1、中国城市住房保障制度的演变问题及建议上中国城市住房保障制度的演变、问题及建议（上）肖淞元 2012-11-27 15:08:36来源：中国房地产2012年第10期 摘要：中国城市住房保障制度的产生和演变与中国城镇住房制度改革变迁密不可分。基于诺思制度变迁理论，本文从中国城镇住房制度的变迁入手，系统分析了中国城市住房保障制度产生和演变的路径，认为政府以行政手段推动的住房制度和住房保障制度变革，虽然成功建立起住房的市场供应与政府供应体系，但也不可避免引发市场机制和政府机制失灵的问题。解决问题的关键是降低制度实施的交易费用，这对引领中国城市住房保障制度的演变有一定的积极意义。关键词：住房保障，制度变
2、迁，交易费用住房保障制度是住房制度的重要组成部分，而且中国城市住房保障制度是在中国城镇住房制度改革变迁中产生并随之变迁的，因此笔者通过对中国住房制度演变研究，来分析中国城市住房保障制度的产生和变迁、存在的问题以及建议。1 中国城市住房保障制度的产生和演变1.1实物配给阶段（1949-1978年）新中国成立之初，政府采取以下三种方式筹集住房：一是通过接受、没收、代管等方式将敌伪房产、反革命分子及官僚资本家的房产收归国有，并无偿分配给城镇居民居住。二是从1956年起，通过对私人出租房进行社会主义改造，采取公私合营与统一经租的方式分配给城镇居民居住，共改造了私有房屋大约1亿平方米。三是政府或企业直接
3、投资建设或更新改造住房，分配给城镇居民租住。根据世界银行的测算，1949-1978年间，中国住房建设投资占国民生产总值的比重为1.5%。这一阶段，政府基于建立以公有制为基础的社会主义国家思想理论，并囿于当时的国家经济水平，形成了一套不成文的公有住房制度：其一，政府统管。政府成为城市公有住房的所有者、建设者和经营管理者，城市居民将解决住房问题全部寄希望于政府，极少依靠自己或市场来解决。其二，租金管制。1952年中央人民政府内务部颁布了关于加强城市公有房产管理的意见，提出“以租养房”的租金方针。但是，到1955年政府对国家机关工作人员由供给制改薪金制时，考虑这部分人群的承受能力，对他们承租的公有住
4、房实行低租金的过渡办法，住房租金大约只占薪金收入的2%3%。这一做法被认为能体现社会主义的优越性，很快被各地效仿，成为公有住房租金的通行办法，住房的商品属性被进一步忽视，演变为国家福利。其三，无偿分配。公有住房的分配完全是无偿的，不需要用等量的劳动价值或货币价值来交换，住房完全成为国家福利而非商品。在计划经济体制下，公有住房成为“高投入、低收益”的公共产品，投入越大包袱越重，完全丧失了商品价值，企业以及个人对住房建设的热情不高，政府背上了沉重的包袱；而且由于低租金，导致租金收入无法满足住房日常的管理和维护成本，令大量解放前的房产年久失修成为危房，居住条件进一步恶化；虽然公有住房名义上归国家所有
5、、全民所有，由地方政府管理，产权登记在各地房管部门或企业名下，但是这种产权方式让公有住房的房屋产权界定更加模糊，交易成本极为高昂，加之公有住房的全民福利性和无偿获得更使得城市居民成为公有住房的“免费搭车者”，公有住房的生产和供应缺乏效率。由此，全国城镇人均住房面积由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾进一步加剧。1.2改革探索阶段（1978-1998年）1978年后，中国开始了经济体制改革和对外开放的进程，城市住房制度也在这一大背景下，开始了一个逐步市场化的探索过程。1.2.1全价售房时期（1979-1982年）1979年，中央政府分别向广西的南宁、柳州、梧州及
6、陕西的西安4个城市下拨专款，由地方政府组织建设住房，并以土建成本价向城镇居民出售（即全价售房）。到1981年全价出售公有住房的试点工作扩大到23个省、直辖市的60多个城市或县镇。然而这一时期城镇居民的收入偏低，公有住房售价相对于城镇居民的收入还是过高，购房积极性有限。此次城镇住房供应方式的变化并未引起住房相对价格的变化，也并未改变城镇居民在住房消费方式上的偏好，没有取得理想的效果。到1982年，全价售房试点工作逐渐停止。1.2.2补贴售房时期（1982-1985年）在总结全价售房经验的基础上，1982年中央政府批准四平、郑州、常州和沙市开展补贴出售新建住房的试点工作，即在土建成本价格基础上，售
7、房款由个人负担1/3，职工所在单位和地方政府负担2/3。由于得到单位和政府的补贴，城镇职工的负担大为减轻，购房积极性显著提高，住房出售取得了较大进展。“到1984年8月，四个城市共补贴出售公有住房2140套，建筑面积11.45万平方米；到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160多个市和300多个县开展了补贴售房工作，共计补贴出售住房1092.8万平方米”。这一时期通过售房补贴降低了职工购房的相对价格，激发了一部分无房或住房困难职工的购房热情，然而补贴售房的优惠并未改变住房宽裕职工特别是领导干部对低价承租公有住房的偏好，同时补贴售房增加了单位和政府的实施成本，最终导致补贴售房无法持
8、续开展下去。1.2.3提租补贴时期（1986-1990年）全价售房和补贴售房试点工作的受挫，让政府意识到必须改革低租金的实物配给的住房福利制度。1984年7月，我国开始第一次全国城镇房屋普查工作，历时两年多，基本查清了全国城镇房屋状况以及居民住房水平，为推行住房制度改革提供了决策依据。1986年3月，国务院住房制度改革领导小组成立，提出了调整公有住房租金、发放住房补贴，逐步推动出售公有住房等内容的住房制度改革。1987年7月起，烟台、唐山、蚌埠、沈阳等地开展了“提租补贴、空转起步、推动售房、建立基金、银行配合”的综合配套改革试点。1986年6月全国人大审议通过土地管理法，明确了建设用地出让有偿
9、使用的办法；1988年12月全国人大审议通过关于修改的决定，确定土地使用权依法转让的制度，为建立土地市场奠定了法律基础。1988年1月国务院召开全国住房制度改革工作会议，并于1988年2月发布了关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知（国发198811号），同日发布了国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知（国办发198813号），主要内容包括：一是上调公房租金，实施住房券补贴。租金标准“按住房的折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计算”，要求公房租金确定在每平方米使用面积1元以上。同时确定发券系数和职工个人住房券金额，采取转账
10、结算，结余部分作为个人购房或建房基金。二是建立城镇、单位和个人住房基金，并规定住房基金用于住房券的发放。三是确立“多住房多交租，少住房可得益”的原则，对困难家庭实行减、免、补助的政策。四是推动公有住房的出售，倡导集资建房。新建住房标准价包括住房本身建筑造价、征地和拆迁补偿费。旧住房标准价，按重置价成新折扣等按质计价，并对购房实行一次性付款优惠房价以及分期付款提供低息或者贴息抵押贷款政策。五是改革金融体制，调整信贷结构。允许银行成立房地产信贷部，由人民银行安排商品住房信贷指标。六是对住房建设、经营在税收政策上给予优惠。单位建设向个人出售的商品住房免交住房建筑税、营业税；职工个人第一次购买公有住房
11、免交契税。七是加强房产市场管理。建立健全房产交易机构，加强市场管理，将住房出售、出租价格纳入商品价格管理体系。这一时期政府提出的改革措施，具有一定的针对性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金与住房售价的相对价格，改变城镇居民对于住房的消费偏好。二是发放住房补贴，建立住房基金，提供购房抵押贷款以及税收优惠等政策，提高城镇居民的住房消费能力，降低购买住房的相对价格，推动公有住房出售。三是建立健全住房交易管理机构，降低了住房商品交换的衡量和实施成本。四是确定土地使用权有偿转让制度，降低了土地交易成本，推动了城镇住房建设及房地产市场的发展。此次住房制度改革起初在试点城市取得了较好的效果，然而到19
12、88年第二季度，全国出现了严重的通货膨胀，政府为治理通货膨胀，加快公有住房的出售进程，而一些地方实行提租不发住房补贴、买房给优惠的政策。由于提高租金触动了一些既得利益群体的住房福利，遇到较大的阻挠，而且缺乏住房补贴的支持，普通城镇居民购房能力有限，最终导致提租补贴、推动售房的政策没能执行下去。1.2.4全面推进时期（1991-1998年）1991年6月，国务院发布关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知（国发199130号），要求：一是分步调整旧公有住房租金，逐步提高到成本租金水平；对新建公有住房实行新标准；对多占住房的要增加租金。二是促进公房出售，在规定面积内实行标准价购房，取得部分产权，超
13、过面积部分按市场价购房，取得全部产权。部分产权房5年后允许出售，售房所得由国家、集体、个人三方按产权比例分配。三是推行住房建设由“国家、集体、个人共同出资，积极组织集资建房和合作建房”。四是筹集政府、单位住房基金；开展住房抵押贷款，在利率及还款期限方面给予优惠。1991年10月国务院住房制度改革领导小组印发关于全面推进城镇住房制度改革的意见，要求：一是在“八五”期间，公有住房租金达到简单再生产的三项构成因素，即“维修费、管理费、折旧费”；二是到2000年，公有住房租金达到成本租金的五项构成因素，即“维修费、管理费、折旧费、投资利息和房地产税”；三是长期公有住房租金达到市场租金的八项构成因素，即
14、“维修费、管理费、折旧费、投资利息、房地产税、土地使用费、保险费和利润”。这标志着中国住房制度改革进入全面推进时期。1991年上海市借鉴新加坡的公积金经验，提出住房公积金制度。1994年国务院发布关于深化城镇住房制度改革的决定，提出了“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”目标，明确：一是全面建立住房公积金制度。二是推进租金改革，逐步实现2000年前达到成本租金计租。三是稳步出售公有住房，实行新建房和腾空旧房先售后租，并允许部分地方实行标准价过渡。标准价则分为负担价和抵交价，负担价按当地双职工年平均工资的倍数测定；抵交价按双职工6
15、5年积累的单位资助住房公积金贴现值的80%计算，并允许对建立住房公积金之前的工龄给予工龄折扣。四是加快经济适用住房的开发建设，鼓励集资建房和合作建房。1995年2月国务院同意国家安居工程实施方案，该方案将建立住房公积金制度、制定公有住房提租规划作为前置条件，在政府提供项目贷款的带动下，各地开始建设经济适用住房并按成本价出售。此后全国各地普遍建立住房公积金制度，同时加大了公有住房的出售力度。这一时期值得关注的是中国财政管理体制改革。1994年政府为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，将国家财政管理体制由地方财政包干体制改为分税制财政管理体制。根据“事权与财权相结合”的原则，地方政府完全承担起城
16、镇住房的管理和财政支出，导致地方财政的住房支出逐年增加。为平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推动了房地产市场的发展。虽然这一时期政府还是以提高租金、促进住房出售方式为主，但是通过采取新的措施使住房制度改革全面展开：一是建立住房公积金制度。一方面通过单位补贴、个人缴存方式建立住房公积金制度，改变了城镇职工缺乏住房储蓄和住房消费的意识，推动了住房市场的发展；另一方面住房公积金的建立为住房消费市场及住房金融提供了一个稳定、长期的资金筹集渠道，对推动个人住房抵押贷款业务提供了资金保障，降低了资本运行的风险。二是在公有住房租金和售价方面实行差别处理，降低了实施的成本。一方面对新建住房实行
17、新房新价格，租金直接提高到成本租金，售价则实行成本价；另一方面对旧有的公有住房，租金则逐步提高到成本价，售价则实行标准价，并实行工龄折扣及住房成新折扣，这保证了大部分既得利益者的利益，减少了改革的阻力，进而降低了改革的实施成本。三是加快经济适用住房建设，实施国家安居工程。经济适用住房制度的实施进一步推动住房市场由计划经济体制向市场经济体制的转变，成为了新旧住房制度的桥梁，一方面经济适用住房带有明显的公有住房特征-土地划拨供应、按成本价出售、实行税费优惠、政府或单位成为建设组织者；另一方面经济适用住房又有商品住房的特征-开发企业每年建房总量中20%应为经济适用住房、除向离退休职工、教师和住房困难
18、家庭优先供应外均可向市场出售、资金按市场方式筹集，政府不直接投入资金。经济适用住房成为住房制度改革的缓冲区。四是分税制改革，明确了地方政府的住房责任，增加了地方财政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，从而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的进程。1.3市场供给阶段（1998年至今）1.3.1市场形成期（住房保障探索期，1998-2002年）1997年亚洲金融危机爆发，政府确立刺激住房消费市场，将住宅业培育为新经济增长点的方针。1998年7月国务院下发了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发199823号），提出停止城镇住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立
19、和完善廉租住房、经济适用住房和商品住房的多层次城镇住房供应体系。该通知明确经济适用住房只售不租，通过土地行政划拨、控制建设标准和利润，采取集资建房和合作建房等方式降低建设成本，加快住房建设。1998年3月全国人大对土地管理法进行了又一次修订，强化了对耕地的保护及土地的有偿使用，改变了以前土地利用以需求定供给的局面，导致土地的稀缺性在城镇化及房地产市场的发展过程中愈发明显。2001年前后，中国人均国民生产总值达到“3盎司黄金”（通常认为，人均生产总值达到3盎司黄金后，土地、劳动力和资本成为稀缺资源，供需矛盾将不断扩大），中国社会迎来一个以“住、行”为核心消费的小康时代。随着收入增长，城镇居民住房
20、消费观念也发生了转变，住房市场取得了较快发展，商品住宅年销售面积从1998年的10827.1万平方米上升到2002年的23702.3万平方米，单位售价由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府采取停止实物分配，但允许以集资建房、合作建房等方式建设经济适用住房，经济适用住房实际成为实物配给与商品住房之间的过渡品。而经济适用住房与普通商品住房之间的较大差价，导致城镇职工对经济适用住房产生较大的需求。在这一住房政策的指引下，政府及企业加大对经济适用住房的支持力度。1998年至2002年，经济适用住房销售面积占年度商品住房销售面积的比重均在15%以上，2000年达到最高
21、的22.7%；5年共计销售经济适用住房面积达16153万平方米，2001年达到最高值4021.5万平方米。这一时期住房制度改革重点是将住宅业培育成新的经济增长点，从而忽视了对经济适用住房的引导以及对廉租住房的供应。主要原因有：一是经济适用住房的功能不确定，一方面政府希望通过经济适用住房供应实现实物分配向货币分配的过渡，减少政府投入的资金压力和改革的阻力；另一方面政府希望通过经济适用住房达到扩内需及促进房地产业发展的目标；再者，政府希望经济适用住房成为解决中低收入家庭住房的主要方式。然而，政府对经济适用住房的供应对象及建设标准均未明确规定。此时行政、事业和企业单位由于职工的需求，积极开展经济适用
22、住房建设，由此单位集资建房和合作建房成为推动经济适用住房建设的重要渠道，也是这一时期经济适用住房销售增加的主要原因之一。但同时也有一部分城镇居民因购买资格和收入偏低等原因无法通过市场供应的经济适用住房解决住房问题。二是地方政府对廉租住房投入动力不足，导致廉租住房供应严重不足。一方面，1994年分税制改革后，地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重逐年下降，但是支出却基本保持不变，导致地方政府没有能力也不愿意增加廉租住房的资金投入。另一方面，地方政府为缓解财政压力，快速回笼资金，积极推动公有住房出售，缺乏将公有住房转化为廉租住房的动力。再者，廉租住房建设用地实行划拨方式供应，在保护耕地、土地增量
23、有限的情况下，土地优先供应商品住房及经济适用住房，对廉租住房建设用地缺乏供应动力。在政策推动下，这一时期中国的住房市场取得了较快发展，人均居住面积由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由于经济适用住房的错位及廉租住房的缺位导致并未形成市场经济体制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解决。1.3.2市场发展期（住房保障产生期，2003-2006年）为建立公开、公平、公正的土地资源配置新机制，2002年5月国土资源部发布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号），明确：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌
24、方式出让”，通过现场竞价，由出价最高者取得土地使用权。2004年全国人大对土地管理法进行了再次修订，明确对土地征收或征用进行补偿，同时对补偿标准进行了规定。2003年，国务院下发了关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号），提出：完善住房供应政策，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，做好住房供应保障工作；各级政府加强住房保障职能，形成以财政预算资金为主的住房保障资金来源；继续推进公有住房出售，完善住房补贴制度，对直管公房和单位公房出售的净收益统筹用于住房补贴的发放。2003年12月，建设部等部委联合出台了城镇最低
25、收入家庭廉租住房管理办法（第120号令），对廉租住房保障方式、部门职责、资金来源和管理、廉租住房来源、税费优惠、工作程序等方面做出了明确的规定，其中资金主要由市、县地方财政预算安排以及住房公积金增值收益中提取的廉租住房补充资金。实际上是把廉租住房保障的责任全部放在了市县政府身上。2004年5月建设部等部委联合下发经济适用住房管理办法（建住房200477号），明确责任、运作方式、定价、交易和管理等内容，但实质上是将经济适用住房的供应完全下放给地方政府。2005年7月建设部、民政部联合下发城镇低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法，该办法对廉租住房保障实施做出了明确的规定。至此，在中央政府的主
26、导下，中国住房供应体系演变为以普通商品住房为主，同时提供具有保障性质的商品住房（经济适用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供应体系，初步建立起廉租住房和经济适用住房的住房保障制度。2006年5月，国务院下发关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发200637号），督促各城市尽快建立廉租住房保障制度。虽然截至2006年底，全国有512个城市建立了廉租住房制度，占全国657个城市的77.9%。但是这一时期的住房保障制度设计存在较大缺陷：一是住房保障制度缺乏约束力。廉租住房和经济适用住房制度均以部委文件形式出台，属于部门规章，且将责任全部归为地方政府，同时文件缺乏激励和处罚措施，对
27、地方政府缺乏约束力。二是土地供应制度制约保障住房建设。随着住房市场的发展，土地成为稀缺资源，特别是实行招拍挂后，土地竞价导致地价高涨，土地出让金成为地方财政的主要收入来源之一，故而地方政府极力缩小廉租住房和经济适用住房建设用地规模，并且划拨的土地大都位于城市周边。三是保障资金来源缺乏。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法明确资金以地方财政预算为主，中央财政基本没有投入，但是在分税制改革后，地方财政收入占全国总收入比重不断减少但支出比重却不断加大（到2004年，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%），导致地方政府对廉租住房保障资金投入严重不足。四是经济适用住
28、房保障对象不明确。虽然国发200318号和经济适用住房管理办法均要求地方政府明确供应对象的收入标准，但是许多地方没有进行限定，而且在市场运作方式下政府对套型面积以及销售均听任开发企业做主，导致经济适用住房出现面积过大、价格较高、购买对象收入偏高等现象。五是继续推动公有住房出售。国发200318号明确对非成套住房和权属有争议的公有住房，均可向职工出售，进一步减少政府和企业对公有住房的持有，也使得将“腾空的公有住房”作为廉租住房成为空话。基于以上原因，导致各地廉租住房投入严重不足，经济适用住房投资和供应逐年减少。1.3.3市场调控期（住房保障调整期，2007年至今）2007年8月，为了推动城市住房
29、保障制度，解决城市居民住房问题，国务院出台了关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号），要求：一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有县级以上城市低保家庭纳入廉租住房保障，做到应保尽保；增加中央财政对中西部地区廉租住房的支持力度；地方土地出让净收益的10%作为廉租住房保障资金。二是改进和规范经济适用住房制度，明确供应对象为城市低收入家庭，面积控制在60平方米左右；加强单位集资合作建房管理。三是通过城市棚户区改造，改善住房困难居民的住房状况，并解决农民工的住房问题。四是完善配套政策和工作机制，明确政策优惠、责任等内容。2007年8月，建设部印发解决城市低收入家庭住房困难
30、发展规划和年度计划编制指导意见，要求各级政府将住房保障规划和年度计划报上级建设主管部门备案，并将年度计划纳入政府工作报告，向同级人大报告，同时将年度执行情况纳入省级政府对市县政府目标考核的内容。2007年10月，财政部印发中央廉租住房保障专项补助资金实施办法（财综200757号）及廉租住房保障资金管理办法（财综200764号）；2007年11月，建设部等部委联合印发经济适用住房管理办法（建住房2007238号）；同月建设部等部委又联合印发廉租住房保障办法。至此，政府对城市住房保障制度进行了一次大的调整，将廉租住房保障对象由最低收入家庭逐步扩大到低收入家庭，将经济适用住房供应对象由中低收入家庭调
31、低为低收入家庭，以期实现经济适用住房供应对象与廉租住房保障对象的衔接。但是，这种简单的对接导致两个无法覆盖的“夹心层”：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又无能力购买经济适用住房的低收入住房困难群体；二是家庭收入既不允许购买经济适用住房又无能力购买普通商品住房的住房困难群体。2010年6月住建部等部委联合下发关于加快发展公共租赁住房的指导意见（建保201087号），明确公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。供应公共租赁住房成为政府解决“夹心层”住房问题的重要手段，希望实现从低收入到高收入各个收入阶层住房供应的全覆盖。1.4小结通过对各时期中国城市住房制度演变的梳理，发现两个重
32、要特征：一是在中国城市住房制度演变的过程中政府始终占据主导地位。一方面政府不断学习总结经验，引导城市住房制度的变迁。在计划经济时代政府学习“苏联模式”，通过接管、没收、社会主义改造、投资建设等方式建立起低租金实物配给的住房制度；在由计划经济向市场经济转轨期，政府通过总结实践经验以及学习新加坡等国家的经验，建立住房市场供应体系；在市场经济发展期，政府运用宏观政策理念，建立起廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、普通商品住房和高档住房的多层次住房供应体系。另一方面，政府通过自身改革来推动城镇住房制度演变，从1988年至2008年政府经历了5次大的机构改革，实现了由原来的政企不分到建设服务型政府的转变，政府从市场经济的参与者转变为市场调控者，并担负起住房保障的责任。二是交易费用型塑了城市住房制度变迁的路径。在实物配给阶段，住房成为“高投入、低产出”产品，住房的持有成本和建设成本让政府和企业不堪重负，政府只有采取公有住房出售及市场
