予以立案移送审判监督庭再审。以复查方式启动再审程序没有法律和规范可依，对当事人的申诉（申请再审）立案复查的受理条件没有规定。由于没有明确具体的规范供当事人和法官遵循，申诉案件复查过程中从立案、复查到结案均很不规范，即再审程序的启动不规范，不同的法院处理模式也不一样，从严格的法律意义而言，再审程序的启动缺乏诉讼程序的约束，处于无序运行状态。申诉案件的复查工作缺乏公开和透明，对申诉是否复查，复查的形
3、式、复查的审判组织以及复查的经过，法官的自由裁量权较大。申诉当事人对复查的参与和监督权缺乏有效保障。另一方面，宪法和民事诉讼法赋予当事人的申诉权和申请再审的权利存在冲突。申诉是宪法赋予我国公民的一项权利，指的是公民对国家机关及其工作人员对于其本人或者亲属的处理决定不服，向有关机关陈述理由要求纠正的权利。申请再审是民事诉讼法规定的当事人的诉讼权利，是当事人对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定或者调解协议，认为确有错误，而向原审人民法院或者上一级人民法院请求对案件再次进行审理，以期撤销或变更原判决、裁定、调解协议的行为2。申请再审权利是当事人申诉权在民事诉讼中的具体化，当事人通过行使申请再审权要
4、求纠正原审裁判可以启动再审程序这一救济程序。通过立法在诉讼法律中对申请再审予以具体明确规范，则申请再审比较申诉而言更具有操作性和制度保障。民事诉讼法对申请再审的主体和期限都进行了明确规定，但申诉权则没有时间的限制，申诉主体也更宽泛，司法实践中当事人不断、频繁甚至无限制的申诉，不仅当事人，而且法官也难免将申诉权和申请再审权混同，很多情况下，当事人以申诉替代申请再审，致使民事诉讼法规定的申请再审权利虚化。2、当事人申诉无序，申诉和启动再审“四无限” 的现象。再审程序不是诉讼的必经程序，加之缺乏再审启动程序的法律规范，现实生活中，当事人不服人民法院裁判进行申诉或者申请再审的现状，总体而言不是诉讼程序
5、般的秩序状态，而呈现当事人申诉无秩序，这与现代司法理念不协调。首先，申诉部门发散无序，当事人可以向最高法院、各级法院和原审法院申诉，也可以向各级党政机关、各级人大常委会、政法委、信访局等部门申诉。有些当事人特别是上访老户似“跑场”般的多头申诉成为常见之事。其次，在处理申诉或者申请再审的案件中，出现主体无限、申诉时间无限、再审次数无限、申诉理由或者条件无限的“四无限”现象。申诉的主体没有限制性规定，既可以是当事人及其亲属，也可以是案外人；启动再审的主体包括法院、检察院和当事人，本院法院院长或上级法院发现确有错误有权依法定程序决定再审、提审或指令再审，人民检察院发现生效裁判符合法定情形有权依法提出
6、抗诉，当事人或其他有权提出申诉或申请再审的人可以申诉或申请再审。民事诉讼法规定当事人申请再审的期限为裁判文书发生法律效力后两年内，而法院启动再审程序和检察院提起抗诉的期限没有限制，且宪法赋予公民的申诉权也没有时间的限制，因此，即使超过申请再审期限，当事人仍然可以通过不断的申诉启动再审程序，致使民事诉讼法对申请再审的二年期限虚设。同时，现行的再审制度对再审的次数没有限制，有些案件因当事人的不断申诉多次启动再审程序，导致终审不终的现象；对再审的事由规定过于原则，对“新的证据”、“确有错误”、“违反法定程序”等概念没有细化，实践操作上缺乏规范性的依据，致使申请再审的事由缺乏限制性。3、再审程序的启动
7、呈现行政化模式，悖离了现代司法理念和法院判决权威的树立。法院内部而言，出现重复处理申诉循环诉讼的现象，当事人向原审法院提出申诉，原审法院复查后驳回了申诉，又经上一级法院复查驳回申诉，当事人继续申诉，原审法院再次复查驳回申诉；原审法院已经处理申诉或者申请再审，当事人又向检察院申诉，检察院提出抗诉启动再审；原审法院再审后维持原判，当事人再次向上级法院提出申诉，上级法院进行提审，提审后发回一审法院审理等，如此的案件虽不多见，但透视了无限申诉、无限再审的现实和对法院裁判既判力及司法权威的负面影响。从外部监督而言，监督程序不规范。党委、人大、信访部门及其他途径要求法院复查的案件占的比重非常大。现实中，当
8、事人对原审法院对其作出的生效裁判进行复查持有怀疑、不信任的态度，而对申诉权有着无限化的认识倾向并对外部监督法院改变生效裁判文书寄予较高的期望，因此不愿直接向法院申诉，宁可选择向人大、党委等部门申诉对法院进行个案监督的外部监督方式。通过这一监督途径当事人充分利用了宪法赋予的申诉权，但因为诉讼法律中没有相应的处理程序，接受申诉的监督部门对法律和事实的认识差异造成多头评价，使当事人的认识也与法院处理申诉的意见发生偏差，因而不容易接受法院的处理意见。同时，不同部门答复处理方式也不一样，有些行政处理方式与法院处理申诉案件的模式不一致，当事人对法院的处理模式产生不认同感。因同一案件申诉的当事人向不同部门多
9、头申诉转到原审法院，有时交叉着不同部门的督办、交办和转办等，在现有的体制下，法院一方面按照自身的规范对案件进行复查处理当事人申诉所涉及的法律问题，驳回当事人的申诉或者决定再审，另一方面也往往按照权利机关和有关申诉部门来函督办、交办的要求进行汇报、请示等，或者按照督办部门要求的方式处理申诉。总而言之，不论法院内部审判监督启动的循环诉讼，还是多种渠道的外部监督部门督办、交办等启动的再审程序，法院现行处理申诉的模式有着较浓厚的行政化色彩，与诉讼程序的价值相悖离。4、法院推行的再审制度改革关于再审立案的规范司法实践难以付诸执行。针对现行的申诉、再审制度的弊端，很多法院都试行着进行一系列的再审制度改革，
10、制定了相关的内部操作性规定。湖南省高级人民法院制定的内部操作规范关于规范再审立案审查程序的若干规定对再审程序的启动作出了具有改革精神的内部操作规范，该规定对当事人申请再审的条件和再审立案审查的程序和处理进行了细化规定，部分改革创新内容是对民事诉讼法没有明确而作出的规定。该规定印发至全省各级法院，可以参照执行，但是不能在相关的法律文书中引用。基层法院在申诉回复的过程中尝试着执行该规定，因其规定没有被完全规范化、统一化，未能上升至法律层面，上升为一种法律的、有普遍约束力的程序，所以处处遇到申诉人及其代理人的质疑，于申诉人缺乏说服力和公信力。例如，该规定对部分申诉案件应当作不予受理处理，当事人反复申
11、诉，为了息访和对案件质量负责，仍需对原审案件调卷复查，经复查原审不存在问题，如果按照改革的要求作不予受理的处理，申诉人认为其规定超越了民事诉讼法的规定而难以接受，依照上述改革规定的内容作为理由制作法律文书，很可能会引起更多理由的向人大和其他部门的多头重复申诉，最终还是回到原审法院复查处理，这样，势必造成申诉人重复申诉的恶性循环，也造成了法院司法资源的严重浪费。地方法院单枪匹马进行的再审改革和民众的不服即申诉的申诉观念及习惯于申诉行政化处理模式的力量对比，改革的推进显得很苍白，基于改革作出的新规定因难以贯彻执行而处于悬置状态。因而，以立法来规范再审启动的程序已经势在必行。二、再审程序的有限制启动
12、。再审程序的构建应考虑面临的现实矛盾，立法目的既要追求司法公正，又要维护法院裁判的既判力，案件事实的判断选择法律真实的同时应当尽可能地追求和接近于客观真实。在市场经济大背景下，诉讼经济、高质高效等价值观念，也应成为重构我国民事再审制度的重要理念。基于这些理念，笔者认为应当限制再审程序的启动。以下对再审程序的启动略述管见。1、规范申诉启动再审途径，设立申诉、申请再审归口法院审查处理制度。只有再审程序的良性启动才能切实有效地把握再审“入口关”。虽法律对再审程序的启动没有完备的规定，从国家权利的配置来看，法院作为国家审判机关，再审程序作为一种具有救济功能的诉讼程序，再审程序的启动应当有别于一般的申诉
13、处理模式。针对现实存在的申诉无序状况，对启动再审的主要途径申诉和申请再审应当归口法院审查处理，确定原审法院审查和二级审查机制，不服原审法院的审查，还可以向其上一级法院申诉，以上一级法院的再次审查终结。法院内部形成归口管理制度，对于当事人直接向法院申诉或者申请再审的，不论向哪一级法院提出，都转至原审法院统一处理。现在对申诉或者申请再审的复查提倡“宽进严出”原则，宽和严本身是矛盾对立的关系。来自外部监督部门转至法院的申诉较多，宽进的源头更宽，因处理申诉方式的差异，宽严的矛盾更为突出，相对难以处理。对于涉及法院裁判向法院以外的相关部门进行的申诉案件，相关的部门应当起有效引导的作用，对法院的处理方式尽
14、量不作行政化的要求或者批示，引导申诉人正确行使民事诉讼法赋予的申请再审权利，归口法院统一处理，利于涉诉涉裁判申诉案件的统一答复和再审程序的规范启动。同时应当规范目前的申诉听证制度，使当事人申诉或者申请再审均有规则遵循，增加当事人对法院审判监督工作的信任，使法院复查申诉（申请再审），启动再审规范化、程序化良性发展。 2、多元化启动主体的权利应适当重新配置。法院、检察院和当事人都是再审程序的启动主体，当事人申诉无限和法院、检察院主动启动再审不符合民事诉讼的本质特征。首先，法院和检察院作为启动再审程序的主体违背当事人民事权利自由处分的原则。民事法律是调整平等主体之间财产关系和人身关系的规范，民事诉讼
15、的本质特征是当事人之间的平等对抗及其对民事权利和诉讼权利的自由处分。虽然再审程序是通过纠错实现司法公正和对当事人进行救济的程序，但法院和检察院主动启动再审程序，有些情形不一定是当事人的真实意思表示，因而在一定程度上是对当事人处分权的触犯。其次，民事诉讼法规定，检察院提起抗诉的，法院必须再审。提出抗诉后不须经法院的审查即可启动再审的程序并中止原判决的执行，本身作为法律监督机关的抗诉因缺乏监督难免存在一定程度上的随意性，且抗诉仅代表一方当事人的权利，在再审过程中，应当通知检察院派员出庭，实际上会形成检察院和另一方当事人的对抗，这种格局则对另一方当事人不对等，有违民事诉讼的当事人平等对抗的本质特征和
16、再审程序的公正性体现，既不利于法院裁判的既判力的稳定性维护，也影响了司法公正目标的有效实现。基于以上的理由，再审程序启动主体的权利应当重新进行配置，以当事人行使处分权利申请再审为主，以法院审判监督和检察院提起抗诉为辅作为启动再审的原则，有利于对再审的提起进行明确和规范。从法院和检察院而言，应当以其再审启动权限制在公权范围不涉及私权领域为原则，严格限制法院自行启动再审程序和检察院提起抗诉启动再审程序的条件，启动再审的案件仅限制在该类案件损害国家、集体和社会的公共利益或者案外人的利益的案件，其他案件由当事人向人民法院申诉或者申请再审解决。再审时限都应当统一遵循，不论当事人申请再审还是法院、检察院启
17、动再审三种启动途径，都应当受两年再审时限的约束。同时，还应当限制申诉的次数和法院复查次数，当事人向原审法院及其上一级法院分别提出申诉或申请再审以一次为限，原审法院及其上一级法院对同一申诉案件均以复查一次为限，形成具有普遍约束力的规范避免和逐渐杜绝当事人反复申诉、无理申诉和缠诉。3、明确、规范启动再审的条件或者事由，设立再审程序的启动程序。再审程序的启动应当规范化、程序化，首先，综合前面所述理由，应当从法律层面对再审程序的启动予以完善才具有可行性，法律对申诉案件复查受理的条件或者标准、审查程序、审查期限及结案方式等进行明确规定。并非所有的申诉应当立案复查，在当事人以申诉或者申请再审的方式提出再审
18、请求后，符合复查条件才予以立案，以减少无理缠诉的情况。立案复查过程中，法院参照诉讼程序开庭的方式召开听证会审查申诉理由和证据，以此确认该申诉能否启动再审程序。其次，为提高复查后决定再审的准确率，进一步对民事诉讼法第179条关于再审五点事由或条件作出具体化规定，对“新的证据”、“确有错误”、 “违反法定程序”等概念以及不得启动再审的事由作出科学的具有可操作性的具体明确的规定，才能满足审判实践的需要。在完善法律规定的过程中，如“新的证据”的细化，应当推行证据失权制度，避免当事人证据随时提出而产生的申诉，以提高诉讼效率，实现程序正义。“确有错误”、“违反法定程序”的情形也应当细化，并且不宜单一地用实
19、体标准作为是否再审的限制条件，改变重实体轻程序的规定。其次，为保证申诉复查的社会效果，再审启动应贯彻程序公正原则。启动程序的正当性和公正性的体现同样应贯彻公开审判原则，推行“三公开”：公开听证、公开理由、公开结果。“三公开”有利于保障当事人对申诉处理的参与权和法院处理申诉的透明度，有利于当事人和监督部门对法院规范公正处理申诉的监督，有利于促进法院处理申诉案件的质量和提高息诉息访工作的效率。为使申诉复查的规范有序，雨花区法院自2005年6月开始对再审启动的前置程序即申诉复查的程序设置即是有益的尝试，既贯彻了公开审判原则，又以程序的正当性有效促进申诉复查的效率。具体而言，法院参照诉讼程序设计申诉案
20、件处理模式，将复查案件纳入诉讼案件流程管理。申诉（申请再审）案件归口立案庭信访接待室立案复查，在当事人以申诉或者申请再审的方式提出再审请求后，信访接待室对申诉案件初步审查后，符合复查条件的将申诉（申请再审）材料转交立案组以监字号立案。立案后由排期组排期召开听证会，之后将申诉（申请再审）状副本和听证会传票移交送达组，由送达组负责送达文书，送达工作完成后，相关材料移送信访接待室复查，由复查案件承办人主持召开听证会，审查申诉理由和证据，以此确认该申诉能否启动再审程序。上述立案复查的程序与诉讼程序的操作模式基本一致。公开说理方面，要求改革申诉的法律文书的格式。对申诉案件进行复查后，无论是驳回申诉或者再
21、审申请通知书，还是决定再审的裁定书，改变以往的格式化文书，增强说理性，针对申诉人的申诉理由逐一说理，并要求论理公开，充分写明驳回申诉或者决定再审的理由及其法律依据，让申诉的当事人服理，不仅服在口头上，还应服在法院公开的法律文书上。再审程序的有限制启动问题，对法院而言是符合现代诉讼发展要求的一种改革和探索，对当事人而言是正当行使申诉或申请再审权的保障和规范。应当结合我国的国情，制定科学可行的再审启动程序。注释：1、梁书文、回沪明、杨荣新主编：民事诉讼法及配套规定新释新解人民法院出版社1996年10月出版，第618页。2、梁书文、回沪明、杨荣新主编：民事诉讼法及配套规定新释新解人民法院出版社1996年10月出版，第631页。
