1、TOD +PPP开发模式的绩效评价“TOD +PPP”开发模式的绩效评价一、TOD综合开发PPP TOD(Transit-Oriented Development)模式是以公共交通为导向的开发模型，是规划一个居民区或者商业区时，使公共交通的使用最大化的核心的非汽车化的规划设计方式。“TOD +PPP”开发模式，指对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，通过土地的增值反哺城市的发展，破解新型城镇化“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”等四大难题。作为复合型PPP项目，TOD
2、结构复杂、主体众多，其绩效评价也是一个系统工程。当前我国的城市建设和城市更新，已经从关注增量扩张向存量优化提质转变，从过去解决“有没有”向现在解决“好不好”转变，评价的目标、诉求、标准都发生了变化。TOD模式就是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的，都市更新的必然要求。从战略上理解城市更新下的TOD模式，是立足新阶段、贯彻新理念、构建新格局、采用新方法、尝试新标准、探索新机制、寻找新模式、推动高质量发展的重要举措。TOD模式是典型的复合型PPP项目，其所涉及的往往是某一区域公共产品或公共服务的综合治理目标，项目包含的各板块可能是相关行业，也可能是相关性不强的“跨界”行业，特点是投资规模大，
3、项目周期长，各板块若独立核算往往盈亏极不平均，但各板块协调运作可达到政府公共服务目标及社会资本盈利目标的平衡。TOD模式在国际实践上，通常可以理解为以公共交通为导向的土地开发模式，即围绕地铁、轻轨等城市公共交通展开，以公共交通场站为中心，建立一定范围内城市中心的公共化配置土地资源和公共资源的开发模式。在传统铁路站中，交通以外的功能往往只是作为配套设施存在，在车站中属于从属或附属地位。在大交通时代，大型交通枢纽不仅仅是城市交通集散与换乘中心，更是交通、商业、居住和其他社会公共活动的综合性城市中心。这一模式设计最初是为了解决上世纪90年代初美国城市拓展进程中土地利用单一、低密度蔓延的郊区化发展模式
4、的系列问题，在人口稠密的东亚，TOD用以改善交通问题，提高土地利用效率、优化城市结构的方式。通过土地溢价及物业运营收益反哺地铁建设运营的“轨道+物业”模式在香港产生巨大的社会和经济效益，但因土地政策与经济环境的差异，使得中国香港及其他发达地区的经验难以直接在内地复制。 TOD理念对于我国PPP模式转型发展极具启发性。TOD，即以公共交通为导向的开发，核心是以交通站点为中心，建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区，以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式，被广泛利用在城市开发中，尤其是在城市尚未成片开发的地区，通过先期对规划发展区的用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时
5、间差，然后出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。TOD模式在世界多地获得成功，正是由于其充分利用了交通作为公共产品的正外部效应，吸引区域经济发展要素集聚，带动了TOD区的土地开发、商业开发、资源整合，创造了新的价值，并将其中的一部分收益反哺于交通，将交通的正外部效应合理内部化，实现了交通收益链条的体外循环，促进了交通和经济社会发展的共赢。从这个意义上来说，TOD理念对于我国PPP模式可持续、高质量发展的最大启发就是：PPP项目要跳出项目自身独立发展的固有模式，应充分利用公共基础设施的外溢效应，与享受了其外溢效应的经营性资源打捆综合开发，充分释放公共产品的正外
6、部性，以综合开发的收益反哺公共基础设施，以外部效应内部化来拓展PPP模式的财务生存空间。轨道交通场站周边有尚未开发的土地，有空间运用TOD理念，综合开发建设。这就需要在区域发展轨道交通初期，开展线网规划研究，将线网规划与区域规划有机结合，线网规划要具备前瞻性。如果轨道交通发展到一定阶段，城市已具备轨道交通线网，那在开展建设规划，甚至一条线的线路规划阶段，都可以同步研究场站和沿线土地。除了TOD本意的以公共交通为导向的城市开发，交通+旅游综合开发，交通+矿产资源综合开发等等，都是符合这一思路的。我国自2012年起陆续下达政策文件对TOD模式的实施进行“本地化”引导，不断在开发范围、节地模式、融资
7、机制、溢价反哺、站城一体等方面作出宏观规定，虽然相关规定存在条款内容较为原则无法直接指导实践操作的问题，但其鼓励吸引社会资本参与公共交通及涉及的土地开发政策导向非常清晰，且指出反哺公共交通的一体化开发目的及防范泛房地产化、谨防政府债务的政策目标。将TOD用地纳入PPP项目，统一立项，编制实施方案，要求在PPP项目立项、实施方案阶段，就划定场站、沿线经营性用地范围，土地收益、PPP项目收益统筹考虑，建立土地价值评估原则和标准，建设、运营周期也需要互相匹配，资金和时间都要实现大平衡，同时不能突破相关法律法规对财承等要求。PPP项目一般是30年，而TOD开发用地，随用地类型不同，土地使用年限不同，需
8、要一系列创新的做法。通过定向解决租赁住房问题，将30年的房租补偿作为PPP项目收益的一部分，是未来的一个选项的制度性安排。对场站周边经营性用地与PPP项目招标，两标并一标。设置合理的招标条件，对社会资本方的要求除有建设轨道的经验外，需要具备物业开发经验，为更好实现轨道建设运营与TOD开发经营有机结合，可引入TOD规划设计企业、物业经营企业，社会资本方通过自身一系列体系机制机构设置，实现TOD理念引导PPP项目高质量发展的目标。TOD综合开发PPP项目对地方政府提出了较高的要求，除了对城市定位有清晰的认识外，还需要地方政府从区域运营的角度，考虑项目实施的全过程，地方政府决策要具有一定的前瞻性和延
9、续性，保障PPP项目引入的是真正具备实力的运营商。在TOD综合开发项目具体适用政策方面，仍需以地方性政策为主要参考。随着国内轨交建设走上快车道，据不完全统计，截止目前，已有22个地方政府出台了公共交通场站及周边/上下土地开发的相关政策。北京、上海、广州等发展较快的典型城市政策文件已相对完备。在其他城市中，除了东莞出台了一系列相关政策外，其余城市基本只出台了相关的指导性政策，或是针对TOD综合开发的某一方面出台相关的规定。目前在政策层面，我国内地的TOD综合开发模式整体仍处于探索阶段。其中，较有特点的广州、上海、深圳、重庆等地均结合了当地的具体情况作出了不同的土地供应、收益反哺相关规定。二、“T
10、OD +PPP”开发模式的国内外对标PPP模式是政府提升和补齐公共设施产品和公共服务短板、提高供给效率的重要手段。借用TOD理念挖掘公共设施自身商业价值，以高质量公共设施的价值外溢效应(特别是周边土地升值效应、人口和产业聚集效应)反哺公共设施项目本身，以降低政府在公共设施项目建设和运营过程中的投入和负债水平是TOD与PPP模式相结合的重要意义。“以人为本、效益统一、多规合一、优化布局、 绿色发展”是TOD模式的应有内涵，而公共设施与周边综合开发的相辅相成、优势互补是TOD理念得以推广的最重要精髓。TOD及其基础上延伸而来的XOD理念强调的是以满足多元化公共需求的设施为导向的城市公共空间开发。我
11、国在公共产品和服务领域积极推广PPP模式，主要回报机制聚焦于使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种，但这种内生于项目自身的模式越来越受到挑战。随着基础设施的不断建设发展，近年来新建项目的经济效益与过去不可同日而语，普遍存在可行性缺口；许多地方政府财政能力有限，已经达到了支付能力上限，无法继续支撑体量庞大的基础设施PPP项目可行性缺口补助和政府付费，迫切需要寻找新的出路推动PPP模式可持续发展。国外典型的TOD开发案例是日本的轨道交通TOD。日本城市以公共交通为导向的发展模式经过多次变革已深入贯彻于轨道交通规划、设计、建设、运营等各个环节。其成功经验主要在于：完善的规划管理机制。规划初期，在听
12、取学界专家意见的基础上，政府、轨道建设者以及开发商通过协议会的形式，针对在跨越轨道用地和私人开发用地上布局公共设施达成共识。根据各车站的具体条件和TOD开发需求优先讨论制定开发程序和流程，开发过程中专业设计团队对项目进行长期持续跟踪服务，同时，全过程均有民间参与机制。因此，轨道交通规划之初就与土地利用深度结合，围绕轨道交通车站组织实施TOD开发，将商业、办公、住宅、酒店、医院等功能按照圈层布局，轨道交通投入使用阶段优先开发车站周边区域，创造更多客流需求。培育了富有经验的建设运营主体。日本式TOD由同一主体同时承担轨道交通建设和城市开发，JR、阪急等各大日本的轨交企业基本形成了“运输服务业+商业
13、服务业”双轮驱动的模式。通过PPP模式一体化运作，能够顺利实现商业收益反哺于交通，创造了一个良性的、可持续的开发模式。强化政策引导。日本不断完善地下、地上空间开发一体化实施立法，在宪法民法建筑基准法城市规划法城市公园法驻车场法以及下水道法等法律法规中分别对地下空间的规划、建设作出了详细规定，2000年颁布实施的大深度地下公共使用特别措施法进一步规范了深层地下空间开发的规划、建设和管理。同时，对地下空间的管理主体申请许可、占用费和补偿费等进行了详细规定。此外，日本政府给予TOD项目高于周边其他地方容积率的奖励政策，以弥补开发商的公共设施建设支出，日本在建筑基准法（1970年）中提出了容积率奖励办
14、法，国土交通省还制定了东京都高度利用地区指定基准作为整个东京都市圈容积率补贴的依据。近年来，我国在枢纽经济这一更大的概念下推进交通与商业、产业、经济的融合发展。香港推进“地铁+物业”一体化运作，港铁公司同时规划开发地铁项目和地铁沿线物业。通过沿线物业的开发弥补地铁项目亏损并获得收益。香港政府授予港铁公司物业开发权，港铁公司把地铁项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个环节统筹考虑，把握整个开发价值链，并将成本较高、风险较大的施工建设等环节交给开发商操作。在政府、港铁公司、开发商三个主要参与者中，地铁公司扮演着“向上承接政府战略、向下启动市场资源”的角色，搭建了整合政府与市场
15、资源的平台。深圳市结合深圳各个层次规划和交通规划，宏观上制定TOD 总体发展目标及策略，加强轨道TOD与城市总规的融合，中观层面加强轨道TOD与片区规划的协调，进行差异化分区并提出发展指引，微观层面深度挖掘枢纽、车站的TOD价值，针对空间尺度及其范围、用地功能控制、城市设计与环境以及交通设施四类要素给出规划设计要点。深圳轨道TOD策略包括以下几个方面：一是综合化，TOD发展需要多专业融合，一体化协作，包括“规划设计”、“市场策划”、“投资管理”、“政策研究”；二是可持续，以TOD综合开发模式，促使轨道建设外部效益内部化，实现TOD的可持续发展，包括轨道建设项目与土地开发项目统筹考虑、有机结合，
16、合理分配TOD的外部收益，有效缓解轨道建设资金需求等。三、TOD综合开发PPP项目的主要模式我国内地的TOD模式限于土地政策、市场情况等因素的限制，大多采取了和其他国家地区不同的开发经营方式。对于具备土地一级开发、土地二级开发、招商引资经营能力的大型房地产开发企业或机构而言，由于单宗TOD项目体量可能并不大，如何通过“整体合作开发模式”“一级半模式”“PPP模式”参与到大型TOD项目的工作中，是值得探索与实践的方向。TOD+PPP 模式实践成功与否，一个关键点就是将交通与土地利用统筹规划。地方政府要充分把握好国家开展综合立体交通网规划的契机，将区域TOD发展的顶层设计嵌入到综合立体交通网规划之
17、中，促进交通规划与国土空间规划、城市规划有机衔接。借鉴国内外成功经验，政府要探索建立推动交通与其外溢效应受益资源的一体化运作机制，在交通PPP项目用地综合开发政策（包括土地供应方式、土地出让金等）、容积率奖励政策等方面加强引导。TOD模式将交通与商业联动打捆开发，二者之间有着相辅相成的互促作用，前期需要针对项目的不同情况，有针对性地设计开发方案，科学策划项目商业定位，后期需要交通与物业的联动运营，对运营主体能力提出了很大挑战。通过交通企业和物业开发企业组成联合体的形式解决这一问题，借鉴国际成功经验，推动交通企业转型向多元化发展，培育“运输服务业+商业服务业”双轮驱动的综合性交通企业将是更为有效
18、的方式。TOD综合开发从大类上可分为：单经营性土地开发模式、公共交通枢纽建设+经营性土地开发模式、公共交通枢纽建设+公共交通运营+经营性土地开发模式。（一）单经营性土地开发模式在此模式下，公共交通枢纽一般已经建成或趋于建成，公共交通枢纽建设用地与经营性土地并无实际联动供应，社会资本参与的工作内容不涉及公共交通枢纽的建设与运营。但由于该模式下经营性土地与公共交通枢纽距离较近，在实践中大量经营性土地仍需由社会资本与公共交通的建设运营主体共同参与拿地建设。1. 房地产开发企业单独拿地模式对于具备独立建设条件的公共交通枢纽周边及上下的经营性开发空间，若地方政策及土地出让条件对轨道建设资格及开发能力没有
19、相应要求，房地产开发企业可独立或通过合作的方式在公开市场获取相关地块进行开发。2. 房地产开发企业与公共交通公司合作竞买模式一般为房地产开发企业与公共交通公司组成“联合体”竞买拿地。根据各地方性政策，不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件以招标拍卖挂牌方式公开出让。经营性部分开发一般与综合交通枢纽建设紧密结合，对区域内交通换乘、地下空间、公共空间、景观和步行系统等需进行统一设计、建设和管理。一般该类经营性土地会设定较高的竞买条件（比如对设计方案的要求、虽然项目本身不需要公共交通运营但仍要求竞买主体具备一定公共交通建设运营经验），专业公共交通公
20、司与房地产开发企业合作竞买模式有利于满足招拍挂时严苛的竞买人门槛。该类项目体量一般可能较大，由多家不同专业背景的机构共同参与该类项目有助于充分利用自身优势，并分摊整体成本。（二）公共交通枢纽建设+经营性土地开发模式传统的TOD综合开发项目中，公共交通枢纽与周边及上下经营性土地共同出让，同步开发建设为目前的主流模式。1. 股权交易联合开发模式该模式为我国内地较为独特的模式，主要是指公共交通公司根据当地政策法规先行取得包括公共交通枢纽地块及相关经营性地块之后，由房地产开发企业通过股权收购方式获取地铁公司TOD综合开发项目的部分权益，以参与到开发建设中。此种合作模式一般表现为公共交通公司低价拿地后公
21、开转让股权。2. 整体合作开发模式房地产开发企业与公共交通公司在更上层的集团战略层面达成合作的现象增多，集团战略层面的合作可以理解为更为稳固的联合开发模式，相较于股权收购联合开发而言更系统化，且其合作内容很多可能涉及到土地一级开发、整体项目经营增值相关工作。整体合作开发模式指的是房地产开发企业与公共交通集团成立平台公司，整合各方资源，共同探索新基建及轨道相关重点项目，以最终实现优势互补。（三）公共交通枢纽建设+公共交通运营+经营性土地开发模式该模式为TOD综合开发的集大成者，也是日本、香港等地的主要TOD模式，此模式下一般TOD项目由公共交通建设运营主体主导，公共交通枢纽建设、公共交通运营、经
22、营性物业开发三者并驾齐驱。1. 政府以土地作价出资模式政府以TOD整体项目土地使用权的评估值作为资本金注入公共交通公司，由其以此为依托进行公共交通建设开发。作为土地供应的特殊模式，作价出资的土地开发往往与将进行的公共交通工程建设或者与完成建设的公共交通工程设施具有在密切关系，或者是工程结构上难以分割且工程上需要统一实施，或者是涉及公共交通建设运营安全。2. 一级半模式公共交通建设主体不仅作为TOD项目二级开发建设与经营的主体，也作为土地的一级开发主体。其在公共交通建设和运营之外，兼顾探索公共交通物业上盖开发，承担着搭建平台、整理车辆基地土地的职能，将公共交通建设及经营性物业开发中的前期工作同步
23、规划。在做好建设施工的预留后，引入房地产开发企业或其他有能力的主体共同进行开发和运营，房地产开发企业等专业机构是可以全流程参与和公共交通公司共同进行一级半开发的。四、TOD综合开发PPP项目的绩效评价分析自2014年PPP项目在我国全面铺开以来，财政部、发改委等部门就多次发文强调PPP项目绩效评价的重要性，并出台相关指导意见和措施规范指导相关参与方进行PPP项目的绩效评价。从各部门发布的各项文件中看，我国目前对PPP项目绩效评价的重点关注方面主要为PPP项目绩效评价的全面性和连续性，以及对PPP项目的全过程进行动态评价。目前国内应用较广泛的公共交通PPP模式主要是由社会资本承担公共交通及枢纽的
24、建设、被授权特许运营权负责公共交通运营并由政府以公共财政补贴票价的合作模式，PPP+TOD模式将公共交通和站点周边土地资源重新整合，在城市轨道交通PPP项目一开始就研究与沿线土地综合开发问题，同步研究、同步运作、同步开发，实现房地产开发收益反哺城轨建设运营的良性互动，是具备可持续性的项目模式。在PPP+TOD全生命周期的五个不同阶段中，政府需要对其在各个阶段的不同重点进行客观评价。首先，政府应当事先完善产出说明内容，建立绩效评价体系。其次，政府应当从项目投资人、承包商、项目施工方、政府部门、社会公众等的项目干系人要求和关心的项目目标利益出发，对项目实施、运营相关的经济、社会、风险分担、环境等各
25、方面因素进行全面和客观的评价。具体考核方法政府可自行拟定，政府部门不仅可以自行组织考核，如组织相关专家、学者进行项目联合评估；也可以委托至第三方机构进行考核。对PPP项目绩效评价的结果考量除了应当包括经济影响外，还应当包括社会影响，如PPP项目本身运行的效果、效率，以及最终受益方的满意度等。在绩效评价完成后，其结果应当依法进行相应公示。对于“TOD +PPP”开发模式的项目来说，由于要历经五个阶段并且存续的时间较长，不同的参与方可能会在某一阶段退出，因此项目不同阶段所涉及的参与方可能不尽相同。TOD综合开发在纵向对比城市更新内其他类型的模式时具备现金流稳定、合作方资质较高、运营流程规范等特征。
26、而在横向对比其他类型PPP项目时，TOD综合开发特征主要在社会影响度、居民满意度、所产生的各类社会效益等方面有较为显著的差别。在PPP项目产生的社会效益方面，产生的社会效益中环境效益要远大于其产生的经济效益，而其他类型的PPP项目，综合上述横向对比和纵向对比可知，TOD综合开发的绩效评价主要特点为：第一，TOD综合开发整体运行效果较强，项目运行时间适中，合资成立的项目公司无较大融资压力和风险。从绩效评价角度来看，TOD综合开发整体考评角度较广，各绩效评价方面均有涉及，且基于项目运行时间适中的特点，绩效评价指标体系既不会因为时间过短无法达到评价目的，也不会因时间过长影响指标有效程度。第二，投资金
27、额相较于其他类型PPP项目较低，且重点达成的效益目标主要为社会效益和环境效益，即社会影响度、整体清洁程度、社会公众满意度等。而其所产生的经济效益主要以间接效益为主。故从绩效评价角度来看，有关财务指标和经济指标等方面的绩效指标关注力度可适当降低。即从平衡计分卡理论出发，财务维度所占的绩效评价比重可适当减少。而有关社会影响与公众评价等指标在四维度平衡计分卡理论中并未有较为全面的考评维度。此部分内容将在下节进行展开讨论。第三，TOD综合开发为政府打包相关项目至社会资本方进行全方面运营，且由于社会资本方以大型民营企业为主，故项目公司内部存在的经营与运营风险相较于国营资本项目公司可能较大，在绩效评价体系
28、中应当加强关注。由于平衡计分卡理论原本主要用于企业内部的绩效评价，而PPP项目的整体性质与企业差异较大，因此在原有的四维度中，原有相关维度中的内容并不能完整反应PPP项目的各类实质情况。在四维度平衡计分卡理论中，财务维度主要从公司内部的财务数据出发，就公司历史的财务数据业绩进行经营评判，维度内所有指标均可进行量化，且指标相对客观。而社会影响及评价类指标则多为主观类指标，既无法绝对量化，也无法仅凭纸面数字达成相对客观性。只能通过发放调查问卷并给予打分的形式保证一定程度上的客观。更为重要的是，财务维度所涉及的相应指标与社会影响及评价相关的指标之间并无关联，因此相应指标并不能归于财务维度中。顾客维度
29、和内部流程维度则一个面向的是组织外部的利益相关者，另一个则是面向组织内部的风险控制因素，绩效评价的关注重点在于组织整体运营环节中可能出现的各类风险问题。根据PPP项目的共性特征，其所面临的风险主要来自于外部融资风险和内部经营风险等，而这与社会影响等角度的关联性不大，因此并不十分相关。从顾客维度来说，其所评价维度似乎涵盖了社会公众这一外部利益相关者，社会影响及评价似乎可以在这一维度中的相关指标得以体现。但是相较于其他类型的PPP项目，TOD综合开发PPP项目的利益相关者中社会公众占据较为明显的主导地位，这是从TOD综合开发PPP项目本身就是基于为广大社会公众创建较为良好的生活环境来决定的。倘若将
30、其与政府和社会资本糅合在同一维度中，则会导致TOD综合开发PPP项目中有关社会影响及评价部分的占比削弱，而这与TOD综合开发最开始所建立的初始目标相违背。此外，这部分指标的弱化也会导致绩效评价的失真，从而无法完全真实客观的对该项目做出评价。PPP项目与企业战略目标的不同是由PPP项目的本质属性决定的。TOD综合开发项目的绩效目标应当符合指向明确、细化量化、合理可行、物有所值的四个特点。TOD综合开发PPP项目的绩效目标同样也符合上述四个特点。TOD综合开发PPP项目应当分为三个方面，分别代表政府、社会资本、社会公众三方的不同利益。在建立评价体系时必须结合PPP项目绩效评估的内在价值影响因素。在
31、TOD综合开发PPP项目中，社会公众的评价角度是影响其内在价值因素的重要环节，这一环节的内容也应当加入进TOD综合开发PPP项目绩效体系之中。通过涵盖TOD综合开发PPP项目的主要参与者，从委托代理关系的角度更加全面的评判 绩效目标的实现情况；内部控制与风险维度从风险和控制两个方面确定了该维度针对的主要内容，相较于原有内部流程维度中提升了风险的比重，使其在整体的绩效评价体系中占据更大的比重，从而更客观全面的进行绩效评价。由于多数PPP项目目前仍以成立项目公司（SPV）的方式来运营，其本身仍具备一定的公司性质，财务指标的健康程度仍然会对PPP项目的发展产生较为重大的影响。故平衡计分卡理论中原有的
32、财务维度并不做完全更改，而是将与融资相关的指标考虑进这一维度中。由于TOD综合开发PPP本质上也属于融资的一种，且其融资规模较大、融资周期长、融资类型丰富（包含股权融资、债权融资、股债结合等多种融资方式）的特点，因此从融资角度设计部分考评指标，对构建整体TOD综合开发PPP绩效评价体系较为重要。再由于融资指标与财务指标均属于量化程度强、关联性较高的指标，故将两种指标结合至同一维度之中。这一维度将原本的顾客维度更改为TOD综合开发PPP项目中较为重要的两个利益相关者，即政府与社会资本。由于社会公众从根本上与其利益类型不同，并且根据委托代理理论，社会公众分别构成了政府和社会资本的委托人，故并未将其放入这一维度中。在该维度，绩效评价指标从政府和社会资本的根本利益出发设置相应的考评体系，并设立一定的共性考评指标，从而体现PPP项目中政府和社会资本存在合作的利益共享关系。TOD综合开发PPP项目除了经济效益之外，还重点涉及其他类型的效益。由于TOD无论从项目实施目的还是从项目预期结果出发，其均具备较强的社会属性，故在原有的四维度体系之上加入
