1、鉴于中国正在全力建设社会主义法治国家，依法落实宗教信仰自由政策意义重大。本文试图对有关宗教财产权存在的问题及立法问题进行探讨。二、现行中国宗教财产权的法律政策及存在的缺陷（一）我国宗教财产权的基本政策党在十一届三中全会作出一系列拨乱反正政策，从而使中国的法制建设进入了重建和迅速发展的新的历史时期。从1980年开始，党和国家重新制定和落实新时期下的宗教财产权的一系列基本政策，使宗教财产得到了政策上的保障。1980年7月16日，国务院国发1980188号文明确，外国教会房地产应明确为中国教会所有;佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有;伊斯兰教的清
2、真寺及所属房屋则为信教群众集体所有，其性质也与资本主义所有制不同。正式提出如何处理宗教团体的财产，不是一个简单的经济问题，而是一个政治问题，是一项重要的政策，要从政治着眼、作为特殊问题处理。具体而言，对宗教团体财产问题应采取以下办法解决：将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款;文化大革命以来停付的宗教房产包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算;文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于宗教工作需要继续开放者，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款;文化大革命期间各宗教团体被冻结的存款
3、由当地财政部门予以退还，被其他单位挪用者应当偿还。 31981年1月27日，最高人民法院、国务院宗教事务局明确寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归当地宗教团体佛教协会与道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变宗教房产所有权，产权归还各宗教团体。 41981年12月26日，国务院批转了国务院宗教事务局制定的关于汉族地区佛道教寺观管理试行办法，明确了佛道教寺观归由佛道宗教团体和僧道管理使用。1982
4、年3月，中共中央书记处发布关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策，重申中国宗教信仰自由政策，指出合理安排开放宗教活动场所，保护宗教财产，是落实党的宗教政策，使宗教活动正常化的重要物质条件。 51983年4月9日，国务院确定142座佛教寺院和21座道教宫观作为全国重点寺观，予以开放作为佛道教活动场所。重点寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等，一般以“文化大革命”前的范围为界限，归由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。 61984年8月4日，国务院宗教事务局答复有关宗教团体房屋产权问题，明确宗教团体房屋是指解放后人民政府正式承认的各宗教团体房产;在“大跃进”中，各
5、地宗教团体迫于当时的形势曾“献堂”、“献庙”，不能作为产权转移的依据，其产权原则上仍应属于宗教团体;“文化大革命”期间占用的寺观、教堂及其附属房屋，不论其是否已办转交手续，应在彻底否定文化大革命的前提下一律退还宗教团体。 7至此，新时期下的宗教财产政策得到了较完整的确立，各地寺庙、宫观、教堂陆续修复和开放，宗教财产的合法权益有了政策保障。（二）我国现行宗教财产权的立法状况新时期下的宗教财产政策确立后，需要及时地将有关党和国家的宗教财产政策转化为法律，用法律形式明确宗教财产关系，予以法律上的保障。现行宗教财产权立法主要体现在以下三方面。1、民事立法中宗教财产权的规定宗教财产虽带有宗教甚至政治色彩
6、，但宗教财产权本质上为一种民事权利，故其首先应在民事立法上得到确认和规定。在20世纪80年代制定中国民法典的条件并不成熟。在此历史条件下，中国只能先行制定一部较粗糙的民法通则，用以规范社会经济生活。当其时，人们已经清楚地认识到：“宗教团体是社会团体的一种，保护它们的合法财产权，是保护公民宗教信仰自由的合法权利的一项重要内容，有利于保护正常的宗教活动。” 8故在民法通则第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”这是宗教财产权在民法上第一次得到确认规定。至此，宗教财产权被正式确认为一种民事权利，开始与政策出现分野。2、宗教特别法中宗教财产权的规定在现代法治国家，宗教事务理所当然应
7、纳入法治轨道，在一个多宗教的国家里，宗教的法制建设更是不可或缺的。从20世纪80年代中期开始，中国从中央和地方都进行了宗教立法的探索与实践。1994年，国务院颁布了中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定、宗教活动场所管理条例大大促进了宗教事业的稳定与发展。在宗教活动场所管理条例中，涉及不少宗教财产的具体规定，明确了宗教活动场所的财产和收入由该场所的管理组织管理和使用，其他任何单位和个人不得占有或者无偿调用;侵犯宗教活动场所合法权益的，造成经济损失的，应当依法赔偿损失。 9在此前后，有关地方性宗教事务立法得到迅速开展，如不少省、自治区和直辖市以及较大的城市，纷纷制定有关宗教事务条例，这些地方性
8、法规或多或少地规定了相关“宗教财产”内容。2004年11月30日，国务院通过了宗教事务条例，并从2005年3月1日起施行。宗教事务条例是党和国家有关宗教政策的制度化、法律化，是中国推进依法治国，在宗教法制建设上的一个里程碑。宗教事务条例第5章为“宗教财产”的专章规定，充分体现出国家对宗教财产权的尊重。在该章，宗教财产权得到了详尽、集中的规定，主要内容有：宗教团体、宗教活动场所的合法财产、收益，受法律保护。用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资;因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教不动产的，拆迁人应当与宗教团体或者宗教活动场所协商解决;宗教财产应
9、用于与其宗旨相符的活动，接受国家有关部门的监管，按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。 103、其他法律、法规中宗教财产权的规定除了上述民法和宗教特别法上对宗教财产权有较集中的规定外，在诸如文物保护法）、税法及城市房屋拆迁条例等法律、法规亦涉及一些关于宗教财产的分散规定。被认定为历史文物的宗教财产受文物保护法的调整保护。其中文物保护法直接规定石窟寺属于国家所有，国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物中的宗教财产，除国家另有规定外，属于国家所有。 11宗教财产在国家税法中主要是一些享受税收减免优惠的规定。因为宗教房产不但具有历史文物价值，还直接涉及公民正
10、常宗教活动的开展、宗教感情、民族感情等诸多敏感的政治和社会因素，故在城市建设和拆迁中应加强特别保护。如国务院城市房屋拆迁管理条例对此作相应规定。（三）现行宗教财产权法律政策存在的缺陷如上述，中国在结束“文化大革命”后，及时地制定和落实一系列的宗教财产政策，并开展了相关立法工作，使宗教财产、宗教事务以及正常宗教信仰自由得到法律和政策的保障。但是客观而言，现行宗教财产权法律政策由于历史原因的影响，尚存在着一些不足，不完全符合现代法治的要求。（1）现行宗教财产权规定仍体现为政策为主、法律为辅的特点。在法律不发达的时期以政策调整宗教财产权是必需的，也是可行的;但是，在“实行依法治国”的社会主义法治国家
11、里，应更注重以法律手段调整宗教财产权，将成熟可行的政策制度化、法律化。（2）现行宗教财产所有权缺乏民法的明确规定。宗教财产的所有权、使用权以及其他权利，在本质上均为民事权利，故宗教财产权理应在民法得到明确规定。民法通则第77条是我国民法关于宗教财产立法规定，但该条款对宗教财产所有权等问题没有规定，存在着明显的缺陷。（3）现行宗教财产政策规定存在着不协调、不完全符合法理之处，实践中做法比较混乱，有待作进一步明确统一。从现行政策看，宗教财产，表述为中国教会所有，社会所有、社会公有，国家所有，地方宗教协会所有，集体所有，令人茫然不知所措。实践中，在进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教协会名下
12、，又有登记在政府房管、文化、园林等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下;同时，现实中还存在相当部分宗教财产没有任何登记备案，尤其在广大城乡、农村的寺庙。可见现行宗教财产权政策规定和实践，不完全符合法理和法律精神，有必要予以适当的检讨与重构。三、中国宗教财产权制度的重构（一）应合理确定宗教财产所有权的归属宗教财产所有权系指权利人在法律规定的范围内自由支配宗教财产并排除他人干涉的权利，包括占有、使用、收益和处分等权能。探讨宗教财产所有权，首先要解决的问题是应以何种标准、方法认定或者划分宗教财产的归属。这是一个重要的理论与实践问题，必须先予以明确。现行宗教财产政策，对落实对宗教财产的保护和管理使
13、用曾起过不可替代的作用，但是将宗教财产定性为“中国教会所有”、“社会所有”、“国家所有”、“集体所有”、“宗教协会所有”存在法律上的缺陷和欠妥当性：（1）“社会所有”的缺陷在于：“社会”一词只能代表不确定的人群，而不能形成明确的、肯定的法律关系主体;把宗教财产规定为社会所有，实际上是把宗教财产当作无主财产，给社会各界侵犯宗教财产提供了依据或可乘之机。所以“社会所有”规定，有违法治精神，受到宗教界人士的一致反对。（2）“集体所有”的缺陷在于：一是信教群众捐赠给宗教的财产，信教群众主观上不愿，也不能成为其所有人;二是信教群众从来没有形成为一个成员稳定的集体，也没有明确的组织形态，故难以成为所有权主
14、体;三是在某些宗教中，信教群众与不信教群众之间没有明确的区分，而且信教群众和捐献出的财产之间从未形成过成员与团体的法律上的身份关系。（3）“国家所有”的缺陷在于：国家如果接管了宗教财产，那么国家势必要负责宗教财产的养护工作，甚至还要安排组织宗教活动，这样就可能形成我国国体不允许存在的“政教合一”、“官办宗教”的局面。（4）“宗教协会所有”的缺陷在于：一是它违背了信教群众捐献财产的心愿，因为信教群众捐献的财产是给予他们心中神明，而非捐给僧众道徒所组成的宗教协会;二是宗教财产定为宗教协会所有，有违宗教教规信条，因为各宗教信条皆规定僧众道徒等不能成为宗教财产的所有人;三是我国各地的宗教协会按地区划分
15、为许多层次级别，把宗教财产划归哪一级别也是个难以解决的问题。 12宗教财产归“中国教会所有”亦存在类似问题。另外，因为有些教会的宗教财产，在中国已没有相应的教会组织，如犹太教，其房产实际由地方政府宗教工作部门或房管部门作为公产管理，认定归中国教会所有不现实。1949年后，中国大陆实际工作中决策部门和执行政策单位，都自觉或不自觉地把宗教财产的资金来源，当成了确定宗教财产归属的惟一标准。资金来源于国家的，财产即定为国家所有;群众集资的，群众所有;个人出资的，个人所有;集资来源众多而难以明确的，则定为社会所有。孙宪忠教授指出，这种以财产来源作为确定宗教财产归属的标准是欠妥的，因为，在宗教财产的形成、
16、建立过程中，不论是国家的拨款还是信教群众的奉献，都属于捐助行为，即赠与或遗赠行为;出赠人对赠出的财产依法不能享有任何性质的财产权利，包括财产所有权，这是由捐助行为的性质决定的。因此，在确定宗教财产的归属问题上，首先应放弃以财产来源确定所有权的观念。 13笔者认为，确定宗教财产的归属应遵循以下标准和方法：其一，应按照财产的自身社会属性予以认定，不能妨碍宗教财产使用目的和宗教信仰自由。具体而言，宗教财产为神圣化的财产，专用于宗教活动，具有浓厚的神化色彩，故宗教财产主要应归属于各宗教团体、寺庙、教堂。其二，应与国家的宪政政策、立法体例相适应，不能与现行法律体系相违。中国实行宗教信仰自由和政教分离的基
17、本宪政方针政策，故宗教财产除特殊情形如国家文物之外，不宜认定归属于国家所有。其三，尊重宗教信徒捐助财产的意愿。宗教财产主要来源于信徒的捐助积聚，而信徒捐助财产主要是出于对某特定寺庙所敬奉的神明的敬畏而捐赠，故宗教财产不宜认定为社会所有、国家所有或私人所有。其四，尊重标的物的历史传统。寺庙和其他宗教财产一般具有悠久的历史传统，长期以来其在人们的心目中形成为神的财产。当然在溯及历史传统的同时，也应尊重社会现实情况，故认定宗教财产的归属还应受一定历史时期的限制。其五，尊重各宗教的清规戒律。如佛教经律规定寺产“体通十方”，为佛所有，僧尼“不事生计”、“不蓄私财”，不能起“贪妄之心”;其他宗教亦有类似的
18、戒条。故宗教财产不能认定归僧道等教职人员所有。自改革开放以来，经过20余年的法制建设，中国的法律体系不断得到完善。我们认为，依据中国法律体系和民法原理，宗教财产的产权归属应予以适当的重构，摒弃有关社会公有、社会所有、教会所有和集体所有概念，根据实际情况划分为国家所有权、宗教法人所有权和私人所有权，而其核心为宗教法人所有权。（二）宗教法人对宗教财产的所有权宗教财产，应归属宗教法人所有。以往宗教财产政策，以及民法通则第77条规定均将宗教财产权利人等同于“宗教团体”，这是不正确的。因为，仅以“宗教团体”作为权利人，无法涵盖宗教活动场所的寺院、宫观、清真寺、教堂等非宗教团体拥有合法财产，并且与社会实际
19、情况大不相符。国家在进行宗教事务条例立法时注意到此问题，并已予以修正，将“宗教团体”、“宗教活动场所”并列规定作为宗教财产的权利人。这在确定宗教财产所有权的权利主体上，是一个明显的进步。我们认为，正确的宗教财产所有权的权利主体应是宗教法人。依据近现代民法原理，宗教法人应划分财团法人与社团法人两种类型：一是各宗教的寺院、宫观、清真寺、教堂等宗教财产的聚合体，即宗教财团法人;二是各宗教职业者的聚合体，即宗教社团法人，相当于现在所称的“宗教团体”或“宗教组织”，这以各宗教各级协会为代表。根据现行宗教政策及民法通则第77条规定，可以依法认定宗教社团法人（宗教团体）享有宗教财产所有权。事实上，中国理论界
20、通说观点已认为，“宗教团体作为社会团体的一种，依法享有财产所有权。” 14可见宗教社团法人（宗教团体）作宗教财产所有人，已不存在理论障碍问题。但关键是，宗教财产自身能否认定具有法人人格，即归属于宗教财团法人所有。所谓财团法人，系指财产的聚合体，即在一定独立财产基础上形成的、能独立参加法律关系的法人团体。各国的财团法人，主要有各种基金会、宗教机构如寺庙及其他慈善团体等等。 15由于受历史因素影响，现行中国民法立法和法学研究在规范和研究法人制度时，基本上只照顾了社团法人的特征;在规范和研究财产所有权制度时，基本上忽视了财团法人及其财产所有权的存在。这样，有关财团法人的财产所有权在中国的民法立法及法
21、学研究就出现了明显的欠缺。应该说，财团法人是最典型的法人形态，因为它是在捐赠财产基础上形成的法人。财团法人的财产所有权具有如下特征：（1）财团法人的财产所有权，是形成法人的独立财产自己对本身享有的所有权。在财团法人的独立人格中，没有任何成员因素的介入，只有独立存在的形成法人人格的财产作为主体参与民事关系，承担民事责任。（2）财团法人财产所有权的客体，来源于不受限制的捐助。财产的捐助人的人数与身份皆不受限制，可以是国家、法人和自然人，甚至可为外国人和外国政府，或向社会广泛募集;同时，捐助的财产种类亦不受限制，可以为实物或货币，可以为动产或不动产，不一而足。（3）财团法人财产所有权的客体，基本上为
22、非生产资料的物质财富，主要表现为从事事业活动必需的房屋、场所和各种用品;同时也不排除可拥有少量生产经营性资产。（4）财团法人的财产所有权，需要委托给专门的管理人行使。财团法人须设置专门的管理人，既对财团法人的财产运营状况负责，又代表法人行使财产所有权及其他权利;管理人可以为某一组织，也可以为某个人。 16从宗教财产的实际情况看，它完全符合财团法人财产所有权的特征，因为“宗教财产在民法上是经捐助形成的独立财产，此财产已脱离了原捐助人的控制，与捐助人已无关系。在此基础上，宗教财产能独立参加民事活动，是一财团法人。” 17“除确应属于个人家用的小庙以外，其他宗教财产只能依法确定为财团法人的寺院宫观所
23、有。” 18“妥当的做法是一切宗教财产，包括房产在内，都属于作为财团法人的寺庙宫观所有。” 19其具体理由如下：（1）宗教财产是完全依靠捐助财产建立起来的。无论是佛教、道教、伊斯兰教，还是天主教、基督教或其他教派，也不论财产是来自于国家、民间或者国外，宗教财产都是在捐助的基础上建立起来的，甚至某些敕建的寺院宫观，也是以“奉献”名义捐给宗教的。而且，千百年来这些寺院宫观也接受了难以计量的民间捐助。因此，宗教财产不能依来源确定其归属。（2）宗教财产独立参与民事活动，形成了事实上的法人人格。各寺院宫观成立后，它们即在从事宗教活动时，独立地参与法律所允许的民事活动。在宗教活动中，各寺院宫观独立核算，独
24、立参与权利义务关系，独立承担民事责任，所以它们已经取得了事实上的法人人格。十一届三中全会以后，国家的宗教政策得到落实，正常的宗教活动得到了恢复。据调查，大多数财产独立的寺院宫观仍然坚持了独立核算和独立参加民事关系，这给认定它们的财团法人资格提供了基础。（3）将宗教财产的所有权依法赋予宗教财团法人财产独立的寺院宫观，既符合财产捐助人的主观意愿，也符合各种宗教的教规教律。同时现在各寺院宫观都有管理委员会，为确认宗教财团法人财产所有权提供出现实条件。（4）我国法律允许宗教财团法人享有财产所有权。宪法第36条规定宗教信仰自由，民法通则第77条规定宗教团体享有其财产权利。根据学理，具有独立财产、独立参与
25、民事活动的寺院宫观只能是财团法人，它们对自己的财产享有的权利是财产所有权，而且是法人所有权。 20此外，认定宗教财产归宗教财团法人所有，符合中外宗教传统习惯和一般社会观念。依中国历史传统，在财产关系上，寺庙可以拥有自己的财产，包括土地、房产、佛像、殿堂、法器、经卷、布施、捐赠、奴婢、牲畜。这些财产主要来源于信众的捐献与寺院经营所得。而中国其他宗教教团亦都拥有自己的财产。 21寺产不属于任何个人，同时也不许以家族形式继承，寺院财产世代属寺院所有。 22从世界范围看，早在公元313年基督教成为罗马帝国的官方宗教的时候，或者更早，“教会和修道院已被列入社团名单，这些社团有能力接受赠与和遗赠，拥有一般
26、的财产权和契约权，也有权作为法人通过代表而从事法律行为。” 23可见，宗教财产应归宗教财团所有，在人们的思想中早已根深蒂固，乃为一般社会观念。综上，我们认为，宗教财产归属于宗教财团法人所有的理由无懈可击，宗教财团法人所有权，应是宗教法人财产所有权的主体部分。在法治昌明、法学理论发达的今天，承认财团法人地位已成为共识;同时承认并保护宗教财团法人财产所有权有着重要意义，对此我们应及时更新观念，尽快立法确认宗教财团法人所有权。当然，不能因确认宗教财团法人所有权而忽视宗教社团法人（宗教团体）财产所有权，后者的存在也是有必要。因为目前不少宗教财产，由于受缺乏管理人，或者不再独立参与民事活动，或者财产额较
27、小等因素影响，未能形成财团法人人格，不适宜登记为财团法人的，仍可归属宗教团体所有。因此，宗教财产应归宗教法人所有，包括财团法人与社团法人（宗教团体）所有。（三）国家对宗教财产（文物）的所有权根据现行立法例，国家在一定条件下可以对宗教财产享有所有权。宗教财产为国家所有的，在数量比例上虽然为少数，但其多属于重要的宗教财产，主要是指那些属于历史文物和国家征收的宗教财产。文物保护法规定，中国境内遗存的一切文物，属于国家所有;古墓葬、石窟寺属于国家所有;国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有;国有文物收藏单位以及其他国家机关、部
28、队和国有企业、事业组织等收藏、保管的，国家征集、购买的，以及中国境内出土的可移动文物，属于国家所有。并且特别规定，国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变，国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。 24因此，石窟寺、寺庙、宫观等宗教不动产，以及各宗教使用的法物、器皿、经籍文献等宗教动产，只要被认定为文物或者被国家征集、购买的或者国家机关和国有单位收藏、保管的，原则上均属于国家所有。事实上，一些著名的佛道寺观因其具有重大历史、艺术和科学价值被确定为全国重点文物保护单位，这些“寺观包括所属碑、塔、墓以及
29、附属园林等（一般以“文化大革命”前的范围为界限），应在当地政府宗教事务部门领导下，由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。” 25另外，由于各种社会政治运动，造成不少宗教活动场所传承关系的断流，出现一些宗教活动场所或相关财产成为无主财产被政府接收，成为国家公产。根据宪法、民法通则等法律规定，国家对国有财产在法律上赋予特别的保护。故应该肯定，将具有重大文物价值的宗教寺观建筑、法器、典籍等宗教财产定为国家所有，赋予特别意义的法律保护和保护措施，对防止侵占和破坏宗教财产和文物具有其现实意义，特别是在社会动荡、普通法人和公民财产权不受重视的历史时期。但是，“构成国家与宗教相互关系的核心原理是宗教自由与政教分离原则”， 26在社会承平、法治日趋完善的今天，更应该按照政教分离的宪政原则和宗教财产属性确定其所有权。学者认为，宗教财产“国家所有”是有缺陷的，因为国家如果接管了宗教财产，可能形成“政教合一”、“官办宗教”的局面，这与中国国体不符。
