1、社会保险法失业保险解读社会保险法失业保险解读一、失业保险制度概述（一）概念及特点失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中止生活来源的劳动者提供物质帮助，促进其再就业的基本制度。失业保险制度具有三个特点：1、普遍性。是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。根据失业保险条例规定，城镇所有企事业单位及其职工，都必须参保。2、强制性。失业保险条例规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工，必须参加失业保险并履行缴费义务，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。3、互济性。失业保险基金主要来源于单位、个人共
2、同缴费，缴费比例、缴费方式相对稳定，所筹集的失业保险基金在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。（二）我国失业保险制度发展概况1986年，国务院颁布了国营企业职工待业保险暂行规定，明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度，标志着我国失业保险制度正式建立。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1986年1993年，是我国失业保险制度的形成和初步运行时期。1993年4月，国务院发布了国有企业职工待业保险规定，这一规定的发布和实施，标志着我国失业保险制度进入正常运行时期，该规定也成为国有企业改革的重要配套措施。1999年，国务院发布了失业保险条例（国务院第258号令）和社
3、会保险费征缴暂行条例（国务院第259号令），建立了我国现行的失业保险制度。2010年10月28日，十一届全国人大通过中华人民共和国社会保险法，自2011年7月1日起施行。社会保险法对失业保险的覆盖范围、资金来源、享受待遇条件、失业保险金标准、领取期限和申领程序、失业人员医疗保险和遗属待遇、失业保险关系转移接续等作了规定。（三）失业保险制度的功能失业保险制度20世纪初在法国诞生，历经百年，最初失业保险制度的功能在于抵御工人失业期间的生活费用损失。随着大工业时代到来，失业人数急剧增加，过高的失业救济金导致失业保险基金出现支付危机，同时高失业金并不能减缓或改善失业现象。因此，随着失业保险制度的不断发
4、展和完善，失业保险的功能得到延伸，从保障基本生活逐步向促进就业和预防失业发展。目前我国失业保险制度主要有以下三方面功能：1、保障失业人员失业期间的基本生活。这是失业保险最基本的功能。这一功能有两个特点：一是权利与义务对等。失业人员的失业保险待遇及期限，与其失业前的缴费水平和年限挂钩；二是强调失业人员必须有就业愿望和能力。在失业期间无生活来源，并积极寻找工作的，才能享受失业保险待遇。2、促进失业人员再就业。这一功能主要体现在以下几个方面：（1）避免失业人员对失业保险金的依赖导致“懒汉”现象。失业保险延伸的促进就业功能是一项积极的就业措施，目的在于形成新一轮就业，而非单纯的经济补偿。该功能的实现一
5、方面延续了失业保险的初衷，保证失业人员的基本生活要求；另一方面要求失业人员以就业为前提获得生活保障。（2）加速就业信息的传递，降低寻找工作的成本。为失业者免费提供有效的就业信息是失业保险促进就业功能的重要作用。目的在于降低失业者自我寻找工作的时间成本和经济成本，使失业者在尽可能短的时间内获得重新就业，减少失业保险金的领取时间，降低失业保险金支出。（3）提高失业人员的就业能力，满足市场需求，避免劳动力留滞。随着经济发展对人员的素质要求不断提高，人员的素质无法提高造成再就业的阻碍。失业保险的促进就业功能提供失业者再培训的机会，负担了再教育成本，避免了因失业者能力水平低下造成的“失业陷阱”问题。3、
6、预防失业。主要是通过各级政府建立和完善失业预警制度，鼓励用人单位稳定用工，减少失业。2008年由于金融危机对就业造成冲击，从国家到各级地方政府开始逐步认识到失业保险不仅要发挥保生活、促进就业功能，也要发挥其预防失业的作用。从失业保险制度发展的过程来看，保生活、促就业、防失业的功能在不同历史时期发挥的作用不同。目前，随着失业保险制度的不断完善，促进就业和预防失业的功能将进一步得到加强。二、社会保险法失业保险条款释义社会保险法第五章失业保险，本章对失业保险的覆盖范围、资金来源、享受待遇的条件、失业保险金的标准、领取期限和申领程序、失业人员医疗和遗属待遇、失业保险关系转移接续等作了规定。内容涉及第四
7、十四条到第五十二条。第四十四条：本条是关于失业保险制度覆盖范围和缴费义务人的规定。本法未对用人单位和职工的范围作出明确规定，在实务操作上，失业保险条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费”。第四十五条：本条是关于领取失业保险金资格的规定。需同时具备三个条件，缺一不可。为促进失业人员积极寻找工作，克服单纯依赖失业金的思想，激励失业人员积极主动利用各种就业机会和就业服务，不断提高自身素质，增强就业竞争力。第四十六条：本条是关于失业人员领取失业保险金期限的规定。失业人员领取失业保险金的期限与缴费年限挂钩。分为三个档次，15年，最长领取12个月；510年
8、，最长18个月；10年以上，最长24个月。缴费年限可以累计，不仅保护了失业人员的合法权益，同时也鼓励失业人员通过多种方式尽快实现再就业。第四十七条：本条是关于失业保险金标准的规定。本法只规定了失业保险金的最低限，即城市居民最低生活保障标准。其最高限，仍应执行失业保险条例第十八条的规定，低于当地最低工资标准。失业人员生活保障程度不宜过高，只能维持基本生活需要，否则容易使失业人员产生依赖心理，不积极寻找工作实现再就业。第四十八条：本条是关于失业人员领取失业保险金期间有关基本医疗保险问题的规定。此条是本法中的突破，原政策是失业人员每月领取一定数额的医疗补助金，由个人包干使用，很难保障失业人员在领取失
9、业金期间的基本医疗需求。本法规定失业人员在领取失业金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，所需参保费用从失业保险基金中支付，个人不缴费。第四十九条：本条是关于失业人员死亡后遗属待遇的规定。对遗属发放的丧葬补助金和抚恤金，都是一次性的。同时符合领取养老、工伤、失业等3项丧葬补助金条件的，其遗属可以选择领取其中待遇较高的一项，不重复领取。第五十条：本条是关于失业人员申领失业保险金程序的规定。（1）出具终止或者解除劳动关系证明（2）告知社会保险经办机构（3）办理失业登记（4）审核（5）领取失业金。本法对失业登记的期限未作具体规定，我省失业保险规定明确为60日内。第五十一条：本条是关于停止
10、失业保险待遇的法定情形的规定。本法规定为五种情形。失业保险制度旨在保障失业人员失业期间的基本生活，并促进失业人员再就业。如果失业人员在享受失业保险待遇期间重新就业或者在此期间其生活待遇可以通过其他途径和来源得到保障，就不必继续领取失业金并享受其他失业保险待遇。第五十二条：本条是关于职工跨统筹地区流动，失业保险关系如何接续的规定。职工跨统筹地区就业后，原失业保险关系所在地的社会保险经办机构应当按照规定将其失业保险关系转至迁入地，迁入地的社会保险经办机构应当接受，并办理接续手续。三、我省失业保险政策制度的发展完善（一）省政府关于贯彻实施失业保险条例有关问题的通知（苏政发1999107号）国务院失业
11、保险条例明确：城镇企事业单位及其职工必须参加失业保险并缴纳失业保险费。失业保险费费率为城镇企事业单位工资总额的2%，职工本人工资的1%。参保缴费满1年，非因本人意愿中断就业，并有求职要求，办理失业登记后，可以按规定享受失业保险金，并可以获得职业介绍、职业培训等就业服务。为贯彻国务院失业保险条例，我省出台了省政府关于贯彻实施失业保险条例有关问题的通知（苏政发1999107号）。107号文件明确了失业保险条例中规定由省级人民政府确定的有关事项。1、失业保险待遇的期限。缴费每满1年可享受2个月，最长不超过24个月。实行失业保险制度前符合国家规定的连续工龄视同缴费年限。2、失业保险金的标准。按失业人员
12、失业前12个月月平均缴费工资的40%确定，但最高不得超过当地最低工资标准，最低不得低于当地城市居民最低生活保障标准。2008年，为缓解因物价上涨等因素给领取失业保险金人员所带来的生活困难，原省劳动和社会保障厅、省财政厅下发了关于提高我省失业保险金标准下限的通知（苏劳社就【2008】22号 苏财社【2008】94号），将我省失业保险金标准下限提高为当地城镇居民最低生活保障标准的1.3倍。3、医疗补助费标准。失业人员在领取失业保险金期间的门诊医疗费，按其失业保险金标准的10%，按月发给个人包干使用；在指定医院住院医疗，按所发生医疗费用的50%左右核报，但最高不得超过其应享受失业保险金的4倍，具体补
13、助标准由各统筹地区自行确定。4、财政专户。失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。国务院失业保险条例和省政府107号文件出台后的一段时期内，由于覆盖面扩大，参保人数增加，失业保险基金收入增长较快。随着下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的实施，失业人员大量增加，基金支付压力猛增，许多统筹地区当期基金收不抵支，有的统筹地区滚存结余也出现了赤字。这一时期失业保险的首要任务是保障失业人员的基本生活，因此国家和省均未再出台新的政策。（二）江苏省失业保险规定（省长令72号）2011年4月28日，江苏省失业保险规定（以下简称规定）
14、经江苏省人民政府第66次常务会议上审议通过，省长李学勇签署第72号省长令予以颁布，自2011年7月1日起施行。规定是江苏省社会保障政策法规体系中的重要规章之一，是一部着力保障民生和促进就业的地方性政府规章。它的颁布实施，是我省社会保障法制建设的一个重要标志，对进一步完善覆盖城乡居民统一的失业保险制度和体系，更好地维护公民参加失业保险和享受失业保险待遇的合法权益，规范和构建和谐社会，促进我省经济和社会的可持续发展具有长远意义。1、重新修订规定的背景随着经济社会形势的不断发展，国家有关法规和我省失业保险工作情况发生了很大变化。一是我省原有规定是1995年制定的江苏省职工失业保险规定（省政府第64号
15、令），随着十几年来的实践发展，已不能适应失业保险工作的实际需要；二是经过若干年的工作实践，特别是成功应对金融危机后，我国失业保险制度指导思想有了重大调整，从原来单纯为保障下岗失业人员基本生活，转到统筹兼顾“保生活、防失业、促就业”上来；三是在省委、省政府的高度重视和正确领导下，我省失业保险工作积累了不少行之有效的经验和做法，有必要通过立法予以巩固、规范和提升；同时，今年7月1日起施行的中华人民共和国社会保险法对失业保险作了许多新的规定。因此，我省对原有规定进行全面修订，制定了江苏省失业保险规定。2、规定的特点一是在适用范围上体现了统筹城乡的原则。随着城乡一体化发展和经济发展方式转变，城乡劳动力
16、流动更为频繁，全社会劳动者面临的失业风险将日益增大，特别是处于政策边缘的农民工群体，遭遇失业风险的可能性更大。有必要将农村劳动者纳入失业保险制度覆盖范围，对用人单位招用的城乡劳动者实施统一的失业保险制度。二是在功能上体现了防失业促就业功能。当前，我省失业保险制度面临着经济转型升级背景下就业总量性矛盾和结构性矛盾并存、且结构性矛盾日益突出的复杂局势。在这样的背景下，只有强化失业保险制度的促进就业和预防失业功能，将其定位于就业导向型，才是根本出路。三是在制度设计上，吸取了应对金融危机的经验和做法。在确保失业人员享受基本生活保障的同时，强调了在失业保险基金结余规模较大或者国家启动失业预警应急响应机制
17、时，经省人民政府批准，统筹地区可以根据国家和省有关规定以及本地区实际情况，采取下浮失业保险基金费率、缓收失业保险费和拨付经批准的其他支出等措施，给予用人单位特别援助的稳定就业政策。3、规定的主要内容（1）失业保险的参保范围各类企业、民办非企业单位和与之形成劳动关系的人员；个体经济组织及其雇工；国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的人员及法律、法规规定应当参加失业保险的其他单位和人员。新规定中失业保险覆盖面从城镇企业及劳动者扩大到城乡所有劳动者和用人单位。同时，新规定首次为灵活就业人员参加失业保险提供了通道。考虑到灵活就业人员的复杂性，规定明确统筹地区人民政府根据本地区实际情况，可
18、以决定本规定适用于本行政区域内的灵活就业人员。（2）缴费比例和缴费基数用人单位失业保险缴费比例为本单位参保人员工资总额的百分之二，参保人员缴费比例为本人工资的百分之一。用人单位和参保人员失业保险缴费基数参照本省企业职工基本养老保险缴费基数确定。（3）享受失业保险待遇条件失业人员同时满足三项要求可以领取失业保险金：一是失业前用人单位和本人已经按照规定缴纳失业保险费满一年；二是在法定劳动年龄内非因本人意愿中断就业；三是已经进行失业登记，并且有求职要求。（4）停止享受失业保险待遇条件出现以下五种情形之一，停止领取失业保险金并停止享受相关失业保险待遇：一是重新就业的；二是应征服兵役的；三是移居境外的；
19、四是享受基本养老保险待遇的；五是无正当理由，累计三次拒绝接受当地公共就业服务机构介绍的适当工作或者提供的培训的。失业人员在领取失业保险金期间因不可抗力等原因中断领取失业保险待遇的，中断原因消失后，可以恢复领取应当领取而尚未领取的失业保险金并且享受其他失业保险待遇。（5）失业保险待遇领取期限规定对享受失业保险待遇期限进行了原则规定：失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。确定失业保险金领取期限的具体办法，由统筹地区人民政府规定。
20、同时，有条件的地区可以在保障失业人员基本生活和失业保险基金运行安全的情况下，探索对部分失业人群，特别是对就业困难的大龄失业人员给予特别扶助，保障其基本生活，促进其再就业。（6）失业保险金标准规定改变了原失业保险金计算办法，将统一按缴费基数40%计算的一个标准，调整为三个标准：一是缴费不满十年的，按照失业人员失业前十二个月月平均缴费基数的40%确定；二是缴费满十年不满二十年的，按照失业人员失业前十二个月月平均缴费基数的45%确定；三是缴费二十年以上的，按照失业人员失业前十二个月月平均缴费基数的50%确定。参保时间越长，享受失业保险待遇标准越高，进一步体现了权利与义务对等的原则。（7）失业保险金起
21、付标准失业保险金标准最低不得低于当地城市居民最低生活保障标准的1.3倍。这是根据社会保险法的精神，结合我省实际情况确定的起付标准，目的是与我省经济发展相适用，让失业人员共享经济社会发展成果。（8）消费物价指数上涨动态补贴机制为保障失业人员的基本生活，缓解因物价上涨给失业人员带来的生活困难，我省率先建立了消费物价指数上涨动态补贴机制，即当统筹地区消费物价指数持续上升时，按照有关规定发放动态物价补贴，保障失业人员的基本生活。（9）相关医疗待遇为保障失业人员在领取失业保险金期间的医疗待遇，规定失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从
22、失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。（10）失业保险基金支出范围除失业人员基本生活待遇等支出外，按照国家有关规定，经省人民政府批准同意列入扩大失业保险基金支出范围试点的统筹地区，失业保险基金可用于国家和省有关文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息、职业技能鉴定补贴、创业投资引导基金、创业见习（实训）生活补助、公共就业服务基层平台信息网络建设、公共实训基地能力建设支出。失业保险基金由保生活的单一功能向保生活、促就业、防失业三项功能拓展，为实施积极的就业政策起到了保障作用。需要注意的是，此项支出的前提条件是列入扩大失业保险基金支出范围试点的统筹地区
23、，是否列入的权限在国家，扩大试点的政策国家规定截止到2010年底，2011年停止执行，目前没有新的政策出台。（11）失业保险处置机制我省在成功运用失业保险基金应对金融危机之后，总结出一整套行之有效的经验，进一步发挥了失业保险预防失业的功能。规定在失业保险基金结余规模较大或者国家启动失业预警应急响应机制时，经省人民政府批准，统筹地区可以根据国家和省有关规定以及本地区实际情况，采取下浮失业保险基金费率、缓收失业保险费和拨付经批准的其他支出等措施，给予用人单位特别援助。（12）自主创业失业人员的鼓励措施为了鼓励失业人员自主创业，规定符合领取失业保险待遇条件的失业人员从事个体经营并且领取工商营业执照的
24、，可以按照规定一次性领取失业保险金，不再享受其他失业保险待遇。（13）政府及相关职能部门的工作职责县级以上地方人民政府加强对失业保险工作的领导，人力资源社会保障部门主管失业保险工作，地税部门负责失业保险费征收工作，财政部门负责失业保险基金管理工作，审计部门对失业保险基金进行审计监督。4、规定的特点及突破主要在八个方面有所拓展：（1）适用范围。将城乡劳动者纳入制度予以覆盖，改变了以往适用范围仅为城镇劳动者的情况，这样可以帮助城乡劳动者防范失业风险加大带来的问题，同时，也扩大了失业保险制度的覆盖范围。（2）基金支出项目。规定在保生活的基础上，相应扩大了失业保险基金支出项目，更加注重促就业功能的发挥
25、。1999年失业保险条例颁布时，正是国有企业大量裁减富余职工之际，更侧重于保障这些流向社会的下岗失业人员的基本生活。我省在实施条例的过程中，结合江苏实际，探索了不少发挥失业保险防失业、促就业的成功做法和经验，有效拓展了基金支出范围，取得了较好的效果。2010年，全省失业保险基金待遇性支出占当年总支出的39.43%，促进就业支出占比39.00%。这些经验和做法在此次规定中，以法律规章的形式固定下来。（3）基金在特殊情况下的支出。此次规定增加了失业保险基金在结余规模较大或者国家启动失业预警应急响应机制时，可以采取的措施，即下浮失业保险基金费率，缓收失业保险费和拨付经批准的其他支出等措施，给予用人单
26、位特别援助。这些规定主要是依据我省成功应对金融危机取得的经验。（4）领取失业保险金的期限。依据新颁布的社会保险法规定，将领取期限划分为五年以内，五到十年，十年以上三档，多缴多得，更加符合权利与义务对等的原则，鼓励参保人员长期、稳定就业。同时，因为省这一级不具体操作失业人员享受失业保险待遇事宜，所以明确统筹区人民政府可确定领取期限的具体办法。（5）失业保险金的标准。规定的标准有了较大提高，规定更为具体，方便操作。一是实行失业保险待遇与缴费年限挂钩的办法，向缴费时间长、年龄较大失业人员倾斜，实行分级分档的待遇标准，将统一按缴费基数40%计算的一个标准，根据缴费年限，调整为40%、45%、50%三个
27、标准，充分体现更加公平合理的原则。二是适当提高目前的失业保障水平，将失业保险金的低限从当地城市居民最低生活保障标准提高到低保标准的1.3倍，体现对特殊困难失业者的照顾和帮助，也拉开最低工资标准、失业保险金标准、城市居民最低生活保障标准之间的距离，形成合理配套的标准体系。三是实行失业人员基本生活消费价格上涨动态补贴，缓解因物价上涨等因素给失业人员带来的生活困难，切实保障失业人员的基本生活。（6）失业人员的医疗保障。规定依据社会保险法，对失业人员参加职工基本医疗保险作了原则规定，由失业保险基金支付职工基本医疗保险费，享受基本医疗保险待遇。这样既使得失业人员的医疗待遇更有保障，也与职工基本医疗保险相
28、衔接。（7）失业保险关系及基金的转移。在失业保险关系及基金的转移方面，主要包含三个方面的内容。一是参保人员失业前所在单位与本人户籍不在同一统筹地区，可以自主选择在参保地或回户籍所在地享受失业保险待遇。如回户籍所在地享受失业保险待遇，失业保险基金需要划转，具体金额按照失业人员应当享受失业保险金总额的一点五倍计算。二是参保人员在领取失业保险金期间跨统筹地区迁移户籍，可以自主选择在迁出地或迁入地享受失业保险待遇。如在迁入地享受失业保险金，失业保险基金需要划转，具体金额按照失业人员应当享受失业保险金总额的一点五倍计算。三是参保人员在参加失业保险期间跨统筹地区就业的，以及尚不符合享受失业保险待遇条件的失
29、业人员户籍跨统筹地区迁移的，失业保险关系随之转移，失业保险基金划转按照国家和省有关规定执行。（8）灵活就业人员参加失业保险的问题。灵活就业人员是指岗位不固定、工作时间不固定、收入不固定和劳动关系不固定的就业人员。鉴于灵活就业也是一种就业状态和部分地区如南京市有制度覆盖的工作基础，考虑到社会保险全覆盖的工作方向，附则中规定由各地人民政府确定。四、失业保险省级调剂金（一）有关文件1995年，我省根据江苏省职工失业保险规定，建立了失业保险省级调剂金制度。2002年1月，省财政厅下发关于失业保险省级调剂金纳入省社会保障基金财政专户管理的通知，规定失业保险省级调剂金纳入省社会保障基金财政专户管理，失业保
30、险省级调剂金的上缴下拨都通过社会保障基金财政专户办理。2002年5月，为加强和规范失业保险省级调剂金管理，省财政厅、原省劳动和社会保障厅下发了江苏省失业保险省级调剂金管理暂行办法。（二）现行政策1、上缴数。各地按照上年失业保险基金实际征缴额的5%归集省级调剂金，并直接上缴省社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。2011年全省失业保险省级调剂金应上缴数3.25亿元。2、支出数。各地在完成省规定的调剂金上缴任务且历年均无欠缴、当年收缴和历年结余的失业保险基金不敷使用时，省将视基金缺口等情况给予适当调剂，调剂的最高数额不超过地方当年上缴调剂金数额的3倍。调剂后仍不敷使用的，由统筹地区人民政府按照
31、规定给予补贴。3、上缴时间。每年6月30日前，完成当年的失业保险省级调剂金上缴任务。下半年省根据“以收定支、适当调剂、收支平衡”的原则，下拨调剂金。4、奖励返还。按时足额上缴失业保险省级调剂金，且本地区失业保险基金实现当期和累计双结余的，按照上缴数额的一定比例予以奖励返还，奖励返还资金用于增加地方失业保险基金积累。5、上交考核。省建立失业保险省级调剂金上缴任务完成情况考核制度，对各地上缴调剂金工作情况进行专项考核。五、城乡统一的失业保险制度2006年3月，经省政府同意，原省人力资源和社会保障厅、省财政厅下发文件，明确对在城镇单位就业的农村劳动者实行城乡劳动者统一的失业保险制度。具体规定为：1、
32、执行时间。自2006年7月1日起，对本省农村劳动者在城镇单位就业的，实行城乡劳动者统一的失业保险制度。用人单位按使用的城乡劳动者工资总额的2%、劳动者个人按本人工资总额的1%缴纳失业保险费。2、待遇标准。实行城乡劳动者统一的失业保险制度后，参加失业保险的农村劳动者失业后和城镇劳动者一样享受失业保险待遇，具体办法按苏政发1999107号对失业人员待遇的规定执行。3、政策衔接。以前单位为之缴纳失业保险费、本人未缴纳失业保险费的，失业保险待遇分段计算。未按城镇职工失业保险办法缴纳失业保险费前，失业保险待遇按苏政发1999107号文件第四条规定的应享受标准和期限一次性发给其生活补助费；按城镇职工失业保险办法缴纳失业保险费的，享受城镇职工失业保险待遇。4、领取方式。符合享受失业保险待遇条件的农村劳动者失业后，失业保险金和门诊医疗补助费按月领
