1、支出总量；支出结构；对策建议 中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1009- 2463（2010）04- 0051- 06 An Analysis of Fin nci l Expenditure in Chin Educ tion nd Its Policy P ths TAOLu （School of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China） bstr ct: As an important part of finance，expenditure in ed
2、ucation has been paid more and more attention. Although the financial expenditure in education has steadilyincreased，there are still some problems，such as the insufficient expenditure，irrational structure and soon. Based on the necessityof government expenditure on education，this paper attempts to c
3、arry out specific analysis on these issues，from the viewof system construction，sources of fund，expenditure structure and the efficiencyand equity，then propose toimprove the educational expenditure. Key words: financial expenditure in education；total financial expenditure；financial expenditure struct
4、ure；solution and suggestions 收稿日期：2010- 03- 28 作者简介： 璐（1987- ），女，汉族，江苏句容人，南京农业大学公共管理学院硕士生。 51 下，必然会给教育带来灾难性的损失，直接影响 国家和社会的稳定发展。 我们可以透过不完善的人力资本市场来看 待这一问题：假设资本市场是完善的，并且教育 是一种有回报的人力资本投资，那么受教育者为 何不通过向资本市场借款去上学呢？ 分析其原因 在于， 人力资本市场是一个不完善的资本市场。 这一点在高等教育中表现得尤为突出：在这个市 场中， 没有个人或机构原意为投资对象作担保， 并且由于该项投资的收益大小受个人的性
5、格、健 康、机遇等因素的影响较大，人力资本投资的回 报是不确定的，因此，私人的信贷机构一般不愿 冒如此之大的风险为他们提供教育贷款，这就使 得那些没有存款或者低收入家庭的青年人无力 接受高等教育。 鉴于此，引导、规范、教育健康快 速发展，肩负起提供教育经费投入的主要责任主 体，应该是政府。 （二）教育具有正外部性 在微观经济学理论中，有一个概念叫作“外 部性”。 美国经济学家曼昆对外部性做了这样一 个定义：“当一个人从事一种影响旁观者福利、而 对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时， 就产生了外部性（externality）。 如果对旁观者的影 响是不利的，就称为负外部性，如果这种影响 是有
6、利的，就称为正外部性。 在存在外部性时， 社会对市场结果的关注扩大到超出市场中买者 与卖者的福利之外，它还要包括受到影响的旁观 者的福利。 ” 1 教育不仅是一种消费，同时也是一种投资。 作为一种准公共产品， 教育也具有一定的正外 部性：首先，教育丰富了人们的知识，提高了人 们的劳动技能， 增强了人们在谋生过程中的竞 争力， 这些都有助于全社会劳动生产力的提高 和综合国力的增强， 有利于国家的经济增长， 从而使全社会受益； 其次， 随着教育程度的提 高， 人们的法律知识、 道德修养都得到普遍提 升， 人们会更加遵守社会公德， 从而使得犯罪 率下降，社会更加安定，社会治安成本下降，经 济环境更加
7、优化； 最后， 教育作为一种统治工 具， 为政治教育提供了很好的途径， 当权者可 以借助教育使公民树立起符合自己阶级利益的 人生观和价值观， 使公民更易于管理， 政治更 加稳定。 （三）教育力求公平 富裕家庭在子女教育支出方面显然具有更 高的支付能力，经济发达地区也因财力雄厚得以 在教育方面率先步入“小康”；而寒门子弟很可能 因为无力承担教育费用而失去接受教育的机会， 经济欠发达的贫困地区也往往受到财政资金短 缺的影响，对财政性教育支出力不从心。 由于收 入分配不均而导致的教育机会不均，很可能会再 次导致收入不均，继而形成“穷人的孩子永远是 穷人”的恶性循环，使得弱势群体、贫困地区的人 们失去
8、对社会整体公平的信心。 “教育公平”也因 此成为今年两会期间的热议话题之一。 鉴于此， 基于社会公平的视角，贫穷的孩子应该有平等甚至 优先享受政府财政教育支出服务的权利，而政府也 必须通过公共政策的倾斜，加大财政教育支出的扶 持力度，尽力改善我国财政教育支出的结构。 二、我国财政性教育支出的现状及主要问题 （一）财政性教育支出总量不足 自实施科教兴国战略以来，我国对教育的战 略地位认识逐步提高，中央及地方对教育的重视 程度显著上升，各级财政部门对教育的支出迅速 增长，然而从相对水平来看，我国财政性教育经 费的投入总量与预期相比仍然存在明显缺口。 近年来，随着我国 GDP 的迅速增长，财政收 入
9、占GDP 的比重也逐年上升，而同时期财政性教 育支出占财政支出的比重不升反降， 从最高峰 1995 年的 20.69%降至 2 6 年的 1 .71%。 财政 性教育支出未能同步于经济增长或者优于经济 增长，经济高速增长的结果是政府更快速地集中 大量社会资源，履行政府职能，但并未形成对教 育的有利投资和支持，反而是作为教育接受者的 个人和家庭承担了更重的教育成本。 虽然国家对教育的投入在总量上不断增加， 但相对于国家经济实力的增强，教育支出的相对 规模还是偏小，财政性教育支出占 GNP 的比重严 重偏低， 且增长速度缓慢。 虽然 1993 年中共中 央、国务院印发的中国教育改革和发展纲要中 明
10、确指出了“逐步提高国家财政性教育经费支出 占国民生产总值的比例， 二十世纪末达到 4%” 2 的目标，199 年也把4%目标的具体实施策略“三 个增长”写进了教育法。 但遗憾的是，有关法规 在实践中并未得到贯彻落实，4%的目标迄今为止 也未能实现。 从1991 年到2 6 年，16 年时间里， 52 财政性教育支出占 GNP 的比重只增长了 0.15%， 即使到 2006 年，这一比重也只有 2.98%，未曾突 破 3%， 更与 4%预期目标相去甚远。 而事实上， 4%的比例只是 20 世纪 80 年代发展中国家的平 均水平。 据1999 年世界科技发展报告统计，教 育支出占 GDP 的比重，
11、世界平均水平为 5.5%，发 达国家在 6%以上 美国更是高达 7.7%，成为世 界上教育经费支出最高的国家，从而为其教育强 国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。 另外， 国、加拿大等国家超过了6%，甚至达到7%。 在发 展中国家， 教育支出占 GDP 的比重平均水平也 有4% 3 。 据国家统计局数据，1995-2006 年，国家 财政支出中行政管理费 12 年间增长了 6.60 倍。 行政管理费用占财政总支出的比重在 1978 年仅 为4.71% ，2006 年上升到18.73%。 远远高出日本 的 2.38%、英国的 4.19%、法国的 6.5%以及美国 的9.9%。 2005 年以来，我
12、国财政行政事业公用经 费支出每年增加 1 000 多亿元，2007 年以来，该 项经费支出已接近9 000 亿元。 而在 2009 年，中 央财政安排在教育方面的支出虽然达到历史最 高点的近1 981 亿， 但这也只是行政事业公用经 费的1/4 不到 4 。 教育的低投入必然带来其低产出，最终会造 成教育水平的下降，资金的短缺也会导致大量人 才流失，这些都不利于国民整体素质的提高和我 国经济建设的发展。 （二）财政性教育支出结构不合理 1. 三级教育财政性教育支出分配比例不合 理。 根据公共产品理论，政府应该在具有纯公共 产品性质的义务教育方面起主导作用，在具有准 公共产品性质的高等教育中起辅
13、助作用。 但我国 的实际情况却本末倒置，政府在教育支出结构上 存在严重的缺位和越位现象。 从表 1 我们可以看出，三级教育的事业费支 出差距在逐年缩小， 并且已由 2000 年的高等教 育、中等教育、初等教育生均支出递减顺序转变 为中等教育、高等教育、初等教育生均支出递减 顺序。 这与我国近几年来全面实行九年制免费义 务教育和加大对中等职业教育，尤其是农村中等 职业教育的财政投入是分不开的。 虽然自 2002 年以来， 政府加大了对基础教 育的投入，对高等教育的投入也有所下降，教育 支出的级差有所缩小，但初等教育阶段的经费投 入仍然严重不足。 而事实上，多项研究结果均表 明，初等教育的外部性是
14、最强的，投资回报率最 高的，教育支出应该根据这种特点在三级教育上 进行合理分配。 国际上也是根据这一特点普遍加 大对初等和中等教育的支出。 我国在三级教育上的财政性教育支出分配 不合理导致了基础教育上财政性教育经费投入 不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩，这 种状况不利于初等教育、中等教育和高等教育三 者的协调发展，更不利于教育公平的实现。 2.城乡之间财政性教育支出结构不合理。 我 国城市和农村的二元社会经济结构导致城乡之 间义务教育发展的严重失衡。 多年来，我国农村 财政性教育经费投入不足一直制约着农村义务 教育的发展。 国家统计局2005 年、2006 年提供的 相关数据显示：200
15、4 年，我国农村普通初中、小学 在校生分别占全国普通初中、小学在校生总人数 生均教育事业费支出（元/ 年） 比较 年份 初等教育 中等教育 高等教育 2000 491.58 3 344.25 7 309.58 2001 645.28 3 835.46 6 816.23 1: 5.94: 10.56 2002 813.13 4 189.82 6 177.96 1: 10.56 2003 931.54 4 343.37 5 772.58 1: 4.66: 6.20 2004 1 129.11 4 847.28 5 552.50 1: 4.29: 4.92 2005 1 327.24 5 438.0
16、3 5 375.94 1: 4.10: 4.05 2006 1 633.51 6 603.17 5 868.53 1: 4.04: 3.59 2007 2 207.04 8 451.97 6 546.04 1: 3.83: 2.97 2008 2 757.53 10 563.43 7 571.77 1：3.83: 2.75 初等教育生均：中等教育生均：高等教育生均 1: 6.80: 14.87 资料来源：根据中华人民共和国教育部门户网站提供的2000- 2008 年“教育统计数据”整理编制 表1 三级教育在校学生年生均经费支出比例 53 的 48.93%、65.61%，分别是城市学生的 2.8
17、3 倍和 4.03 倍，但是农村普通初中、小学的财政性教育 经费投入只分别占到总投入的 49.96%、62.81%。 随着 2007 年全面推行的农村义务教育免费政策 和 2008 年全国范围内城市义务教育阶段学杂费 全免政策的实施，免费义务教育全国城乡一体化 格局已初步形成 但是，政府仅仅是负担了义务 教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并 没有对农村义务教育在师资 基础设施、教学条 件等其他方面进行重点资助和扶持 从整体来 看，我国农村的义务教育水平还是很低的，与城 市相比仍然很落后 城市和农村的财政性教育支 出不均衡导致城乡义务教育发展水平的差距不 断拉大，严重影响到农村义务教育事业
18、的发展和 教育公平的实现 3.区域之间财政性教育支出分配不均衡 我国 幅员辽阔，各地区间的社会经济发展状况存在着较 大差异，财力状况也大相径庭，加之各地方政府对 教育的重视程度不一致，导致不同地区的财政性教 育投入差异悬殊 2006 年，我国东部省区平均国家 财政性教育经费总额为266.61 亿元，中部为168.61 亿元，西部为172.23 亿元，东中西部财政性教育经 费支出额之比为 1：0.63：0.65， 其中最高的广东 （529.02 亿元）是最低的西藏（26.34 亿元）的 20.08 倍，财政性教育支出的地区差异之大可见一斑。 从我国现行的政府管理体制来看，中央政府 只在宏观上掌握
19、教育事业的发展方向，进行总体 规划和决策， 以及对少部分部属大学进行管理； 而大多数的教育事权都从属于地方政府，包括对 基础教育的直接管理和大部分的高等教育管理。 从财政分权体制来看，我国实行的是一级政府一 级预算的财政制度，上级政府无权直接干预地方 政府的财政预算，而只拥有对下级政府进行财政 转移支付或监督指导的权利。 因此，地方的教育 支出主要是由当地政府提供财政支持。 而由于我 国中 东 西部经济发展水平的差异较大，直接导 致其财政性教育支出的较大差异，而中央财政对 此又缺乏足够的横向平衡与协调能力，导致教育 经费支出的地区差异更显突出。 三、调整我国财政性教育支出的对策建议 （一）加强
20、教育事业的制度建设与立法监督 工作 我国财政性教育支出在总量 结构等方面的 一系列问题，从根本上来说是由于制度 法规的 缺失和不完善造成的。 因此，要使财政性教育支 出得到可靠保证，就必须从制度 法规建设上着 手，进一步健全和完善教育立法，建立健全教育 制度体系。 首先，要以法律的形式明确国家财政 性教育经费的数量指标，即分别确定中央和地方 各省市自治区直辖市应承担的财政性教育经费 指标，并根据实际能力与需求，对教育经费实行 最低限额的规定。 关于这一点，在今年的两会期 间，有一些代表委员也提出建议，将教育经费 法的制定纳入议事日程，以确保各项教育经费 目标的如期实现 其次，要加强对教育执法的
21、监 督工作，凡是财政教育经费投入未达到法律规定 指标的单位，均予以相应的惩罚，以保证教育经 费的有效投入和有效使用 （二）扩宽财政性教育经费来源，增加教育 经费总支出 近年来，我国财政性教育经费支出一直维持 在教育支出总量的 80%左右，因此，增加国家财 政性教育支出就成为增加教育总支出的关键 虽 然今年初刚刚出台的国家中长期教育改革和发 展规划纲要 （2010-2020 年）（公开征求意见稿） 中已明确指出“提高国家财政性教育经费支出占 国内生产总值比例，2012 年达到 4”， 但这只是 一个目标规划， 而政府的公共财政能力是有限 的，具体要如何增加财政性教育支出，从根本上 来说还是应该拓
22、宽教育经费来源，建立多元化的 筹资机制 1.发行教育公债，专款专用于教育事业 与政 府的其他支出有所不同，教育经费支出不仅是一 种消费，同时也是一种投资活动 它可以提高受 教育者的整体素质，并最终促进经济和社会的发 展 在政府的教育经费支出中，有一项是教育基 本建设投资，包括建造学校、设备购置等 如果用 发行教育公债的方式来拓展教育资金的筹措空 间，并把它专款专用于教育基本建设项目，不失 为缓解我国教育投入不足的一种现实且可行的 办法 比如建一所学校，如果用发行教育公债的 办法融资，既不会搅乱正常的支出安排，又能建 好学校，而且随着学校的使用，若干代受益人也 可通过纳税来偿付为学校建设积欠的债
23、务 于是 学校的建设费用便可在学校使用期间的几代受 益人中分摊 用发行教育公债的方式来为教育事 54 业开辟财源，不失为一条可行之策。 2. 发行教育彩票，吸收社会闲散资金。 据资 料统计，目前发达国家的彩票业规模约占 GDP 的 2%-3%，2005 年我国彩票的发行总规模为 656 亿元，2006 年达到 818 亿元， 只占了 GDP 的 0.04%。 这意味着我国的彩票业市场还具有相当 大的潜力，有足够的能力吸收、利用社会闲散资 金，发展教育事业。 发行教育彩票是一条值得尝 试的投资渠道 5 。 3. 充分引入市场竞争机制，鼓励社会力量参 与办学。 如果说政府的财力有限，并且已将多数
24、经费投放于义务教育，那么，引入社会力量参与 非义务教育阶段的投资办学应该是个可行之法， 即实现教育的民营化。 如实行股份制学校，由政 府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资 金，解决办学经费不足的问题。 股份制把入股者 的利益捆绑在一起，投资者一旦入股，就会时刻 关注学校的日常运行和发展，因为学校运营的好 与坏直接影响着投资者的利益。 又比如公立学校 的“一校两制”，即公立学校下设的非独立二级学 院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或 非独立的教学园区等。 这类机构的建设经费和办 学经费主要是通过捐资、合资、银行贷款、合作办 学等不同渠道吸纳的民间资金，学校的建设和办 学通过市场方式
25、来运作。 （三）调整财政教育支出结构 1. 优化三级教育指出结构。 在前面的分析中 我们已经指出，我国在三级教育上的财政性教育 支出分配不合理导致了基础教育上财政性教育 经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投 入过剩的问题。 面对当前教育经费紧张的实际情 况，中央和地方政府应当明确义务教育经费支出 在各级教育经费支出中的优先地位，把有限的教 育经费更多地投入到收益率较高的基础教育中 去，将财政性教育经费的增量主要用于义务教育 经费支出，更好地实现国家中长期教育改革和 发展规划纲要 （2010 2020 年）（公开征求意见 稿）中将“义务教育全面纳入财政保障范围”这一 要求。 而对于高等教育则
26、应更多地引入市场机 制，拓宽教育经费来源渠道，实行全社会共同参 与，并采取“以举办者投入为主、受教育者合理分 担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠” 6 的办 学方式，从而合理安排财政教育经费在基础教育 和高等教育中的分配，提高资源配置的效率。 2. 优化地区和城乡的财政教育支出结构，建 立完善的转移支付制度。 鉴于我国特殊的城乡二 元社会经济结构和极不均衡的地区经济发展状 况，并且单靠地方政府各自的财力又不足以保证 对教育的充分投入，为此，中央政府应当通过平 衡各地区间的财政及教育条件，来保证地区和城 乡间合理的财政教育支出。 一方面，完善一般性 无条件转移支付制度：纵向上，中央财政从中东
27、部发达地区适当调用部分财力支援西部地区，弥 补贫困地区的财政性教育支出缺口； 横向上，建 立省际、县际之间的教育转移支付框架，努力缩 短各地方政府间教育提供能力的差距。 另一方 面，建立专项教育财政转移支付制度，重点用以 改善农村地区，特别是贫困山区的办学、教学条 件。 此外，对于农村基础教育的投入责任主体，可 根据各地经济发展水平实行差别责任制：在经济 条件较好的东部地区实施以县为主的财政投入 体制；在经济条件一般的中部地区实施省、市县 共同负担的投入体制；在经济条件较差的西部地 区实施以省、市级政府为投入主体、国家负担一 部分经常性的专项财政拨款、县级政府起财政辅 助作用的投入体制 7 。
28、 3. 建立弱势补偿机制，加强对弱势群体的补 偿力度。 目前，我国已逐步形成了一整套包括奖 （奖学金）、贷（贷学金、国家助学贷款）、勤（勤工 助学）、助（特殊困难补助）、减（减免学费）的助学 体系。 但我国的学生资助体系还存在诸多问题， 如奖学金种类结构不合理、平均主义严重、管理 权限集中等。 因此必须在方法、手段乃至体制上 不断创新，进一步完善我国的学生资助体系。 国 家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010 2020 年）中也已明确指出：要“健全国家资助政策体 系。 各地根据学前教育普及程度和发展情况，逐 步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接 受学前教育予以资助。 提高农村义务教育家
29、庭经 济困难寄宿生生活补助标准，改善中小学学生营 养状况。 建立普通高中家庭经济困难学生国家资 助制度。 完善中等职业学校、普通本科高校和高 等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系。 完 善助学贷款体制机制。 推进生源地信用助学贷 款。 完善研究生资助政策，设立研究生国家奖学 金。 根据经济发展水平和财力状况，建立国家奖 55 （上接第14 页）险的补贴，如可建立国家和省、 市两级农业保险发展基金； 各级政府财政每年 也可拨出一定的资金设立农业保险基金等。 国家政策性的农业保险公司应建立健全再 保险机制， 其他经审批的保险或再保险公司均 可提供再保险业务。 为使风险在时间和空间上 得以分散，
30、再保险机构应该为商业性保险公司 分保。 （七）培育和开放农业保险市场 1.增加保险透明度。 保险手续应发至投保的 每一农户，保险名册在保险公司留存，赔款应直 接支付给农民。 2.加强专业技术人才培养，尤其是要培养核 保 理赔方面的人才，为提高工作效率，方便投保 人，控制道德风险奠定基础 3. 培育农村保险市场，扩大政策性农业保 险范围 农业保险应拓展其外延， 培育和开放 农业保险市场 凡是与“三农”有关的一切保险 业务都应归属于农业保险， 要全方位 立体型 地为整个农村经济的产 供 销全过程提供保 险服务。 参考文献： 1 郭志艳.我国农业保险发展现状及问题分析J.前沿， 2009（9）：42- 45. 2 中华人民共和国国家统计局. 中国统计年鉴 （1992- 2
