1、即综合类法规，如安全生产许可证条例、特大事故行政责任追究的规定、事故报告和调查处理条例等；还有分行业领域的专门法规，如煤矿安全监察条例、矿山安全法实施条例、危险化学品安全管理条例、烟花爆竹安全管理条例、建设工程安全生产管理条例、铁路交通事故应急救援和调查处理条例等。三是地方性法规。由省级人大常委会制定颁布实施的地方法规，全国已有30个省、自治区、直辖市相继制定出台了安全生产条例。四是行政规章。由国家部委制定颁布实施的涉及安全生产的部门规章，大体有100多部。仅国家安监总局已经制定发布的规章就有40部。此外，一些省区政府也制定出台了涉及安全生产的相关政府规章。五是法定安全标准。据统计，新中国成立
2、以来，国家及各行业颁布了涉及安全生产的国家标准近1500项，各类行业标准也在几千项以上。2004年5月，经国家标准委批准，第一次设立安全生产行业标准代号AQ。近些年加大标准制修订工作力度，平均每年都要颁布近百个标准。 安全生产法律体系框架的形成，使得安全生产领域基本做到了有法可依、有章可循。依据这些法律法规，我们大体建立起9项安全生产的基本法律制度：一是安全生产监督管理制度。这项制度包括政府监管与社会监督两部分，是构建我国安全生产监督管理体制的主要法律支持。明确了县级以上人民政府对行政区域内的安全生产工作实施领导，各级安全生产监管部门实施综合监管，有关政府部门在各自职责范围内对有关的安全生产实
3、施专项监管。授予各级安全监管部门应有的监督执法权和行政处罚权。同时，充分发挥公民、法人、工会和其他社会组织以及新闻媒体的监督作用。二是安全生产行政许可制度。也是安全生产市场准入的门槛，是法定的强制性的行政管理手段。依据行政许可法，国务院在2004年出台了安全生产许可证条例，依法建立起安全生产许可制度，要求所有的矿山、建筑施工、危化品、烟花爆竹、民爆器材、运输企业，必须依法申请取得安全生产许可证，否则不许从事生产经营活动。安全生产许可证的有效期为3年。期满前3个月向颁发管理机关办理延期手续。除此之外，安全监管监察系统还有15项其它行政许可，大部分由省级安全监管、煤矿安全监察部门行使审批权。三是生
4、产经营单位安全保障制度。这项制度确立了企业安全生产的主体责任，设定了企业必须具备的安全生产法定条件。明确企业主要负责人包括实际控制人，是安全生产的第一责任者。要求企业设置安全生产管理机构或者配备专职安全管理人员；必须建立健全以责任制为核心的安全管理制度；必须保证安全生产的资金投入，具有保障安全生产的设施；要采取有效措施治理职业危害，改善职工劳动保护和作业条件；对重大危险源要加强监控，对安全隐患要排查治理；要建立应急救援组织，配备必要的应急救援设备等。四是安全人员的资质管理制度。要求企业主要负责人和安全管理人员，必须具备相应的安全生产知识和管理能力，并由主管部门对其考核合格发证后方可任职。要求特
5、种作业人员必须接受专门培训，经考核合格取得资格证书，方可上岗作业。五是安全设施“三同时”制度。明确企业新建改建扩建工程的安全设施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。并且规定，矿山建设项目应当进行安全条件论证和安全评价。煤矿建设项目立项前要由煤矿安全监察机构进行安全核准。六是员工安全生产权利义务制度。明确规定企业员工具有的7项权利。即劳动合同签订权（应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项）、危险状况知情权、拒绝危险作业权、紧急避险权、批评检控权、安全生产建议权、伤亡赔偿权。同时，要求员工要承担4项义务，即遵章守规、服从管理；正确佩戴和使用劳保用品；接受安全培训、掌
6、握安全生产技能；发现事故隐患及时报告。七是事故报告、应急救援与调查处理制度。明确划分了事故等级，要求生产经营单位发生事故后应当立即报告，不得瞒报、谎报、迟报；负有安全监管职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况，不得迟报、谎报、瞒报。事故应急救援由地方政府统一领导。事故调查按照“政府领导、分级负责”的原则，依据事故的级别，分别由同级政府组成事故调查组进行调查处理，调查处理要坚持“四不放过”，处理结果要向社会公布。八是安全中介服务制度。安全生产法以法律形式第一次明确了安全生产中介服务机构和中介服务人员的法律地位、权利义务和责任，使其服务职能社会化、市场化和法律化。同时，对承
7、担安全评价、认证、检测、检验、咨询的中介机构实行资质认定制度。这项制度的实施，也为后来建立的注册安全工程师制度提供了法律依据。九是安全生产责任追究制度。包括法律责任追究和行政问责。凡是违反了安全生产法律规范、不履行法定义务而产生的法律后果，都要依法追究责任；构成重大责任事故罪或瞒报事故罪的人员，要移送司法机关依法追究刑事责任。对事故负有领导责任的国家工作人员，要实行行政问责，给予相应的党纪政纪处分。对事故发生单位，要进行必要的行政处罚，包括吊销相应的资质、行政罚款，乃至关闭取缔。以上这些基本法律制度的确立，为安全生产提供了法律规范，也为监督执法提供了法律依据。二、安全生产法治现状及存在的主要问
8、题国家局组建之后，在全国人大常委会和国务院法制部门的大力支持下，伴随着安全生产立法工作的加快，安全生产执法工作也不断得到加强。特别是2005年4月至6月，全国人大常委会组成执法检查组，由5位副委员长带队到10个省区，对安全生产法的执行情况进行了全面检查。在充分肯定安全生产法制建设取得明显成效的基础上，也一针见血的指出存在的突出问题，概括讲就是“刀不快、腰不硬”。同时，这次检查也抓住了制约煤矿安全生产的突出矛盾，一是“瓦斯爆炸是煤矿的第一杀手”，二是“小煤矿是事故多发的重灾区”，由此促成全国煤矿展开了小煤矿整顿关闭和瓦斯治理的两个攻坚战。这次执法检查对于推动安全生产的法制建设确实起到重要的作用。
9、时间过去了6年，现在站在“依法治安”方略的高度，审视我们的法制建设，我认为还存在四个方面的突出问题。在立法方面，现已建立的安全生产法律法规体系不健全不完善。我国的安全生产立法起步比较晚，新中国成立至改革开放前，很长一个时期内主要使用政策的、行政的手段，对安全生产和劳动保护进行调整，各级政府部门大量的“红头文件”是其主要调整规范。2002年安全生产法颁布实施后，立法工作才明显加快。鉴于这一时期凸现出的的安全生产问题很多，相关的立法要求也很急，客观上缺乏对整个安全生产法律体系的统筹规划，有的出台仓促，调研论证不充分，存在头痛医头、脚痛医脚，遗留问题和缺陷较多。而修改原有立法又需要时间，有的干脆放在
10、一边，又制定新的立法来解决现实的紧迫问题，这就出现了立法之间缺乏紧密衔接和科学配套、相关立法冲突等诸多问题。一是基本法律亟待修订。安全生产法自2002年11月实施以来，对规范安全生产行为，建立安全生产法治秩序起到不可替代的重要作用。但是，十年来我国的政治、经济、法制、科技等方面都发生了深刻变化，党中央、国务院对安全生产工作作出一系列重大决策部署，提出一系列新的政策措施。基层在实践中也创造了许多新的经验。这些都需要通过归纳提炼，上升到法律层面，纳入安全生产法律之中。同时，在责任追究和行政处罚上，也要与近些年出台的有关法律法规相衔接。二是相关法规、规章不完善。比如，安全生产许可证条例在两级发证的制
11、度设计上，与企业数量众多的状况不相符，有待理顺。安全生产许可条件需要进一步科学设定，发证程序也需要进一步简化。煤矿安全监察条例是在当时国家煤炭局、煤监局合署办公体制下制定的，所以在国家监察、地方监管的关系上，始终未能理顺。已经出台的一些法规规章，由于制订时间早，部分内容已经过时，需要及时清理修订。三是一些新情况、新问题亟待立法加以规范。这些年在安全监管执法中也遇到一些新情况，但是缺乏上位法的支持。比如，许多法律法规重事后的处罚，而对事前没有采取防范措施的行为处罚规定很少或过轻，这就不利于贯彻“预防为主”的方针。还有，对联合执法工作这种带有创新的执法方式，也缺乏法律支撑。四是安全标准体系还不完善
12、。当前标准缺失严重，已有的标准标龄老化，有的标准技术层面的可操作性差，体系还很不完善等。例如，2003年12月23日发生在重庆开县的井喷事故，导致周边村庄234人死亡。原因就是含有大量硫化氢的油气喷出后散落在空气中，导致人员中毒窒息死亡。事故发生后，专家曾用计算机模拟试验，如果在井喷后15分钟实施点火，就可以有效地把硫化氢浓度致人死亡的半径控制在200米内，理论上死亡人数不超过10人。但却是在井喷18小时后才实施点火。事故调查组分析，为什么井喷后没有立即点火？结果查遍有关的规程、标准，确实没有这个规定，这才“亡羊补牢”，赶紧制定。在守法方面，存在的主要问题，就是法治意识淡漠，有法不依，有章不循
13、。一是非法违法生产经营建设现象严重。一些地区无证违法开采、违规生产、违法建设等行为屡禁不止。有些企业无视法律、抗拒执法、以身试法。全国今年以来发生的1400多起较大事故中，由于非法违法导致的大体占43;发生的60多起重特大事故中，由于非法违法导致的大体占60。今年已经发生的4起特大事故，都存在违法违规的问题。二是安全生产基本条件达不到法律规定要求。少数生产经营单位重生产、轻安全，制度缺失、管理混乱、以包代管，对存在的大量隐患，视而不见。一些新建、改扩建项目，没有认真执行“三同时”制度，留下大量隐患。一些必需的安全设备和措施不具备，也没有依法为从业人员提供必要的劳动保护。三是从业人员法制观念比较
14、淡薄，缺少守法的自觉性。少数生产经营单位负责人不懂法律，或者明知故犯，在安全管理上存在侥幸心理。有的发生事故后，故意迟报、谎报、瞒报。特别是矿山企业工人流动性大，农民工占80以上，文化素质偏低，加之企业培训不到位，工人缺乏基本的安全常识，安全生产的法制意识淡漠，习惯性违章作业现象时有发生。据统计矿山事故死亡人数中，农民工大体占75以上，许多人既是受害者，也是肇事者。在执法方面，存在的主要问题就是执法不严、违法不究，有的失之于宽、失之于软，甚至徇私枉法。当然从体制机制上也需要进一步改进完善。一是执法队伍建设有待提升。现有安全监管监察执法力量配置与被监管对象数量不成比例，基层安全监管人员不足，专业
15、素质和法律素质亟待提高。二是执法装备保障明显不足。基层工作经费和办公条件、技术装备欠缺，现场监管缺位问题突出。许多矿山企业大多建在深山，众多小企业布局分散，安全监管监察难度大。三是执法机制还不顺畅。部门联合执法机制缺乏制度性保障，与公安、国土、劳动保障等相关部门的协调配合需要加强。四是执法手段不充分，执法质量不高，也有违法行政的问题。有的以罚代管，人盯死守、行政管制等传统方式难以适应工作需要；有些安全检查活动存在走过场的现象；有些安全监管监察执法受到地方各种势力的干扰，执法不能到位；有些监管人员不严格遵照法律法规规定程序办事，超过规定时限、违反规定步骤顺序、背离规定方式方法现象仍时有发生。在法
16、律监督方面，一是自上而下的监督力度不够。目前建立的行政监督随意性较大，监督形式缺乏规范，监督内容不明确，监督效果无法得到保证。二是自下而上的反馈不够。基层安全监管监察信息反馈渠道不畅通、不及时，反馈力度仍有待提高。三是发挥群众监督、社会监督不够。企业安全生产公众参与、公众监督仍然有限，举报奖励制度仍有待进一步完善。三、全面实施“依法治安”方略，加快建立规范的安全生产法治秩序法制建设是实施“依法治安”方略的基础，是加强安全生产的治本之策。胡锦涛总书记在2006年3月27日中央政治局第30次集体学习时的重要讲话中强调，“要加强安全生产法制建设，加紧完善安全生产法律法规体系，加快建立安全生产法治秩序
17、。”国务院2004年制定的关于进一步加强安全生产工作的决定提出的第二步目标，就是到2010年要建立起规范完善的安全生产法治秩序，实现安全生产状况的明显好转。全国连续三年开展的“安全生产年”活动，其中“三项行动”、“三项建设”，都有法制建设的内容和要求。国务院最近印发的安全生产“十二五”规划，确定的基本原则之一就是“强化法治，综合治理”；提出的6项主要任务之一，就是“完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力”。贯彻落实以上要求，下一步安全生产法制建设的总体思路是：坚持以人为本、安全发展的科学理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持以安全生产法为核心，以建立规范完善的安全
18、生产法治秩序为目标，充分发挥法律保障、法律规范和法律服务的职能作用，不断完善安全生产法律体系，强化监督执法力度，推进安全生产各项工作的法制化、制度化、规范化，为构建安全生产长效机制，实现安全生产状况持续稳定好转，提供强有力的法制保障。按照这个总体思路，下一步安全生产法制建设的重点工作任务是：第一、继续加快立法进程，健全完善安全生产法律体系。国务院印发的安全生产十二五规划，明确提出今后五年的立法任务，要求加快安全生产法等相关法律法规的制定和修订。建立法规规章运行评估机制和定期清理制度，制定安全设施“三同时”、淘汰落后工艺设备、从业人员资格准入、重大危险源监控、危化品安全监管、职业危害防控、应急管
19、理等方面以及与法律法规相配套的规章制度。推动地方根据本地区安全生产特点，研究制定急需的地方性法规和政府规章。根据这一要求，总局最近审议通过了安全生产立法十二五规划，确定了今后一个时期立法工作的基本原则、目标任务，以及需要制修订的安全生产法律法规和部门规章。概括讲就是“两法”、“五条例”及60部以上部门规章。“两法”，即安全生产法、矿山安全法，都是基础性法律。国务院第165次常务会议明确提出，加快修订安全生产法。为此，总局专门成立了修法领导小组和工作小组，组织开展了安全生产法实施9年来的立法后评估，近期先后召开了四个片会，广泛听取各地的意见，争取年底将修改稿报送国务院，明年争取列入立法计划。矿山
20、安全法已经被列入国务院立法计划二档项目，修改稿已经报送国务院法制办，目前正在审查修订。“五条例”，即安全生产监督管理条例（主要明确综合监管和专项监管职责分工，完善监管体制机制，明确用人单位安全生产责任等）、煤矿安全监察条例（主要明确煤矿安全生产国家监察、地方监管、企业负责的机制，完善监察内容等）、安全生产应急管理条例（主要明确应急管理体制，明确应急预案管理、应急保障等）、注册安全工程师条例（主要规范注册安全工程师考试与注册、执业及事务所等）、建设项目安全设施“三同时”条例（主要规范安全设施设计审查范围、程序，设施施工要求及监管，验收条件、程序及相关法律责任等）。此外，还腰与卫生部联合修订使用有
21、毒物品作业场所劳动保护条例、尘肺病防治条例。60部以上部门规章，包括新制定41部，修订19部。涵盖了重点行业领域，注重法制统一和与法律法规的配套、衔接，努力健全完善安全生产的法律制度。在此也希望各地要高度重视安全生产立法工作，积极配合总局有关司局做好部门规章的制修订工作，特别是规章征求意见时主管领导要高度重视，亲自组织研究，提出反馈意见。同时，各地安全监管局要积极推动地方加快立法工作。积极主动地与省政府法制办和省人大沟通，争取立法部门的支持，依据上位法的规定，结合本地实际制定具体规定，为本地区的安全监管工作提供法律支撑。第二、进一步提升执法效能，强化监督执法工作。天下之事，不难于立法，而难于法
22、之必行。国外称道的所谓安全生产“三大支柱”，其中之一就是监察执法。特别是在当前人们安全法治意识不强、企业缺乏自我约束机制的情况下，加大监督执法力度，更是非常必要的。做好这项工作，要在以下三个方面狠下功夫：一是切实加强监管监察能力建设，提高安全监管监察队伍执法素质。国务院印发的安全生产十二五规划提出的九大重点工程之一，就是监管监察能力建设工程。五年大体投资估算280亿元，其中省、市、县三级安全监管部门执法能力建设155亿元，主要用于完善基础设施，补充配备现场执法装备等。同时，要结合总局培训计划，建立和完善安全监管监察人员业务培训体系，利用脱产培训、短期定向培训、视频培训等形式，全面提高监管人员的
23、业务能力、执法能力。要努力创新监管监察执法方式，完善联合执法机制，更好地落实安全监管责任。要以立法或地方规章的形式赋予基层政府行政执法权，使其权责统一。要明确乡镇（街道）政府辖区内的安全监管责任，充分发挥基层组织的作用。二是继续严厉打击非法违法生产经营建设行为，促进企业依法依规生产经营。非法违法生产经营建设，仍然是当前重特大事故多发的重要原因，要始终保持“打非”的高压态势，严厉执法，穷追不舍，一抓到底。要认真落实张德江副总理提出的“四个一律”的要求：对非法生产经营建设和经停产整顿仍未达到要求的，一律关闭取缔；对非法违法生产经营建设的有关单位和责任人，一律按规定上限予以处罚；对存在违法生产经营建
24、设的单位，一律责令停产整顿，并严格落实监管措施；对触犯法律的有关单位和人员，一律依法严格追究法律责任。三是健全完善执法程序，努力提高执法质量。在安全生产监督执法中，既要防止出现执法不作为，又要防止出现执法乱作为。要认真学习贯彻总局颁布的安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定（2009年总局令第24号），按照有关要求确定安全监管监察职责，建立安全监管执法标准，全面规范监管监察行为，规范执法程序和执法内容，确保安全监管监察人员正确履职，实现执法到位。通过制定行政执法流程图，细化执法行为环节和标准，明确具体的执法依据、执法内容、执法时效、执法纪律、执法责任追究等，确保做到严格、公正、文明执
25、法。第三、进一步加大普法力度，强化全民的安全生产法治意识。建立法治秩序，首先要强化法治观念，弘扬法治精神。党的十七届六中全会通过的决定，强调指出，要“加强法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，提高全民法律素质，推动人人学法尊法守法用法，维护法律权威和社会公平正义。”为此，我们要结合普法教育，加强对安全生产法律法规的宣贯工作。在举办的各种培训班中增加法律法规的内容。要通过报刊、广播、电视、网络等媒体，利用多种喜闻乐见的形式，广泛深入宣传安全生产的法律知识，同时结合一些目无法纪、违法生产、导致重特大事故的典型事例，以案说法，引导公众树立安全法制观念。第四、进一步严格执法监督，规
26、范安全生产行为。执法监督，包括对执法对象的监督，也包括对执法者的监督。监督的方式，既包括行政组织的监督，司法机关的监督，也包括社会和舆论的监督，目的都是落实各项安全生产法律制度，依法规范安全生产行为。从事安全生产监管监察工作的每一个同志，都要强化监督意识，实行政务公开，自觉把各项执法活动置于党和人民的监督之下，确保严格执法、公正执法、廉洁执法、科学执法。 安全生产法制建设是一项长期的任务，各级安全监管监察部门要充分认识这项工作的重要性、紧迫性，将其纳入重要议事日程，结合本地本部门实际，制定实施方案，做到目标明确、任务清晰、责任落实。经过一个时期的努力，建立规范完善的安全生产法治秩序，逐步实现安全生产工作的法制化、规范化和科学化，促进全国安全生产形势的持续稳定好转。
