1、行政管理行政管理学学第一章 行政管理与行政管理学一、行政管理的内涵、来源和发展一、行政管理的内涵、来源和发展 什么是行政？什么是行政？“行行”是指是指推行和管理推行和管理，“政政”是指是指国家公共事务和国家公共事务和社会公共事务社会公共事务。中国古代的界定：处理政事，执行政务。中国古代的界定：处理政事，执行政务。左传左传中中载有载有“行其政令行其政令”或或“行其政事行其政事”；史记史记周公本纪周公本纪：“周公、召公二相行政周公、召公二相行政”。日常生活中对日常生活中对“行政行政”的理解：一是理解为勤杂事务的理解：一是理解为勤杂事务或对这类事务的管理；二是理解为权力当局。或对这类事务的管理；二是
2、理解为权力当局。西方学术界：主要指西方国家政府的权力与行西方学术界：主要指西方国家政府的权力与行为，比较有代表性的观点有三种：为，比较有代表性的观点有三种：1、狭义行政说、狭义行政说 认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动政系统所从事的活动。代表人物是美国行政学。代表人物是美国行政学家魏劳毕，依据家魏劳毕，依据“三权分立三权分立”原则，在原则，在行政行政管理管理中指出行政仅仅是指政府行政部门的政中指出行政仅仅是指政府行政部门的政务活动。务活动。即与立法、司法相对应的即与立法、司法相对应的“行政行政”。第一章 行政管理与行政管理学2、广
3、义行政说、广义行政说 行政是指一种与政治相分离的，为了实现国行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动，家目的的执行活动，以美国古德诺为代表，其以美国古德诺为代表，其在在政治与行政政治与行政中，认为政治与行政是相互中，认为政治与行政是相互分离的，政治是国家意志的表达，行政是国家分离的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。意志的执行。即与政治相对应的即与政治相对应的“行政行政”。第一章 行政管理与行政管理学 3.最广义行政说最广义行政说 行政是指国家所有机关（包括立法、司法、行行政是指国家所有机关（包括立法、司法、行政各个系统所属部门）和所有企事业单位的行政政各个系统所属部门
4、）和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。事务的管理与处理。西蒙在与斯密斯堡和汤姆森西蒙在与斯密斯堡和汤姆森三人合著的三人合著的行政学行政学中，认为最广义的行政就中，认为最广义的行政就是是“若干人为达到目的所作的合作的集体行动若干人为达到目的所作的合作的集体行动”。第一章 行政管理与行政管理学第一章 行政管理与行政管理学 现代社会，我们每个人的一生现代社会，我们每个人的一生几乎都与行政几乎都与行政管理分不开管理分不开。正如米切尔。正如米切尔B蒂茨所描述的：蒂茨所描述的：“现代的现代的人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、大学中接受教育的
5、，他的很多旅行时间是大学中接受教育的，他的很多旅行时间是在公共设施在公共设施中度过的，中度过的，他与外面的联系则是通过邮局或半公共性他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的；他喝的是公共生产的饮用水，质的电话系统进行的；他喝的是公共生产的饮用水，读的是公共图书馆里的书；他用公共排污系统处理垃读的是公共图书馆里的书；他用公共排污系统处理垃圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部门的保护，最终，他又在医院里离开人世，甚至被埋门的保护，最终，他又在医院里离开人世，甚至被埋葬在公共墓地。总之，不管人们在意识形态上多么守葬在公共墓地。总之
6、，不管人们在意识形态上多么守旧，旧，现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他方面的服务的决策联系在一起，这种联系系是多其他方面的服务的决策联系在一起，这种联系系是挣不脱的、割不断的。挣不脱的、割不断的。”（关于城市公共设施定位关于城市公共设施定位的理论的理论）第一章 行政管理与行政管理学 行政管理的概念行政管理的概念行政管理是一种行政管理是一种以国家权力为基础以国家权力为基础，以，以国家组国家组织织（主要是政府机关）（主要是政府机关）为管理主体为管理主体，以国家事以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管务、社会公共事务以及政府机关内部事
7、务为管理对象理对象的管理活动。的管理活动。其中其中“行政行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。判和推行。“管理管理”通常指政府运用依法获授的国家通常指政府运用依法获授的国家公共权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量公共权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。共行政事务的过程和活动。行政管理作为人类社会的管理现象，与其他管理一样，是人类社会的必然产物。人类为了生存和发展，就必须以一定的生产方式相互结合起来，建立一定的社会秩序，保证
8、整个社会的生产和生活正常的进行。政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种依权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。第一章 行政管理与行政管理学第一章 行政管理与行政管理学第一章 行政管理与行政管理学l1、农业社会农业社会的行政模式的行政模式融合型行政模式融合型行政模式特点：特点：（1）以农业生产力为经济基础；）以农业生产力为经济基础；（2）土地的分配与管理是政府的最重要事务；）土地的分配与管理是政府的最重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；）官
9、僚的职位重于行政政策；（4）家族与亲族主义的行政风范；）家族与亲族主义的行政风范；（5）世卿世禄制度；）世卿世禄制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；治经济上都是特权阶层；（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。维持行政的一致和统一。第一章 行政管理与行政管理学2、工业社会工业社会的行政模式的行政模式衍射型行政模式衍射型行政模式特点：
10、特点：（1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；（3）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；讲求行政效率与科学性；（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一；一
11、；第一章 行政管理与行政管理学l3、过渡社会过渡社会的行政模式的行政模式棱柱型行政模式棱柱型行政模式特点：特点：（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点（2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由
12、非行政主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成；机构来完成；（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。造成行政权威合法性危实施，形同虚设，徒有虚名。造成行政权威合法性危机；损害行政行为的效率和品质；行政政治化。机；损害行政行为的效率和品质；行政政治化。第一章 行政管理与行政管理学二、行政（二、行政（administration）与管理）与管理（management）区别）区别两者历史久远不一样，只从有了人类的活动，便有了两者历史久远不一样，只从有了人类的活动，便有了管理的事情。但行政是在出现阶级和国家之
13、后才有的，管理的事情。但行政是在出现阶级和国家之后才有的，真正的行政的历史和国家（政府）一样长。真正的行政的历史和国家（政府）一样长。严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力的行使活动，强调政治与社会效益；是国家政治权力的行使活动，强调政治与社会效益；而后者是一种经营性行为，以赢利为目的，追求效率，而后者是一种经营性行为，以赢利为目的，追求效率，少付出，多收获。少付出，多收获。第一章 行政管理与行政管理学牛津英语词典牛津英语词典对行政的解释是：一种行政的活动，这种活对行政的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事务、指导
14、或监督执行、运用或引导；管理动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。从其拉丁词源看，行政意思是从其拉丁词源看，行政意思是“为为服务服务”、“控制或统治控制或统治”，管理的意思是，管理的意思是“用手控制用手控制”，可看出二者的主要区别：，可看出二者的主要区别：行政是为行政是为服务，管理则是控制或获得结果。服务，管理则是控制或获得结果。我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）
15、来区分这两个概政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）来区分这两个概念，念，行政已被当作国家或政府的活动，政务的推行或公共事务行政已被当作国家或政府的活动，政务的推行或公共事务相关的活动，而管理一般被当作与工商企业组织相关的活动相关的活动，而管理一般被当作与工商企业组织相关的活动。第一章 行政管理与行政管理学 尽管行政管理也是一种管理活动，但人们通常把与政尽管行政管理也是一种管理活动，但人们通常把与政府或行政机关的活动相关的管理，称为行政管理府或行政机关的活动相关的管理，称为行政管理（administration)；而把与工商企业组织的活动相关的管；而把与工商企业组织的活动相关的管理，称为企业
16、管理理，称为企业管理(management)。但比较宽泛的理解，行政管理除了政府机构的行政管但比较宽泛的理解，行政管理除了政府机构的行政管理外，还包括企业事业单位中的科室部处等职能部门的行理外，还包括企业事业单位中的科室部处等职能部门的行政管理，泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理政管理，泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作。这种提法不规范，只是强调管理的意思而已。必须工作。这种提法不规范，只是强调管理的意思而已。必须指出的是，私人部门或企业管理中的行政管理仅仅是面向指出的是，私人部门或企业管理中的行政管理仅仅是面向企业内部的一个高级职能而已，它更多地涉及私人部门中企业内部的一个高级职能而已，它更多地涉及私人部门中的高层人事管理问题。而的高层人事管理问题。而以政府为主体的行政管理面向的以政府为主体的行政管理面向的不仅是政府内部的管理问题，它更多地涉及整个社会公共不仅是政府内部的管理问题，它更多地涉及整个社会公共事务的管理问题。事务的管理问题。（关键性在于权力基础不同）（关键性在于权力基础不同）第一章 行政管理与行政管理学行政管理区别于一般管理活动的特点行政管理区别于一般
