1、我国社会救济制度的现状和问题1我国社会救济制度的现状和问题 我国传统的社会救济制度我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比 较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较 多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是 非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业， 而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活 困境的人基本生活，维护了社会稳定。新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、 灾民、无业人员等贫困人口，政务院于 1949年12月发布了关于生产救灾的指示，1950年6月政务院又发布了关于救济 失业工人的指示，同年 7月劳动部发布了救济失业工人 暂行
2、办法。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对 不同情况的人员给予不同的救济。 1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到 150余万人，占 到各个城市人口的 20%-40%从1953年到1957年国家支付城 市社会救济费1亿多元，救济了 1000多万人。在农村，1950 年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济 物资，救济灾民和孤老病残人员。 11956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后， 在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城 乡没有劳动能力、没有收入、没有法定赡养人或抚养人
3、的社 会成员，社会救济费由国家承担。 1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为万人次、万人次、万人 次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生 活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大 三次会议通过高级农业生产合作社示范章程，规定对无 依无靠的孤老病残社员实行“五保”供养， 1958年，全国农村享受“五保”待遇的有 519万人。“文革”十年期间，国 家为农村灾民拨付了 30多亿元的生活救济费。2改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社 会救济对象的救济标准，由 1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行
4、了联产承包责任制以 后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五 保”户的救济金 2309万元，占国家拨付的农村社会救济费 10% 1994年为“五保”户拨付救济金 7554万元，占国家拨 付农村社会救济费的 27% 1979年到1994年的15年间，国 家和集体用于农村社会救济和补助的资金共 70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；3在这个时期，社会救济改革 最有成效的是在农村开展扶贫工作， 20世纪70年代末，我国的贫困人口有亿，1982年民政部等9部委联合下发关于 认真做好扶助农村贫困户的通知后，扶贫工作在我国农村 全面展开，1994年国务院又部署实施 国家八七扶贫攻坚计
5、划，至U 1998年就下降到4200万。4可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：“三 无”孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决 衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福 利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立 了敬老院，1994年全国孤老残幼有 330万人，提供救济款 亿元，其中政府提供了亿元；灾民，城镇或农村居民因遭受 自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发 生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将 70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题， 10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾 民
6、8228万人，国家拨付救济款 18亿元；社会上的生活困难 者，他们因各种原因陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难 者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济， 对后者则实行定期定量救济， 1999年全国社会救济人数达5290余万人次。5传统社会救济制度改革的社会背景以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了 许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体 制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。 新的贫困人口的产生源于：首先，下岗和失业人员增加。 在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城 镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失
7、业者约有 1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于 失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服 务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保 障。其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不 能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退 休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计 87亿元， 涉及356万人。国有企业人均退休金低于 400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有 2/5的退休人员处于低 收入水平，有 500万退休职工生活非常困难。6由于企业 经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职 工手中的医疗单据
8、就数以亿计，其他地区的情况就可想而 知。第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭 遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困 境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有 20207万，参加失业保险的只有 41%几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有 参加。7第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差 距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业 之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成 的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状 况。调查数据表明，到 1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市
9、家庭，占城市居民金融资产量的 %而20%氐收入家庭仅拥有%前者为后者的34倍。8以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同 时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为 所有贫困人口提供有效的救济。 统计表明，1993年全国贫困救济对象为8480万人，实际只救济 3101万人，占% 1994 年全国贫苦救济对象为 8785万人，实际只救济 3122万人， 占.这些数据表明，全国 60%以上的贫困人口得不到社会救 济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低， 1993年财政支付社会救济金 37950万元，人均12元；1994年财政 支付社会救济金 42432万元，人均元。9如此庞
10、大的贫困 人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社 会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制 度，建立新的适应新形势的社会救济制度。我国城市居民最低生活保障制度的建立1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下， 上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的 效果。之后，沿海开放城市逐步建立了这一制度，到 1995年全国有12个城市建立了居民最低生活保障制度。在 1996年民政厅局长会议的推动下，到了 1997年全国就有206个城市建立了这项制度。1997年8月，国务院颁发了国务院 关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求 到1999年底，全国所有
11、城市和县政府所在的镇都要建立这 项制度。到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府 所在镇建立了城市居民最低生活保障制度。到 10月底，最低生活保障对象为 282万人，其中传统民政对象占 21%新增对象占79%.10在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了 城市居民最低生活保障条例，使城市居民最低生活保障 工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是： 保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保 险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前 提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满 足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。 11所以，
12、条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的 家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的， 均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生 活、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对 尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当 地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之 后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到 382万，其中传统民政救济对象占15%在职、下岗、失业、离退休等人员 中困难家庭占85%.12保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按 照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住
13、费用，并 适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。 各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目 前全国最低生活保障金最高的为 319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。 13保障资金的。条例规定，城市居民最低生活保障制度所 需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项 资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定，国家鼓励社 会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资 助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保 障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金于财政和社会 捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金的主要责任者。 20XX年各级财政
14、投入最低生活保障资金达亿元， 其中中央财 政投入8亿元，地方财政亿元，而社会捐赠数额微不足道， 尽管如此，也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。14城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生活保障，它实施 3年以来，在促进经济发展、维护 社会稳定方面，发挥了积极的作用。尤其是在我国社会保险 制度不健全的情况下，最低生活保障制度极好地发挥了它作 为“兜底工程”的功能，将绝大多数由于各种原因，特别是 由于经济结构调整、产业结构调整而下岗失业人员保护了起 来，为国家营造了安定的国内建设环境，保障社会转型顺利 进行。进一步完善我国社会救济制度为摸清全国最低生活保障制度实施情况
15、， 民政部于20XX年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最 低生活保障制度还存在以下问题：1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在 1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有 450余万人，覆盖面只有25%-30%.15不能获得最低生活保障的企业职工主 要有：全国应享受低保待遇的 329万集体企业职工中，有230 万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有 98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各 地的因资源枯竭而关闭破产的 362个企业还没
16、有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有 57万余人；国有企业677万下岗职工中，有 60万人没有领到再就业服务中心 发放的基本生活费。162.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可 能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维 持低保对象的基本生活需求。据调查， 1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的 31%就是在1999年最低生活保障标准上调 30%以后，武汉和天津的贫困 家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的 21%如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至 一个星期只能吃到
17、一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占 34%,家庭成员生病不去医院诊治的占50%.17上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情 况就可想而知了。3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活 保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分 有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由 于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口 上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意 承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政 困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从 1999年下半年起，中央加大了对部
18、分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然 是已落实资金的6倍，缺口还是非常大的。另外，中央提高 最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大 了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约 66000 人。提标以后增加了 67000余人，按人均138元计算，每月 需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。184.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为 力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退 休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低 于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区 由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财
19、力 又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得 他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳 入最低生活保障范围，不解决低保资金的问题几乎是不可能 的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成 为社会的不安定因素。最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全 网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的 人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其 是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。针对我国 低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以 兀善。1.扩大低保的覆盖范围。逐步将社会救济的对象是“三 无”人员的认识和做法转向条例规定的共
20、同生活的家庭成员 人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人身上。在 这里，标准只有一个，即家庭人均收入低于最低生活保障标 准，而不问是在什么性质的企业工作，是否在职等因素。2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障 标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使 这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成 果。3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入。比较充 足的资金是最低生活保障制度得以切实实施的物质保障，以 上各种问题，主要出在地方财政不足上，所以，合理确定各 级财政在最低生活保障资金筹集上分担的份额，才能建立稳
21、 定可靠的资金筹措机制。20XX年以来，国务院下发了几个文 件，规定财政确有困难的地区，中央财政要酌情给予支持，成为解决最低生活保障资金不足的政策保障。但是，地方仍 是低保资金主要提供者，应多渠道、多层次设法筹集低保资 金，最大限度地满足为低保对象提供待遇对于资金的需要。4做好三条保障线的衔接工作。要切实按照劳动和社会保障部、民政部、财政部关于做好国有企业下岗职工基本 生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作 的通知要求，做好三条保障线的衔接工作。首先，要让有 资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就 业服务中心和失业保险机构获得待遇，而不能将这些人员甩 给本来就不堪重负
22、的最低生活保障领域。对于确实无力支付 基本生活保障和失业保险金而使下岗职工和失业者生活失 去保障的，民政部门可采取应急措施， 提供临时救济。总之，要使最低生活保障制度成为真正的一人不漏的 “兜底”工程。注释：1多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社20XX年版，第54-55页。2同上，第56-57页。3同上，59页。4史探径主编：社会保障法研究，法律出版社20XX 年版，第339页。5多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社20XX年版，第61-62页；郑功成等：中国社 会保障制度变迁与评估，中国人民大学出版社 20XX年版，第214页。6赵忆宁、郭远发：中国应对
23、白发浪潮，了 望20XX年第45期。转引自多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践，人民出版社 20XX年版，第70页。7顾卫临：谁来为高额医疗费用买单，了望1999年第46期。转引自多吉才让：中国最低生活保 障制度研究与实践，人民出版社 20XX年版，第73页。8中国新闻报20XX年8月5日。转引自多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践，人民出版社 20XX年版，第74页；9多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社20XX年版，第80-81页。10郑功成等：中国社会保障制度变迁与评估， 中国人民大学出版社 20XX年版，第222页。11法让-雅克迪贝卢：社会保障法，法律出 版
24、社20XX年版，第210页。12时正新主编：中国社会福利与社会进步报告 ,社会科学文献出版社 20XX年版，第77页。13同上。14多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社20XX年版，第154页。15多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社20XX年版，第204页。16时正新主编：中国社会福利与社会进步报告 ,社会科学文献出版社 20XX年版，第81-82页17郑功成等：中国社会保障制度变迁与评估，中国人民大学出版社 20XX年版，第232页。18时正新主编：中国社会福利与社会进步报告 ，社会科学文献出版社 20XX年版，第83页；多吉才让：中 国最低生活保障制度研究与实践，人民出版社 20XX年版，第208页。
