1、行政机关事业行政机关事业单位单位法律风险法律风险防范防范2012年年11月月一、基本概念的厘清一、基本概念的厘清 （一）“机关”、“国家机关”、“行政机关”“机关”，原指整个机械的关键部分，后引申为周密的计谋，现代社会中经常用“机关”代指政府职能部门。“国家机关”，即行使国家权力、管理国家事务的机关。包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。也叫政权机关。“行政机关行政机关”，亦称行政机构、国家管，亦称行政机构、国家管理机关、政府。行使国家行政权力的机关，理机关、政府。行使国家行政权力的机关，是国家机构的重要组成部分。它执行代议是国家机构的重要组成部分。它执行代议机关制定的法
2、律和决定，管理国家内政、机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。按照管辖外交、军事等方面的行政事务。按照管辖范围，行政机关分为中央行政机关和地方范围，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。地方行政机关又可分为若干层行政机关。地方行政机关又可分为若干层次。次。（二）（二）“事业单位事业单位”国务院第国务院第252252、411411号令号令 事业单位登记管理暂行条例事业单位登记管理暂行条例 国家为了社会公益目的，由国家机关举国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会事教育
3、、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。服务组织。1、“事业单位”特征 事业单位一般要接受国家行政机关的领导，要有其组织或机构的表现形式，要成为法人实体。从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政机关的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。中国的事业单位在功能上对应国外的是非中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（营利组织（NPONPO）、非政府组织）、非政府组织(NGO)(NGO)。但是，国外的这些组织是社会自治组织，但是，国外的这些组织是社会自治组
4、织，中国的事业单位和政府的关系比较密切。中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。的。2 2、“事业单位事业单位”分类分类 （1 1）全额拨款事业单位也称为全供事业单）全额拨款事业单位也称为全供事业单位，即全额预算管理的事业单位，其所需的位，即全额预算管理的事业单位，其所需的经费全部由国家预算拨款。经费全部由国家预算拨款。这种管理形式，一般适用于没有收入或收这种管理形式，一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、入不稳定的事业单位，
5、如学校、科研单位、卫生防疫等事业单位，即人员费用、公用费卫生防疫等事业单位，即人员费用、公用费用等都要由国家财政提供。这种管理形式，用等都要由国家财政提供。这种管理形式，有利于国家对事业单位的收入进行全面的管有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督，也使事业单位的经费得到充分的理和监督，也使事业单位的经费得到充分的保证。问题是很容易变成保证。问题是很容易变成“半政府半政府”、“二二机关机关”。（2 2）差额拨款事业单位。即按差额比例，）差额拨款事业单位。即按差额比例，财政承担部分，由财政列入预算；单位承担财政承担部分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前列支，如医院等。部分，由单位
6、在税前列支，如医院等。差额拨款单位的人员费用由国家财政拨差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构成中固定部分为成中固定部分为60%60%，非固定部分为，非固定部分为40%40%。按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费自主程度，实行工资总额包干或其他符合费自主程度，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。财政拨款，向经费自收自支过渡。（3 3）自主事业单位又称为自收自支事）自主事业单位又称为自收自
7、支事业单位，是国家不拨款的事业单位。自收业单位，是国家不拨款的事业单位。自收自支事业单位作为事业单位的一种主要形自支事业单位作为事业单位的一种主要形式，由于不需要地方财政直接拨款，因而式，由于不需要地方财政直接拨款，因而自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。3 3、“事业单位事业单位”的宗旨的宗旨 事业单位是以政府职能、公益服务为主要事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的公益性单位、非公益性职能部门等。宗旨的公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、宗旨
8、是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，进行仲裁程序。议后，进行仲裁程序。4 4、“事业单位事业单位”法律特征法律特征 （1 1）依法设立。事业单位的设立，应）依法设立。事业单位的设立
9、，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登登记，或者依照法律规定直接进行法人登记；记；（2 2）从事公益服务，一般不履行行政）从事公益服务，一般不履行行政管理职能；管理职能；（3 3）不以营利为目的；）不以营利为目的；（4 4）社会组织；事业单位是组织机构）社会组织；事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。员和经费来源，能够独立承担民事责任。5 5、“事业单位事业单位”
10、改革改革 （1 1）建立岗位绩效工资制度，合理拉）建立岗位绩效工资制度，合理拉开差距，调动积极性。同时，将绩效工资开差距，调动积极性。同时，将绩效工资总量与单位完成社会公益目标任务及考核总量与单位完成社会公益目标任务及考核情况相联系，促进事业单位不断提高公益情况相联系，促进事业单位不断提高公益服务的能力和水平，避免片面追求经济效服务的能力和水平，避免片面追求经济效益、忽视社会效益。益、忽视社会效益。（2 2）遵循）遵循1616字原则，即字原则，即“权责清晰、分权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力类科学、机制灵活、监管有力”。（3 3）全面推行聘用制。）全面推行聘用制。20092009年年12
11、12月月1818日召开的全国人力资源和社会保障工作会日召开的全国人力资源和社会保障工作会议倡导，未来事业单位将继续推行聘用制议倡导，未来事业单位将继续推行聘用制度，争取度，争取20102010年在全国全面完成聘用制度。年在全国全面完成聘用制度。（三）法律概识（三）法律概识 法律是掌握国家政权的统治阶级，以国法律是掌握国家政权的统治阶级，以国家名义颁布，以国家强制力作为后盾的行家名义颁布，以国家强制力作为后盾的行为规则的总称。为规则的总称。1 1、我国法律的层次、我国法律的层次 根本法根本法宪法宪法 基本法基本法（全国人大大会制定）（全国人大大会制定）刑法、民法（通则、物权法、合同法、刑法、民法
12、（通则、物权法、合同法、侵权责任法等）、诉讼法（刑事、民事、侵权责任法等）、诉讼法（刑事、民事、行政）等行政）等 一般法一般法部门法（人大常委会制定）部门法（人大常委会制定）最高行政法（国务院制定）最高行政法（国务院制定）一般行政法、地方法一般行政法、地方法2 2、法律的特征、法律的特征 （1 1）以国家名义颁布）以国家名义颁布 （2 2）为社会服务）为社会服务 （3 3）以国家强制力为后盾）以国家强制力为后盾3 3、我国法律的现状、我国法律的现状 （1 1）数量不少）数量不少 截至截至20102010年年8 8月底，我国现行有效法律月底，我国现行有效法律有有4 14 1部，国务院行政法规约余
13、部，部，国务院行政法规约余部，地方性法规近部。地方性法规近部。（2 2）适用有难）适用有难 有法可依、有法必依、有法可依、有法必依、执法必严、违法必究执法必严、违法必究 社会主义法治四项基本指标社会主义法治四项基本指标二、二、“行政机关事业单位行政机关事业单位”法律风险法律风险（一）行政机关事业单位法律风险定义（一）行政机关事业单位法律风险定义 由于行政机关事业单位外部的法律环境由于行政机关事业单位外部的法律环境发生变化，或由于包括行政机关事业单位发生变化，或由于包括行政机关事业单位自身在内的主体未按照法律规定有效行使自身在内的主体未按照法律规定有效行使权利、履行义务，而对行政机关事业单位权利
14、、履行义务，而对行政机关事业单位造成的负面法律后果的可能性。造成的负面法律后果的可能性。行政机关事业单位在日常工作中不懂法行政机关事业单位在日常工作中不懂法律规则、疏于法律审查、逃避法律监管所律规则、疏于法律审查、逃避法律监管所造成的纠纷和涉诉带来的潜在或已发生的造成的纠纷和涉诉带来的潜在或已发生的重大政治、经济等损失。重大政治、经济等损失。1 1、行政机关事业单位法律风险的成因、行政机关事业单位法律风险的成因 （1 1）外部成因）外部成因 由于行政机关事业单位以外的社会环境、由于行政机关事业单位以外的社会环境、法律环境、政策环境等外在因素引发的法法律环境、政策环境等外在因素引发的法律风险。包
15、括立法不完备、法律变化、执律风险。包括立法不完备、法律变化、执法不公正、工作相对人的人为因素及不可法不公正、工作相对人的人为因素及不可抗力等。抗力等。（2 2）内部成因）内部成因 由于行政机关事业单位内部管理行为、由于行政机关事业单位内部管理行为、决策举动等因素引发的法律风险。表现为决策举动等因素引发的法律风险。表现为诸如行政机关事业单位自身法律意识淡薄，诸如行政机关事业单位自身法律意识淡薄，对法律环境认知不够，工作决策不考虑法对法律环境认知不够，工作决策不考虑法律因素，甚至存在违法行为等。律因素，甚至存在违法行为等。2 2、行政机关事业单位法律风险的特点、行政机关事业单位法律风险的特点（1
16、1）法律风险的可预期性）法律风险的可预期性（2 2）法律风险的普遍性）法律风险的普遍性（3 3）法律风险的多样性）法律风险的多样性 （4 4）法律风险的社会性）法律风险的社会性3 3、行政机关事业单位法律风险的主要表现形式、行政机关事业单位法律风险的主要表现形式 （1 1）行政机关事业单位管理结构的法律风险）行政机关事业单位管理结构的法律风险 （2 2）行政机关事业单位管理的法律风险）行政机关事业单位管理的法律风险 1 1）人力资源管理的法律风险）人力资源管理的法律风险 2 2）资产管理的法律风险）资产管理的法律风险 3 3）合同管理的法律风险）合同管理的法律风险 4 4）财务管理的法律风险）财务管理的法律风险 5 5）诉讼法律风险）诉讼法律风险行政诉讼（举证倒置、公行政诉讼（举证倒置、公开审理开审理 、媒体炒作、行政追责等）、媒体炒作、行政追责等）（3 3）刑事风险）刑事风险 三、行政机关事业单位法律风险防范三、行政机关事业单位法律风险防范（一）行政事业单位法律风险防范的原则（一）行政事业单位法律风险防范的原则 1 1、事先防范、事先防范 2 2、事中控制、事中控制 3 3、事后补救
