1、行政诉讼受案范围修改版行政诉讼受案范围修改版论我国行政诉讼法受案范围一、我国行政诉讼受案范围的演变行政诉讼的受案范围是一个系统性、多维性的概念。它就当事人角度而言，系指公民、法人或者其他组织针对行政主体的哪些行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼以求法律救济的范围；就司法机关角度而言，它是指人民法院可以受理哪些行政案件，或者称人民法院主管的范围。行政诉讼受案范围研究一直是行政诉讼理论研究的重要课题，其范围的大小莫不与一国权力结构分配、社会之传统、理论研究及法律实践有关。我国我国行政诉讼受理范围的演变从否定到肯定，从小变大，从限制、恢复到拓展，反映了中国行政法治建设的清晰轨迹。1989年颁布的
2、中华人民共和国行政诉讼法正式以法律的形式确立了我国行政诉讼制度，也确定了我国行政诉讼的受案范围，该法第11条规定了6种可诉行为与一个补充条款，从形式上列举了多项可诉行为，但由于该法设定了兜底条款 。所以，行政诉讼法对行政诉讼范围的规定还是属于概括式规定，而不是列举式规定。并将抽象行政行为、内部行政行为、终局裁决行为排除在行政诉讼受理范围之外，此外还将行政行为划分为涉及人身权、财产权的行政行为及其他行政行为，并规定前者可诉，后者只有特别规定的情况才可诉。如果说1989年行政诉讼法的公布及1990年该法的实施，标志着中国行政诉讼范围的普遍划定，那么，1991年最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国
3、行政诉讼法若干问题的意见（试行）的公布及实施，标志着中国行政诉讼范围受到了限制。其主要表现在通过对“具体行政行为”的限定解释，缩小了行政诉讼的范围。2000年3月8日，最高人民法院公布了关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称“最高人民法院解释”），并同时废止了前一个最高人民法院有关行政诉讼的司法解释，即最高人民法院的意见。如果说最高人民法院有关行政诉讼法的第一个司法解释即意见是对行政诉讼法所划定的受案范围作了不适当的限制，那么，最高人民法院有关行政诉讼法的第二个司法解释即解释是对行政诉讼法所划定的受案范围作了正当的恢复。相对与1991年司法解释，2000年的司法解释从以下几方
4、面进行了恢复1、删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义；2、明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项；3、比较准确地界定了不可诉行政行为的内涵和外延；4、对人身权和财产权作了广义的理解。就恢复的程度而言，可诉行为1、从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为；2、从单方行为扩大到双方行为；3、从行政机关的行为扩大到某些非行政机关的行为；4、从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为；5、从可诉的行政不作为扩大到了除政治权利以外的其他所有不作为。自最高人民法院2000年的解释以来，中国行政诉讼的范围进入到拓展期。而且，在这一时期的前后，中国行政诉讼范围的恢复与扩大几乎
5、是同步进行的。其主要表现在1、行政诉讼的范围从人身权与财产权扩大到受教育权。行政复议法将复议范围从原有的“人身权、财产权”扩大到“受教育权”，那么，与行政复议相衔接的行政诉讼范围也必然随之扩大到相同的范围。2、行政诉讼的范围具体行政行为扩大到部分抽象行政行为。行政复议法之前，无论是行政复议还是行政诉讼，均牢牢守住“抽象行政行为”这一阵地，即规定抽象行为不可诉。行政复议法第一次突破了这一“防线”。该法第7条规定三种层次的抽象行政行为，从而将规章以下的抽象行政行为被附带地纳入行政复议的范围。当一个针对具体行政行为同时又附带抽象行政行为的复议案件进入行政诉讼时，所附带的抽象行政行为也自然进入了行政诉
6、讼的范围。3、行政诉讼的范围从法律明示的“行政不作为”案件扩大到普遍的“行政不作为”案件。以前，人民法院受理不作为的行政案件，大多限于行政诉讼法本身明示的案件，如行政诉讼法第11条第（四）项与第（五）项所规定的“拒绝颁发”许可证或者“不予答复”许可证的申请、“拒绝履行”保护人身权、财产权的法定职责等。而现在，人民法院在办案中的通常认识是：不作为是行政行为与作为相对应的另一种形态，因而只要该行政作为行为是可诉的，那么，对应的行政不作为行为同样是可诉的。当时最高人民法院的几个司法批复支持了这一观点。二、影响行政诉讼受理范围的考量因素受一个国家的宪政体制和政治、经济、文化、法律传统和学理研究等多种主
7、客观原因的制约。具体而言：(1)公民基本权利保护。从基本权利保护这一法治国家的要求来看，宪法在设定公民基本权利的同时，就意味着设立了相应的行政诉讼救济制度。只要公民的基本权利受到了行政机关管理活动的影响，公民就可以起诉。换句话说，基本权利保护和人权保障要求将一切影响公民基本权利的行政活动纳入行政诉讼的受案范围。(2)职能分工体制。每一种国家权力都有自己的特定的专长，只适合处理特定的问题。人民法院行使司法权，因受其专业、程序的限制，并不适合也不可能处理所有的行政争议。因此，职能分工体制客观上要求限制行政诉讼的受案范围。(3)司法政策。在基本权利保护和宪政职能分工体制的矛盾协调中，人民法院的基本立
8、场影响着法定受案范围的实际运作效果，人民法院在受案范围大小的确定方面具有一定的能动性和裁量权，往往通过司法解释和个案中的法律解释调节受案范围的大小。(4)学理研究。学界有关公共利益、行政行为、事实行为、受案范围、审查范围、原告资格等基本概念的解释，是影响行政诉讼受案范围大小的重要因素。 除以上考量因素外，更重要的影响因素是国家权力结构的影响，从三权分立的角度来看，法院无疑晚生于政府和立法机构，因为法院是由立法机构通过立法而产生的，而立法机构又是政府为进行合法统治而设立的。 行政行为合法性审查需要来自法官独立的判断，同时还要有力量按照其判断作出符合宪法和法律价值的裁判，而独立的判断和坚定的力量不
9、仅有赖于司法独立，更在于塑造独立品质的那些具体的制度保障。 三、其他国家的行政诉讼范围的实践做法（一）法国行政诉讼范围法国的行政诉讼不受普通法院的管辖，而是在普通法院体系之外另外建立一套行政审判制度，由行政法院受理行政诉讼，行政法院自成一体，对行政案件有决定权。由于法国存在两套法院系统，各自独立，所以行政法院的审判权法院也就是我们所讲的行政诉讼受案范围法国行政诉讼法的受案范围主要通过行政法院的判例和权限争议法庭做出的判例来加以确定。权限争议法庭是独立于两套法院体系、同时又是由最高行政法院和最高普通法院组成的特别法庭，他主要的任务就是解决行政法院和普通法院的权限纠纷问题。由于法国法律没有规定划分
10、行政审判权限和司法审判权限的普遍性标准，所以在不同的实践中，大概形成了这样的思维模式。（二）日本行政诉讼的范围在日本，一般认为，关于政治性或经济性政策的适当与否，以及有关艺术性或学术性评价的争议，不宜由司法机关来判断。统治行为是指直接关系到国家利害事项的具有高度政治意义的国家行为，或属于宪法上最高级国家机关进行的具有高度政治性的行为。包括：内阁与外国的缔约行为、国会的解散、行政计划、经济计划等。排除对统治行为的审查的原因是，政治问题宜由国民（实际上是国会）解决，符合民主主义的政治原理；另外，将有政治性价值判断的事项交法院判断，会使法院卷入政治纷争的旋涡，使以中立公正为原则的法院丧失权威，或者“
11、具有引起不可收拾的社会性、政治性混乱的危险”。另外，法院的使命在于解决现实的、具体的、个别的纷争。对于假设的问题或一般抽象的问题，法院不予审查，如法院对违宪法令的效力就不予审查。 为了尊重行政机关的自由裁量权和第一判断权，当法律授予行政机关自由裁量权或者第一判断权时，法院一般也不审查，除非行政机关滥用自由裁量权或者判断权。（三）我国台湾地区行政诉讼范围行政诉讼的受案范围在台湾行政诉讼法上称为“行政法院的审判权”范围。台湾新行政诉讼法第二条规定“公法上之争议，除法律另有规定外，得依本法提起行政诉讼。”其对行政诉讼受案范围采用的是概括主义，即只要明示公法上争议事件，均可提起各种类型的行政诉讼。但性
12、质上属于公法争议的，有特别规定者，仍可由其他法院审判。从台湾行政诉讼法的规定来看，采用概括方式规定了行政诉讼的范围，但排除了法律明确规定的由其他法院审理的行政争议。从有些国家及我国台湾地区行政诉讼的立法和判例看，规定行政诉讼受案范围的方法，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法或者判例确定法院不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院受理和审查的范围。美国立法和判例确立的“可审查假定原则”也体现了这种概括肯定式的方法，即除了国会立法明确排除和属于自由裁量范围的行为之外，所有的行政行为均应当由法院审查。这种方法能较全面地将行政行为均纳入司法审查范围之中，能够较
13、充分地保护相对人的权益。同时也便于立法和司法机关根据具体情况，运用较为灵活的方式将法院不宜受理的纠纷排除于诉讼之外。四、如何完善我国行政诉讼法的受案范围（一）将抽象行政行为列为行政诉讼范围人民主权原则是社会主义民主法治的重要原则，然而人民主权并非抽象的存在，是需要通过法律赋予人民以具体的正当权利来实现的。而宪法作为根本法确认了作为行政相对人的公民具有控告滥用职权的国家机关或玩忽职守的国家机关工作人员的主体资格，为了保障公民能有效地监督政府，行政机关应在宪法和法律规定的范围内行使权力，审判机关应具有独立行使审判权的审判主体资格，法院根据人民的控诉依法行使人民授权的审判权，都体现了人民主权的要求。
14、 把抽象行政行为纳入司法审查的范围也是现实国情和依法治国的要求。只有各种权力达到和谐一致才能进入真正的法治。而真正体现国家公权力的本质、具有主动性、最为活跃的行政权是十分特别的。庞杂的社会和国家事务为行政权的行使提供了更为宽广的权力舞台。所以，行政权行使的范围很重要，既不能缩小到发挥不出正常的作用，也不能超越权力行使的范围而过度地扩张。为了防止司法无为、行政过度的后果，对行政权的司法审查就势在必行，这也是社会主义法治的必然要求。 把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，赋予人民法院对行政机关的抽象行政行为的司法审查权，既有充足的理论和法律根据，又是行政法治发展的现实要求。把抽象行政行为纳入行政诉讼
15、受案范围，对制约行政专横，纠正行政违法，防止行政权的滥用，对维护公民、式显然不属于消极的性质，而是一种积极的性质，应属于行政作为的范畴，不属于行政不作为的范畴；后一种表现行使属于消极性质，故应属于行政不作为的范畴。此外，行政不作为不仅仅表现为消极地不履行法定职责一种情况，同时还表现为不履行义务等情况。如行政机关不履行行政合同所确定的义务、不予兑现其向社会公开作出的书面承诺、排除因自己的行为引起危险的义务等等。据此，不应当将不履行法定职责与行政不作为划等号。由于不少人将行政不作为片面理解为不履行法定职责，在司法实践中，一些法院仅仅受理诉行政机关不依法颁发许可证和执照、不履行保护人身权财产权、不依
16、法发给抚恤金的案件，对诉行政机关不履行义务的案件不予受理，从而剥夺了行政相对人的诉权，使其这方面的权益受到侵犯时没有救济的途径。为了避免上述问题的出现，行政诉讼法应当明确将“行政不作为”规定在行政诉讼受案范围之中。（三）对人身权和财产权应从广义理解 2000年3月8日最高人民法院公布的关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释(以下简称“司法解释”)第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”并对部分行政行为进行排除。可是，“司法解释”第1条第2款并没有把侵犯非人身权、财产权的行为排除在可
17、诉行政行为范围之外。后来，直接负责解释解释工作的江必新多次在其著作中声明：“我们知道宪法赋予了公民许多权利，除了人身权和财产权以外，还包括政治权利、自由权利，以及各项社会经济权利，故公民、法人或者其他组织的合法权益，不仅仅是人身权和财产权。要保护公民、法人和其他组织的合法权益，应当从广义上理解人身权和财产权的概念：第一，如果从狭义上理解，就使相当一部分的权益得不到救济，比如说受教育权、社会保障权等社会经济方面的权利。从国外的情况看，行政诉讼的受案范围没有被限制在狭义的人身权或财产权范围内的；从行政诉讼法的立法原意看，制定行政诉讼法时唯一考虑需要排除的是政治权利，从立法本意考虑，人身权和财产权应
18、从广义理解。” 目前很多法院在受理案件时，已经对人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的名义相分离，如将知识产权和受教育权也包括在内。法院受理了大量以高校为被告的行政案件，而且学生的胜诉率颇高。例如1999年4月，田永诉北京科技大学案；1999年9月，刘燕文诉北京大学案；1999年9月，杨小平诉新疆喀什师院案等。这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法治的发展方向。（四）、涉及政治权利的案件也应受理 行政诉讼法第11条第2款进而规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”理论界认为：“从权利标准来看，其他一词意味着这些案件不限于公民的人
19、身权、财产权，可以包括其他任何合法权益，如公民的政治权利和自由、社会权利、文化权利。”江必新是恢复，不是扩大谈对行政诉讼受案范围的规定中指出：“98条(指若干解释)对人身权、财产权作了广义解释。值得注意的是政治权利问题，98条没有作出明确的限定，在法律没有作出明确规定之前，直接涉及政治权利的案件还是不应当受理。但如果已经涉及了行政处罚，涉及了公民的人身权、财产权、还是要受理。” 由此可见，对于涉及政治权利的案件，法院一般不能受理，除非行政诉讼法以外的法律、法规另有规定。实践中就有法院以不属于受案范围为由裁定驳回村民依据宪法第111条规定的村民选举村民委员会成员的权利要求的案例。 然而，正如上文
20、所叙述的理由，公民权利受到尊重和保护的程度是一国法治状况和人权发展水平的反映。姜明安教授在1999年就认为：“对公民政治权利的保护在一定程度上体现着一个国家的民主程度。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，社会主义民主的根本要求就是使公民享有充分的民主权利。当公民的民主权利受到侵害时，应当有充分的手段予以保护。”如今，五年过去了，行政诉讼的理念发生了巨大的变化，宪法修改给行政诉讼受案范围的扩大带来契机。从发展的眼光看，将侵犯公民政治权利的行政争议纳入行政诉讼受案范围，符合宪法司法化的必然趋势。其实，对于有些直接侵犯公民政治权利的案件，法院早已受理，如民事诉讼法第13条所规定的选民名单案件，姜明
21、安教授在1999年就认为“尚值研究，因为选举委员会在性质上不属于行政机关”。但是选举委员会毕竟行使的是公民权力，既然法院可以通过民事诉讼对公民政治权利进行救济，那么也应该可以通过行政诉讼对公民政治权利进行救济。而且，“如果说最高法院想通过具体诉讼的途径确立违宪审查制度，最适宜的诉讼领域应当是行政诉讼而不是民事诉讼。” 权利的种类是无法完全列举的。既然若干解释，第12条将行政诉讼法规定的原告应当是“具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组织，解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。为了充分保障公民的诉权，建议在修改行政诉讼时，取消人身权、财产权的限制，应当规定，凡是与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行政行为不服的，都可以提起诉讼。作为上述标准的补充，可以考虑，在某些缺少特定利害关系人的领域，例如公共工程的兴建和环境保护方面，允许公民以纳税人的资格提起诉讼，或者由检察机关代表公共利益提起诉讼。这就把那些不损害特定当事人利益(甚至可能有利于个别人利益)，但损害社会公共利益的行政行为也纳入到行政诉讼之中。
