1、能源法起草说明能源法（送审稿）起草说明一、制定能源法必要性及起草过程我国推进能源法立法工作，完善能源法律体系，既是依法治国、依法行政客观要求，也是全面落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会现实需要。改革开放以来，我国相继颁布实施了煤炭法、电力法、节约能源法、可再生能源法等能源单行法律以及配套法规，能源法律体系框架初步形成。但是，我国还缺少全面体现能源战略和总体政策导向基础性法律，难以对能源安全、能源效率、能源结构、能源环境等综合性、全局性问题进行有效调整。从国际经验看，用法律手段规范能源开发利用活动，是世界各国通行做法，美国、德国、英国、日本、波兰等二十多个国家制定了综合性能源法律，在
2、推动能源战略规划实施，规范能源开发利用秩序，建立能源市场机制等方面发挥了积极作用。当前我国面临严峻能源安全、环境保护以及应对气候变化问题，新形势和工作实践迫切需要制定一部在能源开发利用活动中起基础性作用能源法。制定能源法，是有效解决能源领域发展、改革和管理等重大问题，保障能源与经济社会协调发展客观需要，具有积极现实意义和深远历史意义。第一、有利于推进能源战略实施，为政府制定和实施能源政策提供法律依据。第二、有利于保障国家能源和经济安全。第三、有利于构建资源节约型、环境友好型社会，使能源节约和高效、清洁利用成为全社会共同遵守行为准则。第四、有利于提高能源安全生产、节约生产、清洁生产水平。第五、有
3、利于完善能源管理体制和机制，规范市场主体行为。第六、有利于推动能源科技自主创新。第七、有利于健全我国能源法律体系，促进依法行政。经国务院批准，能源法起草工作自2006年初正式启动。1月成立由国务院有关部门、全国人大有关专门委员会和中编办等15个部（委、办）组成跨部门能源法起草组。3月组建起草专家组。随后，启动相关课题研究，建立与有关政府部门、能源行业协会、企业集团及社会研究机构等工作联系制度，通过新闻媒体和互联网对能源法起草工作公开征集意见。经过半年多深入调研、研究论证和方案比选，11月完成能源法起草大纲，进入条款起草阶段。2007年3月，形成能源法工作稿第一稿。4月，举办“中国能源法国际研讨
4、会”，学习借鉴国际能源立法经验。经过多次广泛征求意见并反复修改，57月分别形成工作稿第二、三、四稿，9月形成能源法讨论稿。79月，召开了四次听取地方意见片会以及起草专家组全体会议，对工作稿进行深入讨论和修改。在此基础上，10月中旬形成能源法（征求意见稿），正式发送全国各省（自治区、直辖市）人民政府、中央有关部门及能源相关行业协会、企业集团和专家学者征求意见。11月，听取了全国人大代表和人大委员、政协委员、民营企业和民间商会以及社会公众代表意见。12月，通过互联网向社会公开能源法（征求意见稿）, 广泛征求意见，截至活动结束，共收到各类反馈信息5000余条。2008年1月，在上海举办国际研讨会，听
5、取国内外政府官员和专家学者对征求意见稿修改意见。在以上工作基础上，初步修改完成了能源法（送审稿）。二、起草能源法指导思想及立法思路起草能源法指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式、优化经济结构，以能源安全、效率、环保为核心，立足我国国情，遵循能源发展规律，为实现能源战略目标，推动资源节约型、环境友好型社会建设，促进能源与经济社会协调发展提供法律制度保障。按照温家宝总理关于“以能源法为龙头完善能源法律法规体系”要求，经过反复研讨和论证，我们着眼于构建完善能源法律法规体系，将能源法定位为能源领域起统领作用基础性法律，以“全面涵盖，突出重点，注重协调”
6、思路构建法律框架。“全面涵盖”，是指能源法调整范围涉及能源领域一切行为与活动，包括能源开发与加工转换、运输供应、贸易与消费、利用与节约等诸多方面。“突出重点”，则强调能源法不是事无巨细、“包打天下”，而是重点解决能源各行业基础性、共性、交叉问题，如能源战略规划、能源结构优化、能源替代等问题，以及实践急需立法空白问题，如能源安全、储备应急、国际合作等。“注重协调”，是指能源法要处理好与资源、环保、价格、财税、科技、物权、反垄断、突发事件应对等相关法律关系，按照“不冲突、不替代，不重复”原则做好衔接协调，并力求在解决具有能源特色重大问题上有所突破和创新。为了体现上述指导思想和立法思路，能源法立法目
7、确定为：“规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会协调发展”。总体看，在能源法律制度建设方面，能源法实现了几个创新：第一，建立了统一能源管理体系和运行机制，有利于政府科学、规范、高效管理能源，也有利于相关主体依法从事能源开发利用活动。第二，拓展了能源法制管理领域和空间，丰富了管理内涵、手段和方式。如建立了能源储备、应急、科技、国际合作等专项制度，明确了相关主体权利和义务，填补了国内立法空白。第三，将实践急需且行之有效重大政策措施提升为法律制度，如有关能源价格和财税政策，增强了政
8、策权威性、有效性和稳定性，有利于保证能源事业长效、稳定发展。三、主要内容（一）能源管理根据国内外能源管理历史经验和教训，建立统一、完善和高效能源管理体制，是能源产业健康发展前提条件和组织保障。为了能够建立强有力组织机构体系和管理制度，真正实现从战略高度来统筹管理能源，使能源产业更好地为国民经济和社会发展服务，以适应新时期国内外能源、经济形势发展需要和挑战，按照“十七大”关于行政管理体制改革总体方向和依法行政要求，能源法在能源管理体制、机制方面规定了以下内容：首先，建立了统一管理、分级负责、责权一致能源管理机构体系。明确我国能源管理机构由政府能源主管部门、相关协管部门构成，并明晰了各自职责，同时
9、规定在能源管理活动中发挥行业协会作用，实行公众参与重大决策制度。这些规定是根据我国国情特点和能源发展规律设立，总体目是为了保证能源管理统一高效、分工合作，便于各相关部门形成合力，共同履行好法律赋予职责。其次，对政府管理能源手段和方式进行了规范，确立了一些重大管理制度。能源重大管理制度是政府在能源领域依法行政、合理行政和有效行政依据和准则。能源法创设管理制度主要包括三类：一是基础性制度，包括能源战略与规划、信息统计、预测预警、标准化等；二是规则性制度，包括储备与应急、安全生产、生态与环境保护、普遍服务等；三是保障性制度，包括财税、价格、投资、进出口、科技等。第三，体现权责一致原则，规范政府行为。
10、能源法规定了一系列法律义务，通过人大监督、行政监督、社会监督等形式，规范政府行为，促使政府依法行政。同时，为保证政府机关有效履行职责，赋予其相关监督检查等执法手段。（二）能源战略与规划能源战略是对能源发展规律认识、总结和提升，是筹划和指导能源发展总体方略；能源规划是国家能源战略重要载体和阶段性行动方案。从国际经验看，能源战略是政府管理能源重要内容和手段，在国家能源管理体系中起核心作用。我国长期以来没有具有法律意义或法律效力能源战略，能源规划也缺乏法律效力，且名目繁多、层次不清。同时，能源战略和规划在概念和内涵上存在一定程度交叉，现有能源中长期规划实质上具有能源战略性质，但实际执行中又与五年期能
11、源规划混同，功能界定不清晰。为了适应能源发展新形势和新要求，能源法设专章将能源战略与规划上升为法律制度。为便于能源战略和规划协调，发挥不同功能和作用，明确能源战略期为2030年，规划期为5年。同时，为了保证能源战略、规划科学性和决策民主化，对其编制、修订程序和依据进行了规定，并引入了科学评估制度。（三）能源资源所有权及其权益实现明确和实现国家对重要能源资源所有权是社会主义基本经济制度要求。根据宪法、民法通则、物权法、矿产资源法、水法、海域管理法等有关规定，包括能源矿藏在内矿产资源、水流资源和海域资源属于国家所有（即全民所有），并实行有偿使用制度。对专属于国家所有能源资源，单位、个人依法可以占有
12、、使用和收益（即获得能源资源用益物权），对能源资源处分权利只能属于物权所有人国家。因此，单位、个人开发使用国家所有能源资源，实际上是获得国家设立在能源资源上用益物权（如矿业权、开发权等），而转让其用益物权，则必须经所有者国家批准。对矿产资源、水流资源和海域资源，我国现行法律缺少对其能源属性规定，导致当前在能源开发利用活动中，国家所有者权益未充分实现，部分应属于国家所有者权益流失。为适应能源资源开发管理和改革需要，能源法对能源资源所有权及实现方式做出了明确规定：首先，明确了“能源矿藏、水能资源和海洋能资源属于国家所有”，从能源属性角度，充实和丰富了国家矿藏、水流和海域所有权内容，为维护国家资源权
13、益提供了依据。其次，确立了国家能源资源所有权实现方式。规定“国家建立完善能源资源税费体系，保障国家作为能源资源所有者应得收益”，为加快能源资源税费改革提供了法律依据和明确要求。第三，根据不同能源资源特点和管理现状，对其用益物权进行了区别性安排。一是对能源矿业权取得设置前置性准入条件。目前，国家能源矿产资源用益物权是通过探矿权和采矿权有偿取得实现，但在煤炭等能源行业，存在勘探开发准入标准不规范、审批层级偏低、管理混乱、开发主体素质低下等问题，导致了对能源矿产滥采乱挖和低效开发。为实现能源矿产勘探开发统一、有序管理，能源法规定符合开发项目准入条件且经批准企业才有资格取得探矿权和采矿权，以有效解决上
14、述问题。二是设立水能资源和海洋能资源开发权。物权法和水法只规定了水流资源所有权，并未具体明确开发利用水能权利。水法规定“国家鼓励开发、利用水能资源”，却未规定开发权利和补偿方式。因此，能源法设立了相应水能资源开发权，保证国家水能资源所有权实现。按物权法和海域使用管理法有关规定，海域所有权是通过海域使用权来实现，海洋能资源开发利用并没有体现，因此，能源法设立相应海洋能资源开发权，保证国家海洋能资源所有权实现。三是对可再生能源开发达到一定规模实行项目准入制度。风能、太阳能和生物质能等可再生能源资源所有权问题比较复杂，争论也较多，能源法没有对其资源所有权和开发权做出规定。为了保证风能、太阳能和生物质
15、能开发利用效率和秩序，能源法规定，风能、太阳能和生物质能资源开发达到国务院能源主管部门规定规模要取得项目准入资格。能源法对能源资源所有权和开发权做出规定，有其重要现实意义，不仅有助于国家资源所有权实现，也为能源资源开发引入市场机制提供了根本性制度保障。（四）能源价格价格是政府管理能源重要经济手段和工具。为了发挥市场在能源领域资源配置中基础性作用，更好地运用价格杠杆调节能源开发利用行为，能源法规定“具备市场竞争条件能源产品和服务价格，实行市场定价”，确立了以市场为主导形成能源价格总体方向。同时，由于能源在经济社会中具有重要战略地位，电力、燃气、热力等能源产品有较强社会公益性，能源管网输送环节具有
16、自然垄断属性，发展可再生能源、新能源需要政府制定优惠政策予以支持，因此，不可能所有能源价格都完全放开由市场竞争形成，应有效发挥政府调控、引导作用。能源法规定国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本原则，建立市场竞争与政府调控相结合、以市场竞争为主导能源价格形成机制。为从法律制度上体现上述基本原则，能源法规定了以下具体价格政策：一是除自然垄断经营能源输送管网价格及关系公共利益重要能源产品和服务价格（主要指天然气、电力和热力终端供应）价格实行政府定价或政府指导价外，其他能源产品和服务均实行市场定价。二是借鉴国外经验，对自然垄断环节政府定价逐步推行有利于降低成本、提高效率、节约
17、资源和减少环境损害价格管制制度（如价格上限、收入上限管制等），明确了改革方向，有利于提高政府管理价格科学性和透明度。三是通过实行激励型价格政策等措施，扶持和鼓励可再生能源和新能源发展。四是对国家限制发展高耗能、高污染企业、产品和服务，依法实行约束型能源价格政策。五是在能源应急期间，政府可以采取相应价格干预措施，维护能源供给秩序，保护社会公共利益。（五）能源财税政策通过法律对有关能源财税政策制定原则、程序、适用范围等进行规范，是发达国家通行做法，也是当前保障能源安全和可持续发展客观需要。为此，能源法结合我国财税体制实际情况，对有关保障、支持能源发展重大财税政策制度作了相应规定。有关财税制度设计既
18、是对国外经验借鉴，又体现了我国独特国情特点：一是能源法只规定财税政策重大原则，具体政策内容由财税主管部门依法制定。二是有针对性地规范了有关能源财税政策适用对象和范围，如从六个方面规定了政府投资能源重点领域。三是与现行财税政策既有衔接、继承又有改革创新，为深化财税体制、机制改革提供了法律依据，如能源资源税费规定重在完善税费体系，目在于“保障国家作为能源资源所有者应得收益，促进能源资源合理开发和可持续利用”；能源消费税规定主要是扩大消费税在能源领域适用范围，合理提高税率，目在于“调节和引导能源产品消费，促进能源节约”。四是注重与相关能源单行法衔接，充实并完善有关财税制度，如将节约能源法和可再生能源
19、法中有关设立专项资金、实行优惠税收等规定融入了本法相应规定。五是从法律制度上将能源财税政策与产业政策挂钩，增强了政策可操作性。（六）能源科技提高能源科技自主创新能力，是我国能源战略核心，是能源可持续发展动力和源泉，需要国家通过立法大力推进。因此，能源法不仅将“国家加强能源科技研究开发与应用，支持能源科技自主创新，依靠科技进步促进能源发展”作为基本原则，而且设“能源科技”专章，规定了建立国家能源技术创新体系，开展能源领域重大科技攻关和创新研究，促进能源科技自主创新成果产业化；制定鼓励企业对能源科技投入扶持政策，加强能源教育，加快能源人才培养等法律制度，为我国构建能源科技创新体系和培养创新人才提供
20、了法律保障。（七）能源节约“节约优先”是建设资源节约型和环境友好型社会对能源立法提出现实要求。我国能源法律体系中，能源法是能源领域基础性法律和“龙头法”，节能法是节能方面单行法，两者是基础法与单行法关系，能源法对节能法起方向性、指导性作用。与节能法相比，能源法立意更高，将能源节约提升到“经济社会发展优先目标”高度，并规定了通过 “推进产业升级和经济结构优化”以及“改善能源消费结构”等促进节能等内容，使能源法中节能法律制度较节能法更具全局性和根本性，有利于全方位保障节能目标实现。（八）能源储备与应急保障能源安全是能源法基本任务和理念。面对复杂多变国际能源形势，必须建立能源战略储备与应急体系，应对
21、能源供应短缺、中断以及其他突发事件。为此，能源法设计了能源储备与应急制度。借鉴国际能源署和相关国家经验，能源法确立了政府在能源储备中主导作用，同时要求相关企业承担一定义务。能源法规定能源储备包括能源产品储备和能源资源储备。能源产品储备又分为政府储备与企业义务储备。能源资源储备是能源法创新，是为了应对未来能源危机，预先从能源规划矿区和能源基地内划定一定资源储量加以保护，暂不开采，作为战略储备。我国已颁布突发事件应对法，但对经济领域突发事件并未规定，对能源突发事件更未涉及。为填补能源突发事件应对法律空白，能源法根据突发事件应对法基本原则，建立了我国能源应急事件分级管理体系，明确了能源应急范围和相关
22、主体责任，设立了能源应急预案、应急事件认定、应急处置原则、应急措施实施、应急保障重点、应急善后等重大制度，为维护能源安全提供了法律保障。（九）能源投资产权制度及监管为了落实社会主义基本经济制度，充分发挥各种所有制经济主体投资能源领域积极性，逐步引入市场竞争机制以提高能源开发利用效率，能源法规定“能源领域实行多元化投资产权制度”，为各种投资主体进入能源领域提供了法律保障。但考虑到能源特殊战略地位，能源法规定“关系国民经济命脉和国家安全能源领域，实行国有资本控股为主体投资产权制度”，强调了国有经济对特殊、重要能源领域控制力，这是与我国基本经济制度相适应，也是保障能源和经济安全现实需要。与此相对应，
23、为体现权、责对等，能源法同时规定相关能源企业“应当承担相应社会责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益”，这就为政府对具有垄断或市场支配地位国有能源企业实施监管和调控提供了法律依据，有助于维护公共利益，保护能源消费者权益，维护社会公平正义。（十）其他问题为了综合保障能源与经济社会协调发展，能源法还对农村能源、能源国际合作、能源普遍服务等重大问题作了相应规定。关于农村能源。统筹城乡能源发展是推进社会主义新农村建设客观要求，解决好农业、农村、农民用能问题，事关全面建设小康社会大局。因此，能源法将“农村能源”作为专章，针对我国农村能源现状和发展需要，建立了统筹城乡能源基础设施建设，鼓励因地制
24、宜开发多种形式能源，提高农村商品能源供应能力等法律制度，体现了建设社会主义新农村与和谐社会时代新要求。关于能源国际合作。我国能源问题妥善解决，需要统筹国内国外两个大局。加强能源国际合作，是能源工作重要内容，是贯彻胡锦涛总书记提出新能源安全观具体行动。党十七大报告要求“积极开展国际能源资源互利合作”，为了对能源国际合作提供法律支持和保障，能源法按照“平等互利、合作共赢、协同保障”基本原则，具体规定了能源资源开发、能源贸易与投资、能源进出口、能源管网运输、能源科技开发等领域国际合作制度，有利于利用国内外两种资源、两个市场，实现优势互补，多渠道提高能源供给能力。关于能源普遍服务。逐步实现全体公民获得
25、基本能源供应服务，既是落实科学发展观，构建以人为本和谐社会根本要求，也是实现能源领域发展成果由人民共享现实需要。为此，能源法不仅将“国家建立和完善能源普遍服务机制，保障公民获得基本能源供应与服务”作为基本原则，而且在“能源供应与服务”一章中要求从事民用燃气、热力和电力等供应业务企业应当依法履行普遍服务义务，保障公民获得无歧视、价格合理基本能源供应服务，初步确立了我国以人为本构建能源普遍服务机制法制原则。关于能源环保及应对气候变化。为了促进能源与环境协调发展，能源法除在总则中明确提出“鼓励清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，有效应对气候变化”之外，还在相应章节贯彻这一思想，对清洁能源开发、能源
26、清洁利用、生态补偿机制和企业环保义务以及相应财税、科技支持措施等进行了规定。 四、需要说明几个问题（一）关于能源管理体制能源法征求意见过程中，有些部门和专家提出，征求意见稿对能源管理机构规定较为原则，未突出能源监管，不利于能源统一、高效管理。我们主要考虑，若在法律中对机构及职能设置过细过于具体，一是不符合我国立法传统（政府部门职能一般由国务院“三定”方案规定），二是可能与政府机构改革方案不一致，导致法律规定与实际脱节。因此，为避免争议，目前对管理机构规定较为原则，待政府机构改革方案确定后再相应进行充实。有关能源监管机构问题。能源管理选择“政监分离”还是“政监合一”，要充分考虑本国国情。我国目前
27、能源市场尚未发展成熟，近年来能源管理体制改革实践情况也表明，设置独立监管机构并不能有效解决我国能源管理中存在问题。因此，能源法没有明确设置独立能源监管机构，而是通过构建“统一管理、分级负责、权责一致”能源管理体系，明确监管范围和职责，并授权国务院制定具体办法。（二）关于市场机制不少中外专家学者建议，能源法中应设专章进一步突出市场机制作用，以促进和深化能源市场化改革。我们考虑，市场化改革是个很复杂问题，涉及到能源领域方方面面，难以形成专章进行统一规定，因此，我们结合中国国情，遵循能源规律，采取了根据相关问题在不同章节进行规范办法。除了在总则中开宗明义规定“发挥市场在能源领域资源配置中基础性作用”
28、外，其他章共有十六个法条涉及能源市场制度，包括：多元化投资产权、能源资源产权、市场准入、市场培育和规范、价格放开与管制、公平竞争、管网设施开放、节能市场机制等。（三）关于能源法与相关法律关系能源法涉及到与多部相关法律关系，主要是能源单行法和矿产资源法。处理原则是注重衔接和协调，并对相关法律中明显不符合实际情况制度或存在空白内容适当做出新规定。对于与能源单行法关系，能源法主要规定基础性制度与规则，具体问题则由单行能源法规定。但在涉及能源重大问题规范，协调各单行能源法立法原则与交叉问题，解决单行能源法无法解决问题时，能源法也对相关具体问题作了直接规定，以体现对单行能源法统领与协调。对于与矿产资源法关系，根据我国能源资源开发利用现实需要，能源法只规定了各种能源资源开发利用基本规则，如能源资源产权、能源开发项目准入条件和管理办法等，既避免与矿产资源法中有关能源矿产勘探开采制度冲突，又加强了对能源矿产资源管理，做到了两法既相互协调又相互促进。
