1、耕地保护内容体系1234土地资源现状土地资源现状耕地保护内容耕地保护内容制度变迁制度变迁耕地保护区域补偿制度耕地保护区域补偿制度5土地发展权市场构建土地发展权市场构建土地资源现状土地资源现状我国土地资源现状我国土地资源现状自 2007 年 7 月 1 日起，开展第二次全国土地调查，以下是二调的相关数据：耕地：13538.5 万公顷（203077 万亩）其中，有 564.9 万公顷（8474 万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有 431.4 万公顷（6471 万亩）耕地位于 25 度以上陡坡。全国基本农田 10405.3 万公顷（156080 万亩）。
2、耕地分布耕地分布全国耕地按地区划分东部地区耕地 2629.7 万公顷（39446 万亩）占 19.4%；中部地区耕地 3071.5 万公顷（46072 万亩）占 22.7%；西部地区耕地 5043.5 万公顷（75652 万亩）占 37.3%；东北地区耕地 2793.8 万公顷（41907 万亩）占 20.6%。耕地质量耕地质量全国耕地按坡度划分2 度以下耕地 7735.6 万公顷（116034 万亩）占 57.1%26 度耕地 2161.2 万公顷（32418 万亩）占 15.9%615 度耕地 2026.5 万公顷（30397 万亩）占 15.0%1525 度耕地 1065.6 万公顷（1
3、5984 万亩）占 7.9%；25 度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6 万公顷（8244 万亩）占 4.1%，主要分布在西部地区 全国全国 2525 度以上的坡耕地度以上的坡耕地面积面积地 区面积（万公顷）占全国比重（%）全 国549.6100东部地区33.66.1中部地区75.613.8西部地区439.479.9东北地区1.00.2从耕地总量和区位看，全国有 996.3 万公顷（14945 万亩）耕地位于东北、西北地区的林区,草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和 25 度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到
4、中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。全国有五千万亩左右的耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。从人均耕地看，全国人均耕地 0.101 公顷（1.52 亩）较 1996 年一次调查时的人均耕地 0.106 公顷（1.59 亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。基本国情：人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足基本国情：人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足守住守住 1818 亿亩耕地红线亿亩耕地红线我国耕地数量减少的途径我国耕地数量减少的途径近年来我国耕地资源数量减少的主要途径有近年来我国耕地资源数量减少的主要途径有
5、 4 4 种种:一是建设占用耕地一是建设占用耕地;二是生态退耕占用耕地二是生态退耕占用耕地;三是灾毁耕地三是灾毁耕地;四是农业结构调整耕地四是农业结构调整耕地耕地数量减少的原因耕地数量减少的原因利益驱动是耕地无序非农化的一大动因权力驱动是耕地无序非农化的又一动因监管不力，执法不严，放纵了土地违法行为农业集体所有土地产权归属不清是耕地无序非农化根本原因土地法制建设滞后是耕地无序非农化的内在原因盲目城市化是耕地无序非农化直接原因我国耕地资源的质量安全现状土壤养分缺乏问题严重土壤养分缺乏问题严重耕地障碍因素多面积大耕地障碍因素多面积大 全国第二次土壤普查和全国农业综合开发后备资源调查结果显示全国第二
6、次土壤普查和全国农业综合开发后备资源调查结果显示全国第二次土壤普查和全国农业综合开发后备资源调查结果显示全国第二次土壤普查和全国农业综合开发后备资源调查结果显示，我国耕地资源中有，我国耕地资源中有，我国耕地资源中有，我国耕地资源中有 60%60%60%60%一一一一 70%70%70%70%存在某种主要限制因素，如侵蚀、存在某种主要限制因素，如侵蚀、存在某种主要限制因素，如侵蚀、存在某种主要限制因素，如侵蚀、干旱缺水、贫痔、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等。干旱缺水、贫痔、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等。干旱缺水、贫痔、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等。干旱缺水、贫痔
7、、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等。优质耕地比例不高优质耕地比例不高质量较差、产量不高的中低产田占耕地资源总数的质量较差、产量不高的中低产田占耕地资源总数的质量较差、产量不高的中低产田占耕地资源总数的质量较差、产量不高的中低产田占耕地资源总数的 71.3%71.3%71.3%71.3%，高产耕地不到耕地总，高产耕地不到耕地总，高产耕地不到耕地总，高产耕地不到耕地总量的量的量的量的 30%30%30%30%，耕地的总体质量欠佳。，耕地的总体质量欠佳。，耕地的总体质量欠佳。，耕地的总体质量欠佳。坡耕地数量多坡耕地数量多全国土地利用现状调查结果显示，我国耕地资源中全国土地利用现状调查结果显示
8、，我国耕地资源中全国土地利用现状调查结果显示，我国耕地资源中全国土地利用现状调查结果显示，我国耕地资源中 15151515 度以上耕地数量占全国耕度以上耕地数量占全国耕度以上耕地数量占全国耕度以上耕地数量占全国耕地资源总量的地资源总量的地资源总量的地资源总量的 14.61%.14.61%.14.61%.14.61%.水土资源匹配不均衡水土资源匹配不均衡耕地资源质量下降的原因分析耕地资源质量下降的原因分析有机养分投入的比重持续下降化肥施用量持续增加，比例不尽合理土壤质量退化耕地污染日趋严重人口压力(人口增长与农业扩张)市场失灵(利益冲突与制度障碍)政策失误(经济发展与资源保护的政策取向)我省情况
9、我省情况我省情况我省情况二次调查数据显示，全省耕地 10080 万亩，比基于第一次土地调查（1996 年）数据逐年变更到 2009年的耕地 8919 万亩多出 1161 万亩（全国二次调查耕地总数多出 2 亿余亩）。从耕地总量和区位看，全省 738 万亩 25 度以上坡耕地，主要分布于盆周山地区、川西南山地区和川西北高山高原区，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。从人均耕地看，从 1996 年（省统计年鉴户籍人口 8215.4 万）的 1.21 亩降到 2009 年（省统计年鉴户籍人口 8984.7 万）的 1.12 亩，低于全国人均耕地 1.52
10、 亩，更明显低于世界人均耕地 3.38 亩水平。随着人口继续增长和经济发展，人均耕地还将下降，耕地资源约束将更加趋紧。附：数量保护 数量保护 数量保护 数量保护 确保数量不减少是耕地保护工作的刚性指标，也是耕地保护工作的最基本的要求。数量保护可分为总量保护和均量保护。1耕地保护耕地保护耕地保护：耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。耕地的数量保护具体措施包括以下几方面耕地的数量保护具体措施包括以下几方面国家实行占用耕地补偿制度国家实行基本农田保护制度推进土地开发、复垦、整理严格控制
11、耕地转为非耕地2质量保护质量保护为贯彻耕地保护而实施的耕地总量动态平衡，不仅要求耕地数量不能减少，耕地质量的总体水平也不能降低。实现耕地总量动态平衡，归根结底，就是要保证中国的粮食总产量和人均水平只能增加，不能下降。耕地的质量保护包括以下几方面：耕地的质量保护包括以下几方面：国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；实现耕地环境保护。345生态保护生态保护:后备资源的开发，要统筹规划，充分考虑生态环境的适宜性，保持土地资源可持续利用状态，不能因弥补耕地的占用，追求耕地数量上的平衡而盲目“围湖造田”、“毁林造田”，盲目开垦，破坏土地生态，导致水土流失、土壤沙化、次生
12、盐碱化，造成更大的浪费和破坏时间保护时间保护:在不同的时间，不同的经济发展阶段，耕地保护的侧重点会有所差异。空间保护空间保护:在不同的时间，不同的经济发展阶段，耕地保护的侧重点会有所差异。在不同的时间，不同的经济发展阶段，耕地保护的侧重点会有所差异。措施建议措施建议(一)提高认识，强化政府和市民对耕地尤其是基本农田的保护意识;(二)加强基本农田保护的理论创新，建立健全基本农田保护法律法规;(三)科学划定永久基本农田，落实有效保护空间;(四)加快社会主义新农村建设，实现土地集约化利用;(五)加大土地开发复垦整理的力度，建立耕地储备制度;(六)坚持耕地占补数量和质量的平衡，保护耕地生态条件;(七)
13、加强资金和技术投入，切实保护耕地和基本农田;(八)建立经济激励机制，统筹耕地和基本农田保护与区域经济发展。政策措施政策措施中华人民共和国土地管理法明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。耕地保护制度变迁耕地保护制度变迁第一阶段 19781985 年间的耕地保护制度恢复期19781984家庭联产承包责任制家庭联产承包责任制我国经济改革重点由农村转向城市我国经济改革重点由农村转向城市在这一时期，我国
14、耕地面积净减少在这一时期，我国耕地面积净减少 315315、9393 万 万 产权制度变革引发的产权制度变革引发的经济的快速发展导致耕地资源的减少，这引起了党和国家的高度重视，经济的快速发展导致耕地资源的减少，这引起了党和国家的高度重视，中央政府制定了政策法规来保护耕地。中央政府制定了政策法规来保护耕地。第二阶段：1986 一 1997 年，国家土地管理局成立后的耕地保护制度发展期第一阶段耕地的快速减少，使得国家对现行的土地利用制度进行调整。第一阶段耕地的快速减少，使得国家对现行的土地利用制度进行调整。从从 19861986 一一 19971997 年，国家在成立了土地管理职能机构的基础上又相
15、继出年，国家在成立了土地管理职能机构的基础上又相继出台了一系列的有关耕地保护的制度。台了一系列的有关耕地保护的制度。1986.02368国务院决定，成立直属国务院领导的统管全国土地和城乡地政的国家机构中共中央、国务院发布号文件关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。中华人民共和国土地管理法经六届人大常委会审议通过，并于同日正式颁布国家土地管理局正式挂牌办公。同年，中断数年之久的土地利用规划重新开始启动编制。198811 月国务院发布土地复垦规定。同年 12 月，七届全国人大常委会决定对年月日颁布的土地管理法进行部分修改同年，原国家土
16、地管理局在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作。1989199119925 月，原国家土地局在全国推广荆州经验，并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工作。国务院发布实施土地管理法实施条例全国人大常委会通过的农业法规定，县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护。19947 月，国务院审议并原则通过基本农田保护条例，标志着我国基本农田保护步入法制轨道。基本农田保护制度正式确立。19973 月，新修订的中华人民共和国刑法设立了土地犯罪条款，即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。4 月，中共中央、国务院发布 11 号文件关于进一步加强土地管理，切实保护
17、耕地的通知，并明确提出省区、市必须保持耕地总量动态平衡的要求，同时确定了实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策。第三阶段：19982004 年，国土资源部成立后的耕地保护制度完善期年月，九届全国人大一次会议通过国务院机构改革的方案：国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局共同组建国土资源部；月，国土资源部正式挂牌成立月，土地管理法再次修订。新修订的土地管理法确立了四条基本原则：耕地总量只能增加不能减少的原则、土地用途管制的原则、国家对土地实行集中统一管理的原则、加强土地执法监察的原则。这两份文件是中共中央、国务院关于土地管理和耕地保护问题的最重要文件，在中国土地管理史上具有划时代的意义。
18、号文件第一次正式提出，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”号文件明确指出，土地管理和耕地保护是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，必须采取严格措施，认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。中央七号文件和中央十一号文件两份文件有一个共同之处：突出了保护耕地的思想两份文件有一个共同之处：突出了保护耕地的思想耕地保护区域补偿制度耕地保护区域补偿制度所谓耕地保护区域补偿是研究各区域在保护耕地，确保国家粮食安全和社会稳定的责任和义务，从区域间耕地保护责任和义务对等角度出发，由部分经济发
19、达、人多地少的地区通过财政转移支付等方式对经济欠发达地区而过多承担了耕地保护任务的区域进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护利益关系，从而达到既能满足社会经济发展对农地非农化的合理需求，又能在总体上最大限度地保护有限的耕地以保障我国的粮食安全的目标含义含义含义含义构建耕地保护区域补偿机制的意义构建耕地保护区域补偿机制的意义 完善耕地保护制度，抑制耕地过速减少 适应区域经济发展，保障经济发展对农地非农化的合理需求 协调区域经济利益，体现区域公平 纠正市场失灵和政府失灵构建耕地保护区域补偿机制的具体目标构建耕地保护区域补偿机制的具体目标构建耕地保护区域补偿机制的具体目标构建耕地保护区域补偿机制的具
20、体目标明晰产权。明确各区域耕地保护责任和义务；确定补偿标准。对于那些不能完全履行本区域责任和义务的区域需要给予过多承担耕地保护任务的区域一定的经济补偿，这就需要确定补偿标准。制定耕地保护区域补偿运行的规则。这主要是对耕地保护区域补偿资金的收缴、支付等管理和监督以及对耕地保护责任的落实情况的检查监督。构建耕地保护区域补偿机制的思路构建耕地保护区域补偿机制的思路构建耕地保护区域补偿机制的思路构建耕地保护区域补偿机制的思路首先，在中央政府和国土资源部的领导下，在国土资源部成立耕地保护区域补偿基金委员会，制成立耕地保护区域补偿基金委员会，制定定补偿基金委员会章程和运作制度补偿基金委员会章程和运作制度。
21、补偿基金委员会的主要职责是制定耕地保护区域补偿规则、核算各区域耕地赤字赢余、测算耕地保护区域补偿标准和耕地折算系数、监督和管理耕地保护区域补偿基金、监督和管理补偿区域与被补偿区耕地面积和质量的变化情况与耕地保护责任落实情况、对违反规则区域的处罚等。其次，补偿基金委员会依据各区域前一年和历年耕地生产力、人口、粮食消费水平、复种指数以及国家粮食自给率因素确定各区域耕地需求量，并预测未来一定时期内各区域耕地需求量确定各区域耕地需求量，并预测未来一定时期内各区域耕地需求量。对照各区域耕地存量和未来一定时期内可能的耕地存量计算区域耕地赤字盈余，以确定需要补偿和被补偿确定需要补偿和被补偿的的区域。区域。再
22、次，在全国农用地分等研究成果基础上，以全国平均耕地自然质量等指数、近几年现实标准粮平均产量和全国指定作物最大产量因素确定全国耕地标准在各区域农用地分等研究的基础上，以区域耕地平均自然质量等指数、近几年区域现实标准粮平均产量和全国指定作物最大产量确定区域平均耕地质量水平。在此基础上，计算补偿区域和被补偿区域与全国耕地面积折算系数，以确定耕地补偿的面积标准。确定耕地补偿的面积标准。再次，依据资源环境经济学相关理论与方法，核算耕地的价值。耕地价值不仅包括耕地的经济产出价值，而且还包括耕地的生态环境价值和社会价值，以确定耕地补偿的价值标准确定耕地补偿的价值标准。最后，补偿基金委员会在上述基础上，确定区域补偿或被补偿的资金额，并实施对区域耕确定区域补偿或被补偿的资金额，并实施对区域耕地保护执行情况的检查、监督和管理地保护执行情况的检查、监督和管理土地发展权市场构建土地发展权市场构建土地发展权市场构建土地发展权市场构建可转换的发展权（TDRS）可转移发展权：允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者,进行额外土地开发。它有两种作法:一种是,设立一个发展权市场,让发展权在市场上公平交易;另一种是,通过公共权力购买而获得土地发展权 (张安录,1999)以上以上第一小组倾情呈献第一小组倾情呈献感谢感谢
