1、 温家宝总理最近就电子政务建设明确指出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。” “推行电子政务，从根本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。 温总理的精辟两段讲话，给我们指明了我们就是要采用信息网络技术，通过电子政务履行政府“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”这四项主要政府职能，既明确了电子政务的战略目标。”既明确了电子政务的建设目的和建设的原则。也就是说，我们建设电子政务系统的时候，应当把降低行政成本放在突出的位置上。 由温总理的重要指示我们来看一下一个电子政务系统承担着何种使命。 第一点，它一定是承担着一个
2、面向政务去向社会履行政府职能的这么一个使命。这一点，是人人皆知的，既然你做电子政务系统，一定要利用这个系统去履行政府职能，对社会公众服务，当然也包括对我们内部的办公人员，包括领导同志来服务，这是不容置疑，不言而喻的。 但是另外更重要的，电子政务的使命是支持政府资源优化、业务整合、流程再造和机构重组，成为满足政府结构性管理创新和体制创新迫切需求的技术支撑环境，是实现高效、低成本电子政府的有利工具。在电子政务建设中，我们能否做到提高行政效率，降低行政成本，这是电子政务建设可持续发展和成败的关键。 我们就要看一下如何实现一个高效、低成本的政府呢？ 首先我们务必使电子政务建设进入良性循环和可持续发展，
3、这就要求：必须使“降低行政成本”成为建设的目的和原则，成为建设的驱动力。这个道理非常简单，如果我们实行电子政务，大大的增加了行政成本，国家要在这个上面花费巨资，而且不停的投入，在这种情况下，这个电子政务建设就无法持续下去，当然也就不可能实现电子政务的目标。 另外一点，我们通过电子政务，减少政务的环节、层次，是政府体制创新和管理创新在管理结构上的要求，政府管理结构扁平化，只有政府管理实现扁平化，减少环节，减少层次，才能实质性地带来“高效率、低成本”，才能使电子政务可持续发展。因为低成本节约了钱，才有可能继续把它投到电子政务上，才可能进入良性循环，才能保证我国电子政务获得成功。人们常说的，或者我们
4、在当前我们所讲的“业务整合、流程再造、机构重组、管理创新”，实质上是必须依靠信息技术来实现的。在这里面，就信息技术而言，主要的是它的框架结构，也就是说，在使用信息技术不当的情况下，并不能实现刚才所说的业务整合流程再造，这些管理创新，是不可能实现的，还有可能加固的。另外一个方面，从管理的角度讲，我们的政府必须在实施电子政务的过程中具有创新精神。从这里面我们可以看到，电子政务的建设实质上是属于我们国家的政治改革范畴的。 我们在16大报告政治改革的部分，就政府机构改革的问题，有一段话，进一步转变职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的
5、行政管理体制，16大的这段讲话，正是突出体现我国政府机构改革的这样一个目标。 电子政务是政府机构改革和管理创新的需要和保障，是国家公共行政管理改革的必然趋势，由于机构的减少环节和减少层次，必然带来机构的精减，因此它涉及到了深层次的管理问题，不是轻而易举的。正因为如此，朱镕基同志才曾经指出，政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命，势在必行。刚才讲到若要使我们的电子政务不但能够履行行政职能，还能够成为推动政府减少环节、减少管理层次、政府管理结构性的发生变化，在框架是一个非常重要的方面，从技术上讲。二、电子政府的基本框架 电子政务的基本框架是什么呢？这里面我国电子政务的框架应当体现什么样的问题是我们
6、首先需要了解的。（一）电子政务框架体现的核心问题 一、它体现社会性，它需要通过网络联接政府，包括政府和政府之间，联接社会，联接公众，因此推进电子政务必须大力发展电子政务的应用，电子商务的应用，鼓励企业、公众上网，在互联网上构建我们的公共行政管理与服务，它一定是一个社会性的问题，如果我们不解决好这个社会性问题，就不可能把电子政务推向前进。 第二，要解决电子政务的安全性问题，包括电子的信任体系还有信息的安全。 第三，必须解决一个可靠性的问题，既然我们的政府要通过信息网络去履行政府职能，这样一个系统就必须能够经得住包括自然灾害、社会发生的一些混乱，等等的冲击，不能是一个脆弱的系统，这一点和过去的办公
7、自动化系统是有着本质的差别的。第四，必须具有合法性。电子政务建设它必须通过国家有关立法程序，得到法律认可，并在法律框架下运行和管理。（二）框架纲领：纲领性文件 我们国家的电子政务框架体系是怎样的呢？是由我们2002年中办发的文件所确定的，这份文件全面阐述了我国电子政务建设的重大意义、目的，具体部署了这项建设的任务、要求、标准、经费、技术措施、管理措施和立法等等，成立了高层管理机构，是我国电子政务划时代的纲领性文件。 这份文件对我国的电子政务建设的框架结构也做了出明确的规定，它包括网络的框架，应用的框架，基础信息资源的框架，标准框架，信息安全框架，人才培训等等。 我们通过文件仔细去阅读它可以看到
8、，它要求建设整合，特别注意整合两个字，建设、整合统一的网络平台，这是一个网络的框架，在它的具体描述中间，实际上是一个网络的框架。 在重点业务系统，也就是构建在网络平台上面的重点业务系统，有12个重要的业务系统建设。 就政务信息资源而言，它明确提出了四大基础电子政务信息资源库，对它的功能，对它的服务，明确提出了对社会公众提供信息服务，推进公共服务。在信息安全的保障方面，就它的总体，它的信任体系、灾难恢复、管理等，都提出了明确的系统的要求。在标准化的体系上，包括电子政务、信息共享、信息安全等等方面提出了一系列的标准化的要求。在公务员培训、人才培养与考核方面，在电子政务的法制建设方面，包括电子签章法
9、等法律准备工作和加速立法，都做了明确的要求。 我们可以看到，中央和地方各级党委、政府部门的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力将得到较大改善和加强，电子政务体系框架将初步形成，为下一个五年计划期的电子政务发展奠定坚实的基础。 我们可以看到电子政务是我国政府管理的一项战略任务，是提高我国国际竞争力的战略举措，是有重大意义的。由于时间的关系，整体的框架很难在短时间内把它描述清楚，现在我就网络是实现电子政务体系框架这个问题，来谈一些我的看法，因为电子政务的网络框架，是电子政务的基础，只有把网络框架搞好，建设好，其他的任务才能完成得好，也正是在这个网络框架的建设上，当前确实存在着一些值得研究
10、探讨的问题。（三）电子政务网络框架的要求 电子政务网络框架的要求，应该符合一是满足电子政务发展战略与应用需求，二，它应该符合电子政务功能的要求，第三点，它应该符合信息安全的要求，特别是信息安全的管理制度，第四点，它应具有可行性和可持续发展。第五，它应充分利用现有的资源，严禁重复建设。第六，它应该支持公共行政改革和创新，它应当具有这样的理念。我们看一下它的框架结构，有比较多的描述，这里我只把它最重要的加以重复。（四）电子政务网络框架的结构 我们的电子政务网络分若干期工程，一期工程建设的电子政务网络平台为“工”字型结构，由中央级城域网，中央到副省级以上地方广域网和47个副省级以上地方本地城域网组成
11、。 刚才讲的第一点是讲的网络的一个结构，第二点就讲到中央一级党委、人大、政府、政协机关通过中央电子政务网络平台，实现互联互通，这就把这个网络的主要用户讲出来了。 地方党委、人大、政府、政协机关通过地方电子政务网络平台，实现互联互通，我们可以看到，通过我们电子政务的网络平台，党政人大政协无论是中央还是地方，都连在了一个网络上，这是我国首次建立的跨党委政府、跨党委人大政府政协，含司法行政立法在内，广义政府概念下的电子政府建设，这样的一个部署，具有划时代的意义，是我们过去从来没有部署过的。 根据刚才那样一个网络结构，我们大致的逻辑上面来看，应该是我这张图上所显示的结构，或者说这是一个最原理性的结构，
12、也就是说，我们的党委部门，是指的党委一个机构，比方说政府部门也是指的政府的一个机构，它是连在这个网络上，他们显然通过这个网络可以互通，另外为保证我们的电子政务系统的那些保障的系统，它也是建立在这个网络上，比如说，信任体系，就是电子证书，它是在这个网络上建的，这样的话它就可以给我们的党委人大政府政协都可以发证书，党委政府人大政协都可以得到互通和认证。 同样，国家的应急相应也是既为党委，也为人大，也为政协服务，在这个网上看得很清楚，不仅如此，而且可以顺着向下的网络，以国家为应急响应，照样可以为地方的电子政务系统的党委政府人大常委去服务，地方的也是一个大致的，它还可以再下一级。我们地方的一个党委部门
13、，可以向上去寻找上面的应急响应服务，包括证书，当然在本地区也可以建立这样相应的系统，对网络而言，大家看到的都是一个网址，甚至不知道这些在什么地方。（五）网络互连互通的基本结构 当我们知道了这个结构以后，作为一个电子政务的建设管理者，你应该清楚透彻的了解网络互联互通，它是使用什么样的结构，所谓的互联互通，从根本上来说它意味着什么。从应用的目标出发，互联互通的功能是怎样实现的？这我们首先要了解。 另外我们从管理的角度出发呢？我们要知道它这个网络要符合哪些管理的特性，我们必须保证这些管理的合理性，它在原则上是与政府机构管理职能相符合的。 从应用的成效出发，我们必须以既实现了互联互通，还要投资得到控制
14、，应用稳步推进，良好绩效评估，总而言之，要可持续发展。这个网络不是一阵子的事。 另外从策略出发，要寻找好切入点，找好建设的切入点和明确建设的阶段划分，还有这个网络的标准、规范。实际上政府之间互联互通是怎样实现的？最重要的并不是把我们政府的网络打通了，重建，不是这样一种方式。我们可以看这张图，从这张图上可以看到，政府机构一它的网络，是把需要共享的这部分拿出来了，政府机构二，也是把要共享的拿出来。那么，这个网站与网站实际上在这个环境上形成了一个共享域，在共享域里面我们去实现信息的共享，这一点是必须弄清楚的，有很多同志不了解这一点，以为我们所谓要互联互通就是把我们原来的网络全部打乱，重新搞一个网络，
15、不是这样的。 互联互通为什么一定要用这样的一种方式呢？这点很清楚，首先政务决定了我们的机构，我们所建立的应用也好，网络也好，是机构来确定的，所以我们看到局域网是最基本的网络应用系统，那么，局域网之间，也就是我们的单位和部门之间才存在共享信息的问题，这个共享信息，它是通过互联互通是如何实现的呢？是根据机构的职能、职权，政务的范围界定起网络边界的。打个比方说，国务院办公厅根据它的职能和职权，由它组织建立了全国政府系统网络的网际互联，换一个政府，由于职能的原因就不可能组建一个全国的网络，同样国务院办公厅也不可能毫无边际的组织一个网络，比如说，副省级以下的网络国务院办公厅就不能组织了，因为你的业务范围
16、就到副省级，你怎么能够去向下建设呢？所以，互联互通的网络是根据机构的职能、职权、政务范围界定起网络边界，管理范围和管理权限。 机构间的局域网只能采取网间互联方式进行；根据管理规定去实现互通；采用互联网的技术和标准实现信息共享，可以这么讲，没有互联网之前，想在多种多样的信息系统和技术上来实现互联互通是不可能的，除非你使用同一种技术，同一种系统。 还有一点非常重要，就是网络的性质是由什么决定的，网络有没有性质？网络是有性质的。网络的性质决定于这个机构和这个机构承担的政务的性质。正因为如此，我们的网络建设被基本划分为涉及国家秘密的网络和非涉及国家秘密的网络。拿我们的国家保密局来讲它的职能就是一方面作
17、为中华人民共和国保守国家秘密法的一个执法人，另外一方面在信息系统上，就是对搜集国家秘密的信息系统，包含网络系统实施监管。 这里面我要特别强调一下互联互通所产生的共享域的重要作用，我们必须把我们机构之间的网络互联起来，让这些各个局域网通过网际互联结合起来，它最重要的目的是为了形成一个共享的地带，或者说一个共享域，共享域它有什么样的重要作用呢？共享域中的设备，它是依靠统一的IP规划和域名解析实现互联互通的，也就是共享域中的设备地址是统一的，你这个地址是可认识的，所以你在这个地址里面安了设备我就能保障你，因此，电子政务网络建设的首要问题是统一的IP地址规划和域名解析方案，这是首要问题。 第二，共享域
18、是跨地域、跨机构的政务信息共享和政务应用系统运行的环境，你只有在共享域上面，才可以实现信息的共享，还有就是通用的跨部门的应用，是在这个上面才可以实现。现在很多地方忽略了这个问题，认为信息共享可以跑到你的内部系统里面，这些想法都会在实践中遇到管理上的障碍和技术上的障碍。 共享域它正是我们政务创新的主要环境，这个在后面还会讲到。另外更重要的一点，共享域是依靠组织保障体系建立的。可以这么讲，如果没有跨地域、跨部门的组织保障体系，共享域就很难建立，打个比方说，国务院办公厅建立了全国范围的政府专网，是由于有国务院办公厅这样一个业务上面是一个对整个政府系统具有协调、指导的部门，正是由于这样的组织保障体系，
19、才能够把全国范围内专网的共享环境建立起来，后来我还会专门讲这个案例。（六）“三网一库”与“内、外网”基本架构 三网一库的概念是从政府系统的实践中探索出来的，它三网一库的第一个网是指的我们政府机关内部的业务网络系统，在国务院办公厅的文件里面它明确的是指的包括国务院办公厅在内的地方政府、副省级以上的地方政府办公厅和国务院各部门的办公厅室的那些局域网，我们把它简称为内网，这是一个网。 第二个网就是由这些政府的内网互联形成的一个网络，要看这张图的话，这个网络在什么地方？实际上这个网络的共享域，它是在每一个政府机构内网的防火墙之外，而在和公网衔接的密码机之里，我们在这个环境上规定了统一的IP地址和域名解
20、析，也就是说，政府机构一的一个用户，当然在他的内网内有大量的应用，他可以去使用它，那么他出了防火墙以后可以看到他自己的网站，同时当他要求看其他政府机构二的网站的时候，他的请求将穿过密码机被加密，然后到了政府机构二的密码机这个地方解密，然后到共享域内去获取共享信息，然后出来的时候，又被加密，在这个地方解密，送进防火墙，他得到这个信息，他是这样实现的。 在这个共享区域上面，形成了共享还有可以建立共同操作的应用系统，不仅仅是一个共享的信息，它这个地方还可以建立操作的应用，也就是说，政府机构一出防火墙来操作这个应用系统，政府机构二照样可以通过密码机进到里面操作这个系统。 可以这么讲，三网一库的内网和专
21、网，两个网络组成了涉及国家秘密的电子政务网络，这个之所以组成了涉及国家秘密的网络，那是因为是在国务院办公厅这个层面组织的网络建设，它的业务性质是涉及国家秘密的，我们把这个专网称为一个信息资源网，之所以是这样，是因为在这个共享域内可以把各个政府机构，包括地方政府和各部门需要共享的信息放到这儿，大家就都可以看到了。 三网一库的外网它是逻辑上与互联网联接的非涉密的政务网络。大家可以看它不再需要使用密码机了，但是它有防火墙，这个里面它没有国家的秘密，也许有一些工作的秘密或敏感的信息，但只要不是国家的秘密，可以通过其他的信息安全手段加以防护。 国家的文件所提到的内网和外网是什么样的？实际上跟三网一库没有
22、本质的差别，国家的电子政务内网它实际上正是我们国务院所提出来三网一库的内网和专网加在一起，被称为内网。1、国家电子政务内网的应用特点 从我的文字表述大家就可以看到这一点，这个网络它的实质文件里面明确电子政务的内网是涉及国家秘密的网络，它是由各个涉及国家秘密的局域网，包括地方政府和国务院各部门的网际互联而成的，这两者整合在一起，被称为电子政务的内网。 我们讲到这个地方要看一下国家电子政务的内网它的应用特性是什么。当然，它的性质，电子政务内网是涉及国家秘密的网络，用途根据我的体会它是主要用于行政的决策，应急指挥，还有其他的一些涉及国家秘密的政务。比方说，包括秘密文件、绝密文件的管理等等。 对这样的
23、要求是什么呢？是必须按照国家保密局的规定，确保信息安全与保密，它要受主管部门，就是国家保密局，根据保密局的规定来建设，与国际互联网必须物理隔离，以防止国际黑客的攻击，接受国家有关主管部门的相应管理和指导。 另外它的特点是越往上级政府机构，规模相对大一些，密级要求更高，越往基层机构，其规模相对就要小，密级要求也越低，呈倒三角形，显然上面是比较大的，越往政府高级机构，涉及国家秘密比较多，越往基层越少。 另外还要说一下一库，实际上简单的说，就是一个跨越三网之上，是一个逻辑的概念，一个信息资源库，是按照不同的权限和管理规定来分别使用的一个信息资源体系，三网一库大致是这样一个概念，它和我们的内外网是一致
24、的。2、国家电子政务外网的应用特点 我们再看一看国家电子政务的外网，实际上和三网一库的外网是完全一样的结构。当然也大致有这样一个逻辑的结构，只不过我们可以看到，它的这个外网和互联网是有逻辑联接的，有一个信息安全的系统，把它和外网联接起来，而电子政务的内网是不允许有这个联接的，它照样应该是可以在这上面建立，在同一个网络上，也就是在同一个统一的IP地址的规划上，规划方案内来建立的，这些应急响应也好，应该是为整个党委政府、人大政协来提供服务的。地方政府也大致是这样的情况。 非涉密政务我们再看一下国家电子政务外网的应用特性是什么呢？性质是只涉及工作秘密，没有国家秘密的电子政务业务网。比方说我们有很多政
25、府机构，需要给公众服务，比方说纳税，税务的管理，工商的管理，公共医疗的管理，等等，需要和社会有密切的联系，像这样的工作网络，只要它不涉及国家的秘密，尽管有工作的秘密，它都可以把这些建在外网上，必须和互联网有联接，否则就和公众接触受到巨大的影响。举个例子来说，比方说北京市政府工商局系统有多少国家秘密呢？管理了一些企业、法人等等那些资料，绝大多数应该是工作秘密，即使有也是工作秘密。 它的用途呢？是用于直接对社会、公众履行政府监管和对社会、公众服务职能，不涉及国家秘密。对它的要求是什么呢？可以与互联网逻辑联接，采取相应信息安全措施，保障为社会、公众服务，它要接受国家有关主管部门的相应管理和指导。 另
26、外它的特点，是越往上级机构，规模越小，业务越少；越往基层机构，规模越大，业务越多；呈正三角形的结构。我举个例子，省政府一般来说不直接对社会公众服务，或者较少对社会公众服务，和一个市政府不一样，市政府直接面向市民，而省政府往往不直接面向市民，像这样的业务系统，或者对公众服务的系统，相对就比较小一些。3、“三网一库”的实践和“内、外网” “三网一库”的实践和“内、外网”我们可以看一下，“三网一库”的建设模式，已经于1999年底得到了实践的验证，使全国47个副省级以上地方政府、国务院94个部委机构实现了互联互通和信息共享，并运行至今，虽然说它的规模还不是很大，但是就功能而言，确实是实现了。 我们所讲
27、的电子政务的内网，实际上是指涉及国家秘密的电子政务网络系统，是三网一库的内网和专网，而外网即指非涉及国家秘密的办公业务网，它可以逻辑的联接于互联网。关于这个我们网络的架构，就是这样的情况。 尽管有这样的规定，叫中央电子政务内网在副省级地方政府处向下物理隔离，有这样明确的规定，这样的规定存在某些操作上的困难，但是集中体现了我国众多IT专家的智慧，紧密结合了我国的实际，仍不愧为一个纲领性的文件，是具有很强的指导性。特别值得着重指出的一点，文件是我们制定各地区、各部门电子政务总体规划的纲领，体现总的建设原则、框架结构、策略方法和管理体系，它不是，也不可能是一个具体的实施方案，所以，重要的是必须深入领
28、会其深刻的内涵，开展全面的创新工作，这是一项以管理创新为标志的艰巨工作。 4、当前我国电子政务网络建设面临的最重要问题 当今我国电子政务的网络建设确实面临着许多极为重要的问题，突出的是没能理解“统一网络平台”的真正涵义，许多地方陷入盲目的、自主建设物理相联通的高速网络的认识误区，使建设成本剧增。 这里面的认识误区最主要的一点，没有意识到自建网络根本就没有电信一级的专业化的管理，不符合电子政务可靠性的要求。 另外还有很重要的一点，就是这项建设从根本上讲，统一网络平台，它与建设一个物理统一的网络，是无关的，正如国际互联网那样，并不需要统一的网络平台，所以，统一网络平台的实质是什么呢？建设一个有统一
29、IP规划和域名标准的网络域，至于什么样的网络，都没有关系。说到这个地方，我们这个网络应该怎么建？怎样才能防止成本剧增？我们应该是租用电信的网络，根据我们的需要去租用带宽，这是最节省的，能够获得专业级的网络服务的保障的方法。 除此之外，我们的网络建设中间还存在脱离应用，在网络建设中很少考虑应用实际需要的这样一种情况，陷入了以高技术、高性能为主要评审标准的认识误区。 另外还有一个问题，就是在网络方案规划和实施建设上，缺乏统一的、有力的协调和指导，以至于那些盲目追求先进性、不计成本、不考虑日后管理、不切合当地经济实际或信息化应用实际的，这一类的网络方案广为泛滥，造成了巨额的资金浪费。这一现象是急需予
30、以扼制的，也可以说是我国电子政务网络建设中必须首要解决的问题，这些网络的规划，这些网络方案的制订，特别是脱离应用的方案，涉及到什么问题呢？涉及到了我们应该如何进行电子政务的规划，我们规划应该把设计问题放到首位，我们的政务说是核心，技术是手段， 那么它们之间应该怎样去摆正这个关系，电子政务规划的方案到底应当如何来制定。 三、电子政务的方案制定 关于电子政务的方案制定，这是一个当前我们必须认真加以研究的问题，确确实实我们在电子政务建设中出现的许许多多的纰漏，是来源于这个方案制定的不周到和方案重点的错位上。（一）电子政务方案制定的原则1、遵循国家的战略目标首先我们看一下电子政务方案制定的原则。第一点原则，它就是必须遵循国家的战略目标，这话听起来好像不言而喻，实际上往往在制定方案的时候没有想到它。例如文件已经明确了，我们实现互联互通的是党委、
