1、物业税设计问题研究物业税设计问题研究 摘要：我国物业税改革应扩大征税范围，以不动产的评估价值扣除一定费用的余额作为计税依据，采用“双轨制”税率，制定适当的税率水平并体现地区和类型差异；税收优惠政策的制定应审慎，需调整对国家机关等行政事业单位的税收优惠，取消对个人自有自用非营业用房的普遍优惠。 关键词：物业税；税率；税收优惠 随着我国物业税改革的推进，人们越来越关注物业税税制设计中的具体问题。如，征税范围划分、计税依据的划定、税率的设计和税收优惠政策的制定等，这些问题直接影响到政府和纳税人的利益，关系到物业税改革的成败。 一、关于征税范围 我国新一轮税制改革的总体原则是“简税制，低税率，宽税基，
2、严征管”。根据该原则，物业税征税范围的确定应遵循扩大征税范围的总体方向。我国现行房产税和城镇土地使用税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，广大农村被排除在征税范围外。同时，房产税和城镇土地使用税都把国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付经费事业的单位的自用房地产及个人所有非经营用的房地产等列为免税对象，造成征税范围过分狭窄的局面。这些条例的制定是与当时我国的经济发展状况相适应，但经过20多年的发展，我国的制度安排和经济结构已发生深刻变化。因此，在物业税改革之机扩大征税范围势在必行。具体可从以下三方面着手： (一)将农村纳入征税范围。伴随我国工业化的进程，农村城市化的程度不断提高，一些地区
3、已具备城市功能。尤其在经济发达地区的农村，房产规模相当大，经营性用房也急剧膨胀，完全可将其纳入征税范围，作为税收收入的来源之一。考虑到农村地区尤其是中西部地区经济基础相对薄弱，农民负担能力有限，可根据各地实际情况，因地制宜地制定一些辅助性减免税收政策，如，对农村居住用房免税，对中西部贫困地区免税等。 (二)将部分事业单位用房纳入征税范围。多年来，一些事业单位的房产性质界定不清，而随着事业机构管理体制的改革，不属于提供社会公共产品的事业单位已逐步市场化和企业化，许多单位已进行转制，性质已成为企业，对所用房产也拥有了产权。从理论上讲，所有拥有房地产产权的所有者都应承担房地产相关税收的纳税义务。因此
4、，应将部分事业单位用房纳入物业税征税范围。 (三)将居民自用住房纳入征税范围。我国大部分公有住房已转为个人拥有，居民住房的商品化程度有了很大提高，城市个人住房规模越来越大。因此，为所拥有的住房承担纳税义务理所当然。对居民自用住房完全免税，不仅使国家放弃一项应得的重要税源，还放弃了调节居民收入分配的重要手段。而且，物业税是居民为享用住房公共服务所应承担的成本，对居民自用住房完全免税违背了成本与收益对等的原则。 二、关于计税依据 按现行税法规定，房产税的课征方法是从价计征和从租计征，计税依据是房产的计税价值。该规定存在如下问题：第一，房产税从价计征时计税依据为房产计税价值，该计税价值的计算遵循历史
5、成本原则，从而将此房产“锁定”在原来的配置状态。第二，房产税从租计征时以其租金作为计税依据，而现行法规与制度并不完善，很多房地产的租赁十分隐蔽，相关部门根本监测不到，导致税收大量流失。物业税计税依据的确定需避免上述两个问题。参照国外开征物业税的实践经验，并充分考虑我国物业税开征的初衷及可操作性，物业税应以不动产的评估价值扣除一定费用的余额作为计税依据，扣除的费用可包括免征额、修缮费等。按照不动产的评估价值征税能客观反映房产的市场价值，不仅包括土地的级差收益，而且也包括土地、房产的时间价值。以市场价值为税基，随着房地产市场价值的上涨，税基扩大，税收收入也将相应增加。这样规定计税依据既符合受益原则
6、，又能考虑到纳税人的承受能力，有利于实现税收公平原则。 物业价值的评估问题是开征物业税面临的最大难题。目前我国国内不动产价值评估体系尚不完善，要建立一个比较完善的物业税计税价值评估体系，需从以下几方面着手：第一，合理确定评估主体。按照国外经验，一般由政府拥有的房地产评估机构来进行评估，评估费用由政府承担。我国也可借鉴此经验，组建房地产评估机构，承担物业税计税价值评估工作。第二，建立房地产评估的制度与法规，制定房地产评税法规和操作规程。第三，加紧培养评估专门人才，完善房地产估计师资格认证制度。第四，确定评估方法。物业税计税价值的估价方法可归纳为三种：一是市场价格法，二是资本还原法(或称收入现值法
7、)，三是重置成本法。第五，合理确定评估周期，评估周期的确定要既能保持税收征收的稳定，又做到评估价值与市场变化大体一致。国外物业税评估周期一般都在一年以上，我国可暂定为两年。 三、关于是否实行“双轨制”税率 物业税税率分为单一税率和“双轨制”税率。单一税率即对土地和房屋采用统一税率；“双轨制”税率即对土地和房屋采用不同税率，一般土地适用较高税率，房屋适用较低税率。一般认为，“双轨制”税率比单一税率更具优越性，其优越性主要体现在： (一)能减少征税带来的效率损失。土地税具有“中性”特征，对土地课征物业税不改变土地交易数量，不产生任何效率损失；而房屋建筑物课税是“非中性”的，对房屋建筑物课征物业税会
8、改变房屋交易数量，造成效率损失。若实行“双轨制”税率，对土地征高税、对房屋征低税，则可有效减少征税带来的效率损失。 (二)能促进社会财富公平分配。土地税具有严格的累进性，而房产税的累进性尚不明确。若实行“双轨制”税率，对土地重税，对房屋轻税，则物业税的整体税负将呈现累进特征，从而有利于公平。对土地课以重税，既有助于实现“地利共享”，又能起到使土地价值“溢价回收”的作用，体现社会财富公平分配的基本原则。 (三)能起到优化土地市场的作用。由于物业税是在土地和房屋的保有环节课税，对土地的保有征高税会使土地保有成本上升，增加的这部分保有成本(即物业税)会“负资本化”至土地的获得价格，从而引起土地价格下
9、降。该效应从两方面影响土地市场：一方面，土地保有成本的上升将促进土地保有人充分利用土地资源，提高土地利用效率，避免土地闲置和投机性保有。另一方面，土地的获得价格下降，使房地产行业的进入门槛降低，这将吸引更多投资者进入房地产行业，从而促进未改良土地的开发，同时也加剧房地产市场的竞争，促使房地产开发商提高开发质量。因此，实行“双轨制”税率能起到优化土地市场、促进土地资源充分利用的作用。 (四)有助于广大老百姓拥有自有住房。大多数发展中国家政府都希望更多的普通家庭能拥有自住住房，以确保社会稳定。“双轨制”税率可成为政府实现这一目标的有力措施。一方面对土地高税，使土地的获得价格下降，更多的投资者进入
10、房地产行业，加剧房地产市场的竞争，促使房价降低，更多的人能买得起房。另一方面，对房屋低税，房屋保有成本比实行单一制税率时低，也使更多的人能养得起房。 从实践上看，国外也有成功的案例。如，美国宾州匹兹堡在1979年至1980年修订财产税，修改税率的主要目的在于刺激建设，后来政策实施的结果也的确起到很好的作用。另外，澳大利亚和加拿大西部一些地区也实行“双轨制”税率。实践表明，“双轨制”的税率体系的确能更好地刺激建设，促进公平，带来巨大的经济效益。 “双轨制”税率也有其局限性，它在政策实施上有一定难度。如，土地价值的评估就是一个重要问题，尤其对已开发土地，究竟如何将土地价值单独从房地产价值中剥离出来
11、，在操作上难度很大。这使许多国家不得不放弃“双轨制”税率转而采用简单易行的单一税率。 为更好地实现物业税改革的目标，我国应采用“双轨制”的物业税税率。“双轨制”税率会比单一税率付出更高的实施成本，但毕竟国外已有成功案例，只要实施方法制定得当，就一定能克服这些实施障碍，将“双轨制”税率的优点发挥出来。 四、关于税率的类型、高低及差异性 物业税改革的一个重要目标是改变现行房地产税与房地产价值脱节的现状，若将物业税税率设计为固定税率，税收只与不动产面积有关而与其价值无关，则与物业税改革目标相悖。因此，不宜采用固定税率。累进性税率也不是物业税税率的可行选择，因为开征物业税在置业方面的政策效果应是鼓励置
12、业，而不是对置业和房地产市场发展起限制性作用，因此也不宜采用累进税率。考虑到这些情况，我国物业税税率的理想类型应为比例税率。 税率水平高低的制定应根据我国现实情况而定。目前我国地方财政普遍“吃紧”，物业税的开征可在一定程度上缓解该局面。另一方面，考虑到纳税人的承受能力及“宽税基、低税率”的税改原则，税率水平又不能过高。较好的税率确定方法是：科学测定现行房地产税和房地产开发建设环节收费的总体规模，以此为依据制定物业税税率，使物业税税负总体规模与现行房地产税费负担总体规模相当。 物业税税率设计应体现地区差异，这是由我国经济发展不平衡的现状和公平效率双重目标决定。物业税本属地方税种，再加上我国各地区
13、经济发展水平和房地产业发展水平差异较大，物业税税率最好由地方确定。但我国地方不具税收立法权，最好的办法是由中央规定一个物业税税率的浮动范围，各地究竟适用多高税率由各地方政府根据本地实际情况自行确定，经济发达地区和欠发达地区应有所差别，农村、城镇及城市郊区也应有所差别。另外，税率设计还应体现出不动产的类型差异。如，根据房产的用途不同，对住宅用、商业用、商住两用等房地产应实行不同的税率，对经营性房产的适用税率应高于生活性房产。再如，根据不动产的豪华程度和享用的公共设施与服务水平的不同，对高档住宅适用的税率应高于低档住宅。 五、关于物业税的税收优惠 我国现行不动产的税收优惠政策过分宽泛，损害了税基，
14、造成征税范围狭小的局面，反而弱化了税收功能，导致税收的不公平。物业税税制设计中应审慎对待税收优惠政策的制定，具体应考虑两方面问题： (一)调整对国家机关等行政事业单位的税收优惠。按照现行税法，国家机关等行政单位的公务用或办公用不动产、财政拨付事业经费的事业单位的业务用不动产免缴房产税和土地使用税，但对其出租等经营性用途的房地产要征收房产税和土地使用税。对国家机关等行政单位，可不征收物业税。因为就我国目前的财政状况看，对国家机关等行政单位征收物业税必会产生较大效率损失。在分级财政下，上下级政府间存在软约束，上下级间的转移支付数额常常可讨价还价。这样，下级政府在向上级政府在本辖区内的课税将不够理直
15、气壮，即使下级政府坚持课税，上级政府也会想方设法通过别的渠道弥补此处的损失。这样，课税效果将大打折扣，还不如取消课税。因此，对国家机关等行政单位(包括全额拨款的原事业单位)应继续实施免税的税收优惠；而对于企业化的事业单位，宜取消原税收优惠，与一般企业一样按相关规定征收物业税。 (二)取消对个人自有自用的非营业用房的普遍优惠。1986年颁布的房产税暂行条例规定，个人自有自用的房产只有用于营业目的时才需缴纳房产税，用于非营业目的时不用缴税。当时制定这项规定的情况是，住房主要属于单位所有，个人所有程度极低，而且住房分配情况较为公平。但随着城镇住房改革的推进，这一状况已彻底改变。经过住房改革，城镇住房
16、的个人所有的程度已相当高。同时个人住房的分配也呈现出不公平状况，有些家庭拥有几套住房，另一些家庭却买不起房，我国个人住房两极分化的现象也在不断加剧。因此，将个人非营业性住房纳入物业税课税范围已变得既必要又可行。但考虑到我国居民的实际住房水平状况，对个人自有自用非营业住房的税收优惠的取消并不是一刀切的取消，而是将普遍优惠改为对特定群体的优惠。如，在将农村地区居民用房纳入征税范围后，应根据各地实际经济发展水平给予适当的免税或减税的税收优惠；再如，应将大多数居民所购买的基本生活用房和一些较为富裕的居民以投资为目的的房产区别对待，对前者施以税收优惠，而对后者照常征税。 关于城镇居民基本生活用房到底采用
17、怎样的优惠政策，目前的主要观点有三种：一是将个人房产除去用于出租等经营性用途的部分，剩下的免征物业税。二是对一个家庭拥有的第一套住房免税，之后再拥有的第二套或更多的房产征收物业税。三是实行免征额制度，在规定的额度内免税，超出免征额的部分征税。本文倾向于第三种观点。其一，由于大量隐性出租行为的存在，政府很难准确划分出租的经营性用房和非经营性用房，若采用第一种思路，则结果要么使大量税源逃匿，要么使征税成本大幅增加。其二，若采用第二种思路，会出现很多漏洞，如，若拥有大小价值相差较大的几套房屋，则很难确定如何选择其中一套成为所谓的“第一套”，再如一个家庭同样可通过假“分家”的方式来达到避税的目的。所以，前两种思路不宜采用。当然，第三种思路也会遇到一些难题。如，免征额该如何确定，地区间是否应有差异，等等，但相对来说，这些问题较易解决，采用第三种思路将更符合税负公平的原则，也更具有征收的可行性。
