1、转轨国家金融市场开放的政府行为分析转轨国家金融市场开放的政府行为分析刘丹 【内容提要】关于金融市场开放过程中的政府行为的经济学分析,是一个具有重要研究价值的问题;而对转轨国家金融市场开放中政府行为的经济学分析,则更是一个有着重要现实意义的研究课题。本文以俄罗斯、东欧等转轨国家金融市场开放过程中的政府行为为切入点,分析了金融市场开放的影响因素,总结转轨国家金融市场开放的实际经验,从而揭示转轨国家政府在金融市场开放中的举措是与整个转轨过程相辅相成的;只有建构好的法律环境,确立先进和完善的金融机构法,才是扩大金融市场开放性发展的有效途径。【关键词】俄罗斯东欧国家转轨金融市场政府行为【作者简介】刘丹,
2、1979年生,中山大学岭南学院博士生,现为美国加州大学圣地亚哥分校(UCSD)访问学者。(广州510275)关于金融市场开放的问题,一直以来都是各国在经济全球化进程中所关心的焦点问题。它关系到一国经济的兴衰成败,也是各国政府与理论界学者们热衷的课题之一。从世界经济史来看,发达国家的金融市场开放起始于20世纪60年代的美国,随后于70年代到80年代期间席卷了整个欧洲和日本。而包括转轨国家在内的中等收入国家的金融市场开放则始于20世纪80年代末90年代初,这是继发达国家金融市场开放之后进行的,并于1997年年初达到了顶峰。而此后发生的亚洲金融危机以新兴市场(Emerging Markets)为中心
3、波及了全球各地的金融市场。转轨国家在从计划经济向市场经济转轨的过程中,面临着与其他新兴国家和发展中国家同样的风险,1998年由东南亚金融危机而引发的俄罗斯金融危机就凸显了转轨国家金融制度与监管的缺陷,特别是对于短期资本流动的控制手段的缺失1。本文以俄罗斯、东欧等转轨国家金融市场开放过程中的政府行为为切入点,分析转轨国家金融开放的时机、速度以及开放形式。对其政府行为进行经济学分析,总结转轨国家金融市场开放的实际经验,从而揭示转轨国家政府在金融市场开放中的举措是与整个转轨过程相辅相成的;只有建构好的法律环境,确立先进和完善的金融机构法,才是完善金融市场开放的有效途径。一转轨国家金融市场的开放与政府
4、行为在这里,我们从3个方面对政府实现开放进行考量:时机的选择、速度的选择以及形式的选择。这样考量的好处在于,在开放的过程中,政府可能会受到不同因素的影响而改变政策的取向,虽然最终的结果可能是完全放开本国的金融市场,但通过这几方面的详细研究和分类,我们会发现对于众多的转轨国家来说,金融市场的开放是各不相同的,在面对经济全球化的趋势下,不同的转轨国家政府会做出不同的决策,来安排本国的开放时间、开放次序以及开放形式。(一)政府对于开放时间的考量这里所指的开放时间就是一国的元首、总理、财政部长或金融监管机构负责人宣布本国金融市场开始开放的时间,同时,改变或制定配套的法律和监管制度以适合金融市场的开放。
5、对于转轨经济国家来说,金融市场的开放,大都是在经济体制转轨阶段进行的。有些国家还面临着经济萧条和经济危机的威胁。在1992年俄罗斯启动经济转轨后,配合激进的“休克疗法”,在货币制度和资本流动方面实行了经常项目下的卢布可自由兑换、放松资本国际流动管制和吸引外资流入的政策。俄罗斯金融市场的开放是伴随着企业私有化进行的。在私有化过程中,俄罗斯政府选择了“大众私有化”,就是把国有企业的产权从国家转移到民众手中。而在产权的转移过程中,国内的资金不足以支持产权的有效流通。基于这一点,俄罗斯政府开始颁布政策吸引战略投资者来购买和投资国内的部分产权,以加快私有化的步伐。从图2中可以看到俄罗斯的外国直接投资占G
6、DP比重从1993年开始呈上升趋势。由于市场方面看好,大量资本涌入俄罗斯,到1997年,外国直接投资中,短期资本投资占70%。这也为随后爆发的货币危机埋下了隐患。波兰虽然在20世纪80年代完成了工业化进程,但第一产业仍为农业,第二产业为采矿冶金业,被国内几家大型企业所垄断。在金融市场开放之前,1989年,波兰经济恶化,有6亿美元的财政赤字,外债高达400多亿美元。从图1中可以看出,直到1991年波兰的GDP增长率还处在-8%左右,经济严重衰退。而在政治上,波兰的政权交替频繁,在20世纪90年代,波兰先后换了8届政府。公众的民主情绪高涨,工会的力量日益壮大。这些都使得波兰的经济转轨经历了一个复杂
7、而漫长的 过程。面对国内的政治经济危机,波兰政府实施了一系列的金融制度改革,以适应转轨期间的金融市场开放。在银行业方面,1989年之前,波兰的银行业是由四大国有银行垄断的。各银行控制着国民经济的命脉。1989年波兰政府颁布的银行自由竞争法案加快了银行业的竞争,此时国有银行的不良贷款率急剧上升,1992年达到28%。由于银行改革迫在眉睫,波兰政府结合国有企业的改革,于1993年提出了“国有企业与银行重组计划”。计划完善了波兰银行业的法律。对一些长期无法收回的信贷资金,波兰政府实行了债权转股权的改革,有效地处理了银行呆账问题。与此同时,波兰政府还实行了价格自由化,消除了对于进出口数量的限制,并统一
8、了汇率,实现了兹罗提的可自由兑换。在转轨之前,捷克与其他东欧国家相比,是经济国有化程度最高的一个国家。重工业在经济中占很大比重。在政治上,捷克内部的左右两派都主张改革,这使得捷克的经济转轨更加民主和平等。后来,捷克和斯洛伐克联邦共和国于1993年解体,分为捷克共和国和斯洛伐克共和国,这在当时对捷克的经济产生了一定的影响。在此背景下,捷克政府进行了金融体制的改革。在金融领域,实行了银行的企业化转型,把银行推向市场,实现多样化经营,专业银行向商业银行转化,国家银行与商业银行各司其职,这样改变了银行的单一国家所有制,形成了国营银行、私营银行、股份制银行、合资银行和外资银行等多种所有制结构并存的模式。
9、在外汇汇率的控制上,捷克政府曾3次将克朗贬值,以提高克朗的国际竞争力。相对于波兰和捷克,匈牙利经济转轨是在比较艰难的背景下进行的。转轨初期,匈国内资金短缺、财政赤字严重,堆积了大量的债务。国内的工业、商业、农业都不发达,法律机制不健全。1990年,安道尔政府在自由选举下产生,并颁布了国家复兴三年计划,开始实行经济体制向市场经济 转变。另外,在贸易政策上,匈政府采取放开贸易限制,实现贸易自由化来发展本国经济。转轨初期,匈国民收入的50%来源于外贸。在金融市场方面,匈政府在20世纪70年代就允许外国资本投资本国金融机构,最早的外资持股金融机构成立于1979年。据国际货币基金组织统计,到1997年,
10、外资对匈本国商业银行持股的比例超过整个银行系统注册资本的70%。1989年,匈政府开放了资本账户,除了对少数几个部门的限制外,基本实现了外商直接投资(FDI)的自由流入。同时,还允许国内居民自由开设外汇账户。匈牙利政府对现金账户的开放始于1996年1月1日新汇率制度的实施,解除了外汇交易的一切限制。(二)政府对于开放速度的考量东欧国家政府在对金融市场开放的步调上基本与经济转轨相一致,时间基本上占据了整个20世纪90年代。不同的是,俄罗斯在这中间经历了一场严重的金融危机。图119852005年几个主要转轨国家GDP增长水平(%)说明:图中分别为中国、捷克、匈牙利、波兰和俄罗斯的GDP增长率。数据
11、来源:WDI数据库2图219852005年几个主要转轨国家外商直接投资(FDI)流入量占GDP比(%)说明:图中分别为中国、捷克、匈牙利、波兰和俄罗斯的外商直接投资流入量占GDP百分比。数据来源:WDI数据库匈牙利的金融市场开放经历了一个平稳漫长的过程,前后将近9年的时间。从1989年实施资本账户开放开始,到1998年1月完全放开了资本流动的限制。而1995年是一个分界点,为了加入经济合作与发展组织(OECD),匈牙利政府在1996年以后,逐渐放开了对外国资本投资的限制,实现了资本自由流动。可见,匈牙利政府很早就注重引进外资,特别是在银行业上加强本国银行与外资的合作,并鼓励成立合资金融机构,这
12、在当时工商业尚不发达的情况下,为金融业的发展创造了一个好的开端。外资的进入,加强了本国金融机构的竞争,创造了市场化的环境。本国的银行从一开始就得到了锻炼,加强了竞争实力,加之坚实的宏观经济基础,整个金融市场抵抗外部冲击的能力加强了,而俄罗斯则与之背离,并导致了1998年的金融危机。(三)政府对于开放形式的考量开放形式是针对政府对于金融市场开放广度和深度的限制程度来说的。开放广度是指政府对于资本流动(包括资本流入和资本流出)的限制程度。开放广度最大即是指政府完全取消对于资本流入和资本流出双重限制的情况。如果政府对于流入和流出资本一方有限制,则相对广度较小。开放深度是指开放中所涉及的金融类市场和工
13、具的 数量。深度开放还会涉及股票、债券和货币市场。非深度开放则会对外资进入这些市场设限,如阻止外国资本流入本国的债券和货币市场等。一般来说,政府对于金融市场开放的广度和深度都是随着开放的时间而不断加宽、加深的,但也有的国家政府实行了一次性完全放开的政策。东欧转轨国家政府在金融市场开放初期,都严格限制外资在合资企业中所占比例,规定外资不得超过合资企业投资总额的49%。但随着资本流入,特别是国外直接投资的大量涌入,自1992年起,东欧各国先后放松了对外资在合资企业中所占比例的限制,以至于后来很多国外企业成了东欧国家本土企业的大股东。1993年,外商在这些地区的直接投资总量达95亿美元,1995年增
14、加到215亿美元,速度惊人。俄罗斯转轨以来利用外资的形式主要有外商直接投资、外商间接投资和其他形式的外国投资。其中,从1991年到2000年上半年,直接投资流量累计为216.54亿美元,占全部利用外资额的41.9%;间接投资流量为10.71亿美元,占全部利用外资额的2.1%;其他外国投资289.84亿美元,占全部利用外资额的56%。1992年,俄罗斯政府在经济重组开始时,就放松了对于资本账户的管制,这种做法所带来的后果使得俄每年的资本流动达到了200亿300亿美元。波兰政府在金融市场开放中,开放了银行市场,准许外资银行进入,与本国银行竞争,美国和德国的一些大银行借此机会掌握了波兰部分商业银行超
15、过50%的股权。但通过激烈的竞争,波兰的本土银行也得到了锻炼,整体实力和经济效益都有所提高。金融的全球化是个不可逆转的趋势,然而对于转轨国家来说,政府在制度的转变过程中,起着主导作用。通过对以上转轨国家金融市场开放中的政府行为分析,我们发现,各转轨国家政府主要通过时间、速度和形式3个方面来主导并实现本国的金融市场开放。各转轨国家之所以决定何时以什么样的速度和形式开放本国的金融市场,这与本国的实际经济政治情况和外界的国际环境是息息相关的。下面我们来分析一下政府在面对这些因素时是如何考虑的。二影响转轨国家金融市场开放的因素(一)外商直接投资的作用对于转轨国家来说,在经济转轨过程中,资本流动,特别是
16、外国资本的注入,对于本国的经济发展都起到了不同程度的推动作用。从另一角度来看,外国资本的流入推动了这些原本落后的行业或经济发展要素,客观上这些行业和要素如果得以发展对于外国资本有一定的吸引力,其发展程度也制约着资本流动的规模。对东欧国家来说,冷战结束以后,普遍面临着债台高筑、生产下降和出口停滞的不利局势,经济发展的资金缺口对于直接投资具有强烈的需求3。事后的发展也证明了外国直接投资对于东欧国家解决上述问题发挥了一定的积极作用。对于发展中国家来说,经济发展中所缺乏的资本、技术和支持也是可以通过吸引外商直接投资来弥补的4。但在各国国内政治以及经济环境的影响下,外资对于金融市场和国内经济的发展所起的
17、作用也不同5。特别是转轨国家在金融市场开放过程中,政府起到了主导作用,对于外资政策的僵化也同样会影响金融市场开放的效果。另外,有学者提出,流动资本往往偏好于那些新兴市场,但是考虑到退出的限制以及国内的政治纷争又害怕进入这些国家6。东欧国家在经济转轨过程中的金融市场开放,大多伴随着经济危机或是经济低迷而进行的。对于转轨国家来说,金融市场开放往往都是在经济体制向市场经济转变的过程中实现的,在政治纷争中,经济动荡的时期,政府往往会求助于外部资金的帮助来缓解国内矛盾。(二)国际组织的影响转轨国家金融市场开放往往离不开国际经济、金融组织的干预,或是迫于联合国、国际货币基金组织(IMF)等国际组织的压力。
18、如多边贸易体系或双边贸易协定,会制约政府行为最终的实施效果7。另外关贸总协定(GATT)和世贸组织的法律条文也可以限制成员国政府的行为8。曾有学者9在分析了俄罗斯与国际货币基金组织的关系后发现,国际货币基金组织在向受援国尤其是经济转轨国家提供贷款时所一贯注重的经济稳定条件和金融基础条件,如要求恢复并保持宏观经济平衡,开放市场并实行贸易自由化,实行紧缩的财政与货币信贷政策,抑制通货膨胀,稳定货币等,都毫无例外地作为俄罗斯获取贷款所必须遵守或达到的条件,甚至这些条件更为苛刻。在这种情况下,俄罗斯政府出于经济转轨和自身发展战略的需要,只得委曲求全或不惜付出代价,特别是容忍经济主权受到干涉来争取国际货
19、币基金组织的贷款。(三)全球化以及制度变迁的影响经济全球化,金融市场的全球化发展趋势是转轨国家政府进行金融市场开放的重要驱动力。金融全球化与转轨国家金融业的发展事实上存在着联动的关系,这种联动的关系,以资本流动为基础,加强了资本流入国的金融创新,同时,由于资本的双向流动,外流的趋势时有发生,这样也会削弱本国政府对于金融市场的控制力10。另外,经济转轨与金融市场开放为国际资本提供了更广阔的逐利空间,转轨国家的制度变迁吸引了大量资本流入,同时也促成了全球国际资本的大规模流动。另外,转轨国家启动转轨的进程还有外部力量的强烈影响。从计划经济向着西方的市场经济的转变,是得到了布雷顿森林机构和西方政府的支
20、持,但在转轨之初,这些国家往往都背负了大量的对西方国家的债务,而这些债务也成为西方国家施加政治影响的工具。转轨过程本身,是从计划经济向市场经济的转变。政策的推动、资源配置方式的改变、经济结构多元化局面的形成、国民收入分配格局的调整以及宏观调控方式的转变等是转轨国家政府金融制度变迁的主要因素11。三转轨国家金融市场开放对我国金融市场开放的对策选择的启示 (一)俄罗斯、东欧国家金融市场开放的经验第一,政府在金融市场开放中的举动是与整个转轨过程相辅相成的。我们从对转轨国家的金融市场开放过程中的政府行为分析发现,政府对于金融市场开放的时间、速度以及形式的把握,是与国内的经济转轨进程息息相关的。从转轨经
21、济学的“相对阻力”的问题研究上来看,社会上一部分人、一部分利益集团会在改革过程中受到利益的损失(无论是物质的还是精神的损失),他们为了维护自身的既得利益而抵制或反对改革,从而形成对改革的阻力。其具体表现是,改革过程中不同的利益集团之间的矛盾和争斗。由于改革会使得一些利益集团受益,而使得另一部分利益集团受损,因此相对阻力可以表现在他们之间的冲突上。而转轨经济学还研究了“补偿”的作用,通过补偿可以减少这些阻力,实现帕累托改进。20世纪80年代末90年代初,随着东欧剧变和苏联解体,中东欧地区国家的政治和经济体制都发生了剧烈变化,从单一政党政治迅速转变为多党制和议会制,同时也开始了以私有制为基础的经济
22、改革。这使得原有资源在各利益集团间重新进行分配,在利益集团的冲突过程中,各国都采取开放来实现补偿,缓解了国内矛盾。资本市场的开放,在很大程度上解决了转轨进程中国内资金不足的问题。在一定程度上平息了国内矛盾,稳定了改革的方向。因此可以说,政府在金融市场开放中的举动是与整个转轨过程相辅相成的。第二,只有建立好的法律环境,确立先进和完善的金融机构法,才能促进金融市场的发展。在金融开放的整个过程中,转轨国家的政府制定了一系列的金融机构法,包括银行业、证券业以及保险业等相关行业的法律、法规。通过这些法律的制定,各金融机构的地位、职能、业务活动和基本原则都得到了明确的界定。法律对于转轨国家金融市场开放起了
23、一定推动和风险防范的作用。中国在经济转轨过程中,同样面临着法律不健全的情况,要想以法律为基础推动整个金融市场的发展,中国政府必须建立起完善和先进的金融机构法。有了好的法律环境,才能吸引更多的外商投资、跨国的金融机构以及国内民众对于金融市场的积极参与,从而增加对于金融市场交易的需求,促进金融市场的发展。(二)中国金融市场开放的现状中国金融业的规范性开放是以2001年12月11日起中国加入世界贸易组织为开端的。在与世贸组织的双边和多边谈判中,中国政府也结合本国实际争取到发展中国家待遇,通过5年的过渡期来实现金融市场的完全放开。在这5年中,政府对于外资进入不同地区不同行业也采取了审慎的态度。从时间和
24、速度上来看,中国政府在金融业的开放上采取了循序渐进的策略,在5年的过渡期内,对银行业、证券业和保险业等不同领域的外资准入随着时间的推移有着由浅入深的安排,在地域上也实行不断拓宽的政策。从开放形式上来看,在金融市场开放的5年中,中国政府也按照金融服务业条款中的承诺,在“入世”后两年内,允许外资银行经营中资企业的人民币业务。虽然市场准入放开,但外资银行要想真正与国内的四大银行以及股份制商业银行在存贷款上展开竞争还需时日;协议中承诺,“入世”后5年内,允许外资银行经营中资企业的人民币业务,目前据协议中的规定已经到了第5年,外资银行在国内所集中展开的业务也仅仅局限在大客户理财方面。而国内四大银行的股份
25、制改革也在积极地进行着。5年后,对外资银行办理人民币业务不再受地域限制。在分支机构的设立上,将由中央银行按审慎原则审批。在证券业,中国将允许外资占较少股份的中外合作基金与国内基金平等地参与基金管理。中国加入世界贸易组织3年后,外资在中外合资基金的持股比例可升高至49%。协议承诺,保险业方面,外资将获准对合资人寿保险公司进行“有效的管理控制”,但其持股最高仅能为50%。中国在加入世界贸易组织后3年内取消地域限制。5年内外资保险商可从事团体、健康和退休保险业务,两年内可建立全资非人寿保险子公司。(三)我国政府的对策第一,要建立起完备的法律体系,加强专门性金融法律的建设。从各转轨国家的经验来看,法律
26、是一切经济发展的必要而且有力的保证。中国到2006年年底会按照世界贸易组织条款中的约定完全放开本国的金融市场。但从现在的情况来看,中国金融业的法律虽然遍及了业内的各个领域,包括银行、证券、保险、外汇、期货、基金、信托、投资和担保等。但在这些领域内的细分还做得不够,比如在银行法中我们有商业银行法和中国人民银行法两部系统的法律,但对于像在国际贸易往来中起着要重作用的进出口政策性银行还没有专门独立的法律12。另外,我国的金融法律大部分是在2001年之前颁布实施的,随着经济的发展以及金融市场开放的深化,在许多地方存在着弊端,各领域之间的法律还存在着衔接性和系统性的差异。因此,对于现有法律的完善和新法律
27、的建立是我国政府应进一步考虑的。第二,在我国金融市场开放的现阶段,政府应当协调好国内外制约开放的因素。首先,从国内的情况来看,我们会发现与文章中的其他转轨国家相比(见图1),中国的GDP增长率处在更高的一个发展水平上,近些年来中国对于各种资源的消费都呈不断上涨趋势。2005年11月17日由温家宝总理主持的中国生产力发展研究报告指出,中国经济潜藏3颗不定时炸弹:能源安全、金融安全以及社会保障。当然这3方面无论是哪方面出现问题,都会直接影响着我国的经济发展和社会稳定。其中,金融系统又是最为复杂的,国内存在着大量的金融风险13还没有被解决,又面临着开放金融市场所带来的系统性风险,这使得中国政府面临着
28、更巨大的挑战。对此,应当在国内建立起一套完整的风险防范体系,设立金融市场的退出机制、金融风险的预警系统等,加强对国内金融系统风险的控制。这样才能保证外商直接投资的持续不断流入,加强金融市场的健康快速发展。其次,在外部因素上,中国政府应注重与国际组织间的协调和沟通。转轨国家的金融市场开放大多都是在国际组织的帮助下实施的。自中国政府1978年实行改革开放以来,中国经济与世界经济联系日益紧密。中国在复关的问题上也经历了一个漫长的过程。在加入世界贸易组织以后,在处理国与国之间的经济贸易往来问题上,中国政府可以很好地利用世界贸易组织的争端解决机制和程序,公平、合理和低成本地解决贸易纠纷。在规 则的制定上
29、,中国政府也可以积极参与,为本国和发展中国家争取更多的合法权益。(责任编辑常玢)注释：1Kenen (1996), Bhagwati (1998), Wade和Veneroso (1998)2世界银行下属的World Development Indicators数据库。3柴忠东:对东欧经济转轨国家利用外资的回顾与思考,载今日东欧中亚1999年第4期。4樊纲:全球化环境中的中国发展,中国权威经济论文库,2005年。5王伶、沈晓霜:转轨国家利用外资分析,载理论前沿1997年第7期。6Winter J. A., Power in Motion: Capital Mobility andthe Ind
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