1、农村土地综合整治项目规划设计方案编制程序与方法农村土地综合整治项目规划设计方案编制程序与方法2011-05-18 | 作者： 丽水市土地整理开发中心 刘荣华 | 来源： 丽水市国土资源局 | 【】【】【】 农村土地综合整治工作是深入贯彻党的十七大、十七届三中全会和省第十二次党代会精神，结合中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发20101号）、中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作 扎实推进社会主义新农村建设的意见（浙委办20101号）以及浙江省国土资源厅关于加快实施农村土地综合整治项目的通知（浙土资发201014号）的文件精神
2、，进一步优化农村土地资源配置，促进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设的一项举措。作为省政府确定的三个农村土地综合整治试验区之一的丽水市来说，如何加快编制全市农村土地综合整治项目规划设计方案（下称“方案”）进度和为全省山区特别是浙西南山区积累经验，已摆在我市各级人民政府和国土资源部门的面前。为此，笔者在总结试点与实践的基础上，结合相关技术要求和本市的实际情况撰写本文。望能起到抛砖引玉之作用，并与同行商榷。1 项目方案的编制程序1.1 组织与技术准备1.1.1 县级人民政府应当建立以县级主要领导为挂帅的县级农村土地综合整治（下称“综合整治”）领导小组。主要职责是：研究制定政策和确定工作计划；研究
3、协调解决各部门之间的关系和方案编制工作中的重大问题；审查方案并上报审批。1.1.2 整治领导小组下设办公室，负责方案的具体编制工作。各有关部门和涉及村要指定联络员，负责向办公室提供有关资料，反映用地需求和村民意愿或意见，参与方案的研究与协调。1.1.3 制定工作计划。包括规划设计指导思想、工作步骤与方法、工作人员组成与分工、工作经费筹措等。1.1.4制定技术方案。包括规划设计依据与目的、方案编制和工作步骤与方法、技术路线，方案成果与要求等。1.2 宣传发动，村民参与综合整治工作涉及项目区内的家家户户，关系到每一户、每一个人的切身利益。乡级以上政府和综合整治领导小组及办公室应认真宣传浙委办201
4、01号、浙土资发201014号的文件精神。在宣传发动过程中，重点宣传“政府主导，市场推动；统筹规划，整体推进；村为主体，惠及农民；土地节约，人口集聚；注重实效，量力而行。”精神的贯彻与解读，使村民了解综合整治工作的重要性和必要性，促使村民自觉、主动地参与综合整治工作中去；在方案编制和项目实施过程中，始终贯彻“整治前农民乐意、整治中农民参与、整治后农民满意”的原则，切实保护村民的切身利益。1.3 部门协作，共同编制方案是对项目区内的土地进行“全域规划、全域设计、全域整治” 的编制，其内容丰富、涉及部门多，是一项跨行业、跨部门的综合性工作。因此，在编制方案过程中，县级综合整治领导小组应充分发挥协调
5、作用，对涉及行业的各有关部门进行协调；在符合浙土资发201014号文件要求的前提下，承担编制方案的单位应认真吸收各部门的方案意见与建议，并将其纳入方案的编制成果之中，完善方案编制的成果。1.4 收集资料1.4.1 基础资料。1.4.1.1 自然条件包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；1.4.1.2 资源状况。包括乡镇、村域矿产资源、生物资源、景观资源等；1.4.1.3 人口资源。包括乡镇、村历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、暂住人口等；1.4.1.4 经济发展资料。包括历年乡镇、村国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；1.4.1.5 集镇、村庄建设及基础设施状
6、况；1.4.1.6 乡镇、村主要产业发展状况；1.4.1.7 农业普查资料；1.4.1.8 乡镇、村域生态环境状况；1.4.1.9 乡镇、村庄历史资料。1.4.2 土地资源与土地利用资料1.4.2.1 土地利用现状（变更）调查资料，包括数据、图件和报告；1.4.2.2 历年土地统计资料；1.4.2.3 历次非农业建设用地清查资料；1.4.2.4 待开发土地资源调查及其他专项用地调查资料；1.4.2.5 土地评价、土壤分级资料。1.4.3 有关土地利用的规划资料1.4.3.1 国民经济和社会发展规划；1.4.2.2 上一级土地利用总体规划资料；1.4.2.3 土地利用专项规划资料；1.4.2.4
7、 国土规划、县域规划、城镇规划、开发区规划、农业区划、农业综合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料。1.5 土地利用现状分析1.5.1 影响土地利用的自然与社会经济条件分析：对气候、地貌、土壤、水文、植被、矿藏、景观、灾害等自然条件、自然资源，人口、集镇化（或中心村）发展水平、产业结构、主要农产品产量与商品化程度、基础设施建设等社会经济条件进行分析、比较，明确本乡镇、村级土地利用的有利条件与不利因素。1.5.2 土地资源数量、质量及动态变化分析：根据土地详查、变更调查、土壤监测及人口、土地、农业、城乡建设统计年限，分析、比较各类土地的面积、人均占有量和质量，以及土地利用
8、近10年的变化情况，研究引起土地利用变化的原因，评价土地利用变化对经济、社会、环境的影响。1.5.3土地利用结构与布局分析：结合土地资源条件，分析各类土地比例关系及各类土地在全县范围内的分布是否合理，总结土地利用的特点和规律。1.5.4 土地利用程度与效益分析：计算土地开发利用率、各类用地实际利用率、集约利用水平和土地产出率、生产率相比较，评价土地利用程度与效益的高低。1.5.5 归纳土地利用现状分析中反映出土地利用特点和各种土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规划要重点解决的土地利用问题。1.6 土地供需预测1.6.1土地供需预测的步骤与方法1.6.1.1提出
9、对人口和各部门用地的要求；1.6.1.2 分析土地利用潜力，测算各类土地供给量；1.6.1.3 各部门根据预测要求，测算规划期间的人口和用地数量、类型，提出用地布局要求；1.6.1.4 对部门用地预测结果进行初步审核，凡不符合预测基本要求的，由有关部门修改或重新进行预测。1.6.1.5 汇总各类土地的供给量与需求量。1.6.2 土地供给量测算1.6.2.1 土地整理、复垦、开发的远景潜力分析一是在分析各类农用地实际利用水平、集约程度的基础上，测算农用地整理和集约利用增加农用地有效利用面积、提高土地单产的能力。二是在分析各类建设用地实际利用水平、集约程度的基础上，测算各类建设用地调整改造的能力。
10、三是调查各类废弃地的面积、分布，评价废弃地适宜复垦利用方向合数量。1.6.2.2 土地整理、复垦与开发规模预测。根据国家合地方政府有关政策要求合投资能力，通过投入产出合费用效益分析，预测规划期间土地整理、复垦、开发为各类用地的数量合预期效益。1.6.3 人口预测1.6.3.1 预测采用的总人口基数与政府正式公布的人口数一致。1.6.3.2 规划期总人口的预测分为人口自然增长和人口机械增长预测。1.6.3.3人口机械增长预测宜由计划生育部门为主进行。人口自然增长率应根据计划生育政策，分析多年来的自然增长情况予以确定。1.6.3.4 人口机械增长预测应根据公安部门统计的多年人口实际净迁入（出）数量
11、，并分析影响人口机械增长的因素予以确定。1.6.4农业用地需求预测。耕地需求量一般由农业部门为主预测。1.6.41.6.4.2 耕地需求量如采用统计数预测，应将其结果按土地利用现状二次调查（下称“二调”）或二调成果进行修正。1.6.4.3 人口高峰年不在规划期内的，尚应根据人口高峰年各类农产品需求量和作物单产、复种指数变化趋势，预测人口高峰年耕地需求量。1.6.5 村庄建设建设预测。村庄建设用地需求量一般由建设部门为主进行预测。1.6.5.1 新建区用地选择。农村土地综合整治的新建区用地选择范围，必须同时符合“土地利用总体规划”、“村庄建设规划”（下称“二规”）的要求。1.6.5.2 新建区用
12、地规模的确定。应符合浙土资发201014号文件的规定，即项目新建区总用地规模不得超过项目撤、迁、并原村庄的建设用地规模和需占用耕地面积不得超过通过项目撤、迁、并后原村庄建设用地复垦耕地的面积。1.6.5.3 乡镇村建设用地预测。村庄建设用地总规模（包括新建区、盘活区和保留区的用地规模）应在符合浙江省城乡建设厅编制的浙江省实施的有关技术规定（浙建乡1994224号）和不超过当地政府制定的乡镇村建设用地的标准的前提下进行预测。2 项目方案的研究广度与深度2.1 方案研究的内容根据浙土资发201014号文件的要求，本轮开展的方案编制的主要内容有:2.1.1 项目区农村土地综合整治现状分析。2.1.2
13、 拟定项目区产业规划与布局。2.1.3 确定项目区农村土地综合整治相关工程规划及布局。2.1.4 拟定项目区农用地和集体建设用地流转方案。2.1.5 拟定项目区权属调整方案。2.1.6 拟定实施农村土地综合整治项目的保障措施。2.2 方案目标的确定2.2.1 确定方案目标的依据2.2.1.1 乡级土地利用总体规划的要求，或上级下达项目区涉及乡镇、村的土地利用控制指标。2.2.1.2 县级国民经济和社会发展五年计划和十年规划。2.2.1.3 土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求。2.2.1.4 需要解决的土地利用问题。2.2.2 方案目标。为保障经济社会持续、协调、健康发展，规划期土地利用
14、所要达到的目标。主要包括：耕地保护；统筹安排各业用地；推进土地整理和复垦，适度开发宜农土地；提高土地利用率和产出率；改善土地生态环境。2.3 方案研究的广度综合整治是对项目区范围内的土地利用结构进行布置与调整。因此，方案研究的广度主要包括：2.3.1 土地整理开发与原村庄建设用地复垦规划与设计方案；2.3.2 新建区用地规模与布局调整方案2.3.2.1 搬迁农居建房用地（包括：五保户、孤寡老人等集中供养集体用房与配套用房等）调整与规模与布局方案。2.3.2.2 休闲娱乐公园或活动场所（包括：老年活动室等）规模与布局方案。2.3.2.3 教育（包括：幼儿园、小学及其配套用房等）用地规模与布局方案
15、。2.3.2.4 项目区域内三产业（包括：商店等）用地规模与布局方案。2.3.2.5 村内污水排放（包括：垃圾集中收集处理场、生活污水收集与处理、沼气池建设）集中处理场用地规模与布局方案。污水排放走向，污水集中点的分布与布局。2.3.2.6 村内外绿化用地规模与布局方案。2.3.2.7 村内外交通道路（包括：公交车停靠站、场等）规模与布局方案。2.3.3 村民饮用水水源地及其设施规模与布局规划方案，规划饮用水源地及取水范围，设计引水管道的走向等。2.3.4 排水防洪工程规模与布局规划方案。2.3.5 项目区域内土地权属调整方案与一产业的发展纲要。2.3.6 项目区域内一产业的加工业用地规模与布
16、局方案。2.4 方案研究的深度2.4.1 土地整理开发与建设用地复垦方案编制深度土地整理开发与建设用地复垦项目工程的范围、拐点及拐点座标明确、清晰，地类清楚、数据翔实，新增耕地图斑及范围、面积准确，工程布局科学合理，明确项目工程的布局与走向，并附有项目工程施工设计图（施工工艺及其材料的使用与说明）和该项目工程的预（概）算及其单价的预测等。2.4.2 新建区用地方案编制深度新建区用地总量安排需符合浙土资发201014号文件的要求，其范围、拐点及拐点座标明确、清晰；新建区用地图斑及范围、面积准确，地类清楚、数据翔实；农居建设用地安排需符合相关建房用地标准；公共设施（如：休闲娱乐公园或活动场所、教育
17、、绿化、交通等）及其用地，要切合项目区的实际及相关用地标准，以及该项目工程的预（概）算等。2.4.3 农业产业结构调整与布局方案编制深度根据当地的地理环境和农耕习俗、自然资源和劳动力资源等，已经存在或将来可能培育符合国家和人民群众食膳和生活所需农副产品发展方向的产业，编制其产业的发展和土地利用结构的调整方案。方案应当包括农业产业发展的方向、产业用地的落地和范围，预测农副产品的培育、农业技术力量的支撑、产品销售渠道和最终落户城市等、以及农副产品的深加工（即农副产品加工业）用地规模等。2.4.3 相关工程方案编制深度2.4.3.1 村民饮用水工程。根据当地的人口和用水的习俗，编制村民饮用水的水源地
18、及其保护的范围与措施，引水管道的大小与走向等方案。方案应包括预测村民日饮用水水量及引水支管道大小与走向；饮用水水源地的保护和节约用水措施及其水源地取水设施规模，以及该项目工程的预（概）算等。2.4.3.2 防洪排涝工程。根据当地的集雨面积、多年平均降雨量及其雨量的分布规律，原有的防洪排涝标准及危及当地村民或农田的情况等，编制防洪排涝方案。方案应包括防洪排涝工程的规模与布局，工程设施的使用与维护以及项目工程的预（概）算等。2.4.3.3 对外交通工程。在分析项目区域内现有的对外交通道路及其等级、今后的区位条件变化（如从基层村升格为中心村或集镇等）及对外交通道路的需求（如农副产品及其加工产品的外运
19、）等基础上，编制对外交通工程用地规模与布局方案。方案应包括项目工程的预算等，农村联网公路及提升道路的等级等内容。2.4.3.4 农村电气化工程。预测并编制项目区内的用电量（包括居民用电量、农业生产用电量和加工业用电量等）及其输送电能的设施规模与布局，项目工程的预算等内容。2.4.3.5 其他工程。根据项目区的现状与今后的发展方向，预测和并编制相应的其他内容（如污水排放与处理等）的工程布设方案，以及项目工程的预算等内容。3 方案编制方法与要求方案编制应包括项目规划设计方案文本及其说明、规划设计方案的相关图件等内容。3.1 规划设计原则3.1.1 统筹规划原则。在乡级土地利用总体规划的指导下，结合
20、建设、交通、水利、林业等部门的规划，编制农村土地整治规划；在确保基本农田总量不减少、质量不降低，建设用地数量不增加的基础上，田、水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局。3.1.2 因地制宜原则。合理确定基本农田保护区块和居民点布局，保持传统村庄建设风格，尊重农耕习惯，充分利用现有基础设施，切实解决农民生产生活中亟待解决的具体问题，确定符合当地实际的产业发展规划与布局，将规划工作做实做细，以更好地指导实施。3.1.3 以民为本原则。尊重农民意愿，自觉维护农民合法权益；充分发挥农民群众的主体作用，让农民提前知情和全程参与，实行阳光操作，做到整治前农民乐意
21、，整治后农民满意。3.1.4 有序推进原则。综合整治规划期限一般为3年，在规划期限内，可根据需要做出分期实施的安排。3.2 规划设计理念。3.2.1 村民建房位置的意愿与政府规划引导相结合理念。综合整治新建区应不占或少占耕地，尽量利用坡地等非耕地建房、建新村的理念。3.2.2 自然地形地貌与公共设施用地相结合理念。即尽可能结合河滩地、田园等自然或现有景观，将农村新村设计成与自然景观相融合的理念。3.2.3 基础配套设施建设与经济发展水平相结合理念。结合目前农村、农民解决急需解决问题与实际经济承受能力相结合的理念。3.2.4 突出重点与“田、水、路、林、村”综合整治相结合理念。3.3 方案文本编
22、制内容与要求3.3.1 总则。明确规划设计的目的、范围、建设期限，采用的基础数据来源，指导思想、原则、依据和任务。3.3.2 规划目标。明确耕地保护目标、建设用地控制目标、人口控制目标和规划设计的其他目标。如增加有效耕地面积，推进基本农田建设，加快村镇改造建设，推动农村经济发展，优化配置土地资源等目标。3.3.3 土地利用结构调整与布局优化。明确土地利用结构调整的原则、农用地结构调整和布局优化、建设用地结构调整和布局优化。3.3.4 产业规划分区与布局。明确产业区划导向、规划分区与布局。3.3.5 综合整治规划。明确项目区土地开发整理项目的具体规划布局；明确农村居民点用地规划、房屋建筑整治规划
23、、环境整治规划、公共服务设施规划、基础设施规划等相关内容。3.3.6 综合整治工程设计。3.3.6.1 土地整理暨基本农田标准化建设、复垦和开发数量，新增耕地面积、基本农田标准化率；3.3.6.2 新建、改建支渠以上的灌溉、排水、塘堰驳岸以及市政上下水数量；3.3.6.3 新建、改建主干路、支路以上道路数量；3.3.6.4 新建、改建主干道、主干渠林带及村内绿化数量；3.3.6.5 旧居民点的改造及新村建设数量；3.3.6.6 农户集中居住率；3.3.6.7 农村土地承包经营权流转率。3.3.7 土地用途分区及用途管制。明确土地用途分区划定的原则、方法；明确基本农田保护区、居民点用地区、开发复
24、垦整理区等区域分布和用途管制措施。3.3.8 农用地和集体建设用地流转方案。明确综合整治后农用地和集体建设用地流转的方案。3.3.9 权属调整方案。明确综合整治后权属调整方案。 规划实施措施。包括法律的、行政的、社会的、技术的以及其他保障措施等。 附则。明确规划成果组成、实施日期、规划实施和解释。3.4 方案说明书编制内容与要求3.4.1 前言。说明编制规划的缘由及主要过程等。3.4.2 现状基本情况。3.4.2.1 规划范围及土地利用现状结构。说明项目区的地理位置、行政区划、四至关系，土地资源数量和质量、土地利用现状结构和布局。3.4.2.2 自然条件及资源状况。说明项目区的气候条件、地形地
25、貌、自然资源、人文资源及地质条件。3.4.2.3 人口状况。说明项目区所涉及的行政村（自然村）、人口分布等情况。3.4.2.4 经济产业发展状况。说明项目区产业发展现状、存在的主要问题和发展的利弊条件。3.4.2.5 土地流转状况。说明项目区农用地和集体建设用地流转状况。3.4.2.6 权属状况。说明项目区有关建设用地、农用地权属现状情况。3.4.2.7 田、水、路、林基本状况。田：说明项目区土地整理复垦开发、生产路、田间道、灌排渠建设情况，分析土地整理复垦开发潜力情况。水：说明项目区内支渠以上的灌溉、排水、塘堰驳岸以及市政上下水情况。路：说明项目区内现状通村公路、村内公路及总长度。其中土路、
26、己硬化路、原有石板、碎石路宽度及总长度，道路通畅情况等。林：说明项目区内绿化情况，主干道、主干渠林带建设状况。3.4.2.8 村庄建设状况。村庄情况：说明村内各自然村的分布情况，包括宅基地规模以及新农村建设规划中的自然村撤、扩、并计划；说明村内房屋总幢数、人均占地面积、人均建筑面积、容积率以及建筑新旧情况；分析村庄的用地结构、各类用地布局、复垦潜力状况。景观和形态：说明现状村庄空间景观状况，对建筑物的功能、用途、面积、建设年代、建筑质量、建筑风格及特色进行汇总与评价。公共配套设施：说明现状卫生所、文化站、小学等公共配套设施分布情况、数量及规模。环境保护：说明村庄主要污染源及污染类型，对环境状况
27、进行分析评价。3.4.2.9 村民发展意愿。通过对村民现场走访、发放调查表等形式，收集行政村的基本情况和村民意愿，对各种意见和建议进行归纳汇总。3.4.3 规划编制的主要过程。说明规划编制的工作步骤、技术方法。3.4.4 综合整治方案面临形势。说明规划编制的有利条件和限制因素。3.4.5 土地利用结构优化与布局调整的依据和方向。说明土地利用结构优化与布局调整的人口依据、政策依据、规划依据等。3.4.6 产业规划分区及布局3.4.6.1 产业区划与要求。与当地产业发展规划相衔接，因地制宜合理确定产业发展方向与重点。3.4.6.2 产业规划布局及相关建设内容。应根据当地自然、地理、环境、交通、人才
28、、资金以及传统优势产业等因素来进行产业规划布局，明确产业化经营相关工作内容。3.4.7 土地利用规划分区及布局。按照功能分区的要求在现状分析结论的基础上，明确基本农田保护区，落实基本农田保护地块，明确保护面积和保护责任人；划定耕地范围，明确耕地保有量；对集体建设用地进行合理布局，明确公共配套设施的类型、级别、数量、规模和分布情况；明确绿化的布局要求，绿化面积、苗木种类等。3.4.8 土地整治规划设计3.4.8.1 说明土地整理范围及填土、挖土、驳坎及与之配套的生产路、灌溉、排水等工程量内容和要求。3.4.8.2 说明项目区内支渠以上的灌溉、排水、塘堰驳岸以及市政上下水的长度、用材及净化方式和布
29、局。3.4.8.3 说明主干路、支路以上道路布局、等级标准、长度、路面材料等内容。3.4.8.4 说明主干道、主干渠林带建设及村内绿化的布局情况，明确绿化面积、苗木种类等。3.4.8.5 说明撤、扩、并自然村的数量、宅基地面积，明确新村建设的位置、规模、总用地面积、人均用地面积。3.4.8.6 说明公共配套设施：电力工程、电信及有线电视工程、管线综合、消防、卫生所、文化站、小学等公共配套设施分布情况、数量及规模。3.4.8.7 说明村庄整体风格与景观环境应与村镇环境和谐统一，与村镇的历史文脉应相联系，符合当地的自然气候条件，符合当地村民的审美情趣及和行为心理等。3.4.9 规划的影响分析。明确
30、规划对社会经济发展、土地利用、社会公众的影响。 规划若干问题的说明。关于计量单位、图件的说明。3.5 方案图件编制方法与要求3.5.1 土地利用现状图编制方法与要求3.5.1.1 编制方法。将土地利用现状二调成果的标准分幅图直接拼接成一张图，并在拼接图上画定项目区的范围线和判读土地利用现状的土地分类及相关数据；在图框外的正上方居中添加项目名称（项目申报的名称的全名）的图名；在图框内的左上方添加项目的区位示意图和图右下方添加图例；在图框外的正下方居中添加比例尺及其右下方添加编制单位的名称（全称法定名）。3.5.1.2 编制要求。比例尺选择一般以1:20001:10000为宜，我市可直接选用1:10000。图面保持整洁、清爽，添加线条、字体等粗细、大小匀称。3.5.2 土地利用总体规划图编制方法与要求3.5.23.5.23.5.3 综合整治专项规划图编制方法与要求3.5.33.5.33.5.4 综合整治工程规划设计图编制方法与要求3.5.4.1 编制方法。根据项目区综合整治规划的内容与要求，将整治工程中的土地开发、土地整理、土地复垦等工程，分项目与区块分别独立进行编制。在编制
