1、制度化组织塞尔兹尼克组织与公共行政思想述评制度化组织：塞尔兹尼克组织与公共行政思想述评作者：李学来源：公共行政评论 2014年第2期 李学 【摘要】组织理论是公共行政理论的一个重要分支。塞尔兹尼克的组织思想对公共行政的理论研究产生了深远的影响，作为旧制度主义组织社会学的代表性人物，塞尔兹尼克反对将组织视为简单工具的错误认识，认为组织具有自身的社会属性和权力结构，并对组织管理产生深刻影响。论文在阐释塞尔兹尼克制度化组织思想的基础上，剖析其在组织研究方面的贡献及其局限性；并从理论层面分析其组织思想的理论意义和实践价值。 【关键词】制度分析组织结构功能主义经验研究领导 【中图分类号】【文献标识码】
2、【文章编号】 （） 李学，厦门大学公共事务学院公共管理系，副教授。感谢匿名评审人的意见。基金项目：厦门大学繁荣哲学社会科学项目成果。 一、导论 现代社会是一个组织化的社会，公共行政的理论研究无法回避社会治理过程中组织行为的影响。因为“政策的内容不仅取决于官僚组织的行为，而且取决于其决策的内容。”（，：）组织学的研究也一直是公共行政理论研究的重要分支。塞尔兹尼克（ ）作为组织社会学的重要代表人物，备受著名组织社会学家理查德斯科特（ ）推崇，将其与“现代组织学之父”巴纳德（ ）相提并论，指出“巴纳德和塞尔兹尼克是重点关注组织作为利益联合特征的先驱学者，二人都认识到组织不仅是技术生产系统，为了在其存
3、在的环境下生存，它同时还是适应性的社会系统。” （，：）塞尔兹尼克在研究组织现实的同时，非常注重其对行政管理的影响，实现了行政学和组织学的完美结合，诸多思想创见对于其后公共行政的研究，产生了深远的影响，可以称其为最贴近公共行政的组织学研究者。作为结构功能主义学派大师级人物默顿（ ）的学生，塞尔兹尼克属于早期制度与组织研究的哥伦比亚学派；其思想深受韦伯（）、帕森斯（ ）和默顿的影响，注重组织研究的经验主义方法，关注解释组织行为的具体原因，致力于中观层面的研究，发展了组织研究的经验主义路径；在师承的基础上，塞尔兹尼克突破了古典组织理论学派将研究视界囿于组织内部因素的狭隘观念，关注组织外部制度因素对
4、组织管理造成的影响，视组织为开放的系统，使组织理论更加符合真实的社会过程；无论在组织社会学，还是在行政管理的研究方面，均具有非常重要的影响。虽然塞尔兹尼克后期转向法律社会学的研究，削弱了其在公共行政研究领域的知名度，致使其学术贡献，不仅难以为国内的公共行政所熟稔和运用；而且，国外学者亦尚未对其思想进行全面梳理和阐释，这无疑与其学术贡献是不相称的；因此之故，本文力图在阐释塞尔兹尼克组织思想以及行政学思考的基础上，分析其局限性；并结合国内公共行政理论研究和实践层面存在的问题，揭示塞尔兹尼克组织思想的启示意义。 二、塞尔兹尼克制度化组织理论的基点 师承默顿的塞尔兹尼克，受结构功能主义分析模式的影响，
5、在对组织进行研究的过程中，非常注重对影响组织行为的社会结构因素的探讨，这种社会结构被旧制度主义学派称为制度因素；因而，塞尔兹尼克称自身的组织研究为制度主义。从理论创新的动力来看，塞尔兹尼克对组织理论的探索，源自社会和学术共同体对既往组织理论研究的不满，塞尔兹尼克认为既有的关注效率提升的科学管理学派和关注人群行为动力的人际关系学派，具有明显的理论局限性；实践者对既有理论的漠视，除却自身利益的原因外，主要源于既有理论范式的幼稚和其现实无涉性，“因为这一论调及未能全面反映管理者面临的真实问题。”（，：）塞尔兹尼克认为以泰勒（ ）为代表的科学管理学派，以效率为中心的组织理论，具有明显的不足之处，其效率
6、逻辑的理论隐喻是组织机械主义，由于过分强调组织的单一性和管理的效率技艺，致使其理论视野狭窄，难以全面满足组织管理者，尤其是大型组织高层管理者的需要。率先对科学管理学派发难，旨在提升组织理论现实性的人际关系学派，亦未能化解既有组织理论的弊端；因为这一学派致力于理解组织个体间联合的原因以及方式，关注小群体信息交流和感知的心理因素，其所生成的知识对于理解组织中个体的参与问题大有助益，但亦无足于从整体上理解组织。塞尔兹尼克认为组织理论需要超越个体间的关系，关注组织的制度模式，全面而深入地理解组织社会属性的影响。其制度化组织理论主要思想如下： （一）组织与制度的区别 一如库恩所言，范式的转变意味着既有的
7、理论模式不再适用于人类探索的需要，从而必须构造出新的范式来满足探究的需要。理论范式是由相互之间具有关联的概念组成的，因而范式转变的基础在于概念的转变。而概念作为对经验的一种概括，其内涵和外延的变化，可以折射出研究者对经验理解的深度和范围。理论者欲探究社会经验中的新问题时，常常需要构建出新的概念，随着概念的转变，理论探讨的侧重点也会发生改变。理解塞尔兹尼克的组织思想，其关键在于制度化组织这一概念。塞尔兹尼克认为传统的组织概念难以揭示出组织的真实情形；因而，他提出“制度” （）的概念，以替代传统的“组织”（）概念。塞尔兹尼克的这一组织观念，不仅影响了人们对组织本质的认知，而且将社会科学对组织行为的
8、研究引向人类行为的结构性制约因素，从而对组织和公共管理的研究产生了深远性地影响；迈克希尔与皮特休普在分析制度理论对公共政策执行研究的影响时，指出“学者们对组织与制度做出区分。其中塞尔兹尼克的研究具有关键性影响这一区分强调组织所产生的社会领域，把注意力投向外部环境的影响以及人们把需求和从属关系带入组织的方式，这两方面的作用塑造了在那里形成的非正式社会系统的方式。”（希尔、休普，：） 在区分组织和制度的区别时，塞尔兹尼克借用了巴纳德的组织概念，认为“组织是某种规则严格、程序规范的有序调节行为的理性系统。” （，：）因而，组织是一种扩展性的，致力于实现工作目标的理性工具。它最为显著的特征是具有正式的
9、规则和目标体系，其任务、权力和程序，均是根据某些正式批准的模式予以设立的，带有明显的技术工具导向。塞尔兹尼克提出：“制度则组织不同，它几乎是社会需要和压力自然生成的产物是一个具有回应性和调试性的有机体。” （，：）它与“组织”概念的区别，关键在于分析的需要，而不是描述层面的问题。塞尔兹尼克认为传统组织概念下的管理框架分析，难以有效地析出组织自身经验和面临的问题；组织非正式的“社会选民”，是正式规则产生效力的基础，缺乏社会选民的正式规则必将脆弱而无效；因而，塞尔兹尼克世界中的“制度”概念，是为组织内外部社会结构约束的“制度化”组织。 （二）组织制度化的原因和基础 塞尔兹尼克认为传统的组织概念，难
10、以充分揭示组织社会的真实场景和高层管理者真正职责。然而，传统的组织概念的缺陷来自何处呢？组织制度化的基础来源于何处？这些问题均是其必须面对的问题。尽管这两个问题的侧重点有所差异，但都涉及到组织成员的社会构成问题。传统组织概念将组织成员视为原子化的理性个体，具有自身的利益最大化导向，极易为组织提供的诱因所激励，因而，组织管理者提供具有利益激励的管理手段，就足以成为一个合格的管理者。然而，这种极端自私的理性组织成员，只存在理论研究者的知识建构或幻想中。现实中组织成员的行为和动机是非常复杂的，组织成员对组织的投入是有限的，组织的正式规则和制度，只能部分约束组织成员的动机和行动，技术装置的描述性隐喻，
11、不符合组织中的人性事实；组织成员在参与组织时，具有自身的世界观和价值观，这些世界观或价值观或与组织希冀的价值观重合，或与其相互冲突，或重合中有冲突；组织成员不可能完全为管理者设定的效率价值所驱使，这一微观基础是组织制度化的重要原因。 在塞尔兹尼克看来，组织作为一种社会机制，外部和内部的制度化基础，使其成为一个社会价值的承载者，从而难以从技术效率的角度出发，自由的选择管理方式和实现组织目标。组织的外部社会环境是构成组织制度化的外部成因，作为一种社会构成，组织嵌入在社会环境之中，其存续严重依赖组织的外部力量，组织管理的诸多层面均受制于外部的支持力量，使其失去了自由选择的空间和能力，成为组织制度化的
12、一个重要基础；这一思想非常类似于菲佛（ ）的组织外部控制思想，“组织对环境的依赖性使得外部限制和对组织行为的控制成为可能，甚至是不可避免的。如果组织不对环境的要求做出回应，组织就不能生存下去。” （菲佛、萨兰基克，：）组织制度化的另一基础在于其内部的社会构成，塞尔兹尼克称之为行政选民。因为组织作为人类群体行为的组成，其为人类行动所设定的正式或官方结构从未完全揭示组织参与者的动机，它通常需要诉诸于“非正式结构”，这些非正式结构源自组织参与者自身的人格，以及其特殊的问题和利益，在真实的社会行动中，组织参与者的行动具有多重维度，常常超越组织正式规则的限制；因此之故，正式的技术系统从来只是行动体系的一
13、个组成部分。“构成组织的个体或群体憎恶自身被视为操纵和控制的对象，作为人类个体，而不是简单的工具，他们拥有自身的自我满足和自我实现的需要这些需要可能迟滞或破坏正式系统。这种类型的人际关系积蓄着巨大的能量。他们可能被建设性地引至期望的目标或者成为沮丧的加速器。”（，：）组织内部参与者构成的这种压力，与组织的外部控制因素相仿，既可以增强组织正式系统的力量，亦可能扭曲组织的正式系统，使其服务于组织成员自身需求的工具。 塞尔兹尼克对组织内部社会构成的分析，并未局限在个体层面，而将其延展至组织单元层面。作为组织构成的组织单元，同样是由超出技术工具范围的人类个体构成的，作为一种社会群体，同样具有创新和破坏
14、的力量。因为这些单元可以突破理性组织和程序的完美界限，产生新的动机，以保护自身单元的整体性，并不断地对组织的正式权威或控制施加压力，造成组织内部组成单元间的竞争，这种竞争可能将个体的野心同群体的目标联系在一起，孕育出巨大的力量，威胁组织整体的整合；如何使这种碎片化组织群体的利益和目标，同组织整体目标和利益相协同，同样是管理者必须应对的问题。塞尔兹尼克认为在由众多组织单元构成的制度化组织中，领导者从技术潜能开发中获得安全感，忽视有效协调各个亚单元目标，是饮鸩止渴、头脑简单地体现。 客观而论，塞尔兹尼克对组织内部和外部社会结构的分析，明显受巴纳德组织非正式结构分析的影响。他提出分析官僚组织必须基于
15、以下概念“一是每个组织都具有非正式结构；二是在每个组织中组织目标会被组织内部过程调整（放弃、偏离或阐释）；三是这种调整过程是通过内部结构实现的。” （，：）塞尔兹尼克认为官僚组织并不僵化，而是会通过组织的非正式结构调整其行为，以适应其生存的需要；从而修正了韦伯所开创的官僚组织理论，完全由正式规则制约组织成员行为的错误理论假设。这一理论创见在如何客观看待官僚组织的特征和功能，以及正确权衡市场和官僚组织在社会治理过程中的作用方面，价值不菲。而且，塞尔兹尼克认为组织的正式结构和非正式结构并非如许多理论学者描述的那样对立， “我认为创立何种类型的正式结构非常重要。在某种意义上，从乐观的角度出发，你可以
16、创立一个合适的正式结构，增进组织的效果和行动质量。但是，你必须将其同非正式结构相联系，创设出必要的基础设施去支撑正式结构。”（ ，：） （三）制度化组织的调试性变革和演进的形式与领导职责 尽管塞尔兹尼克从未明确地给其所提及的“制度”一个明确的定义，但是其思想明显受到帕森斯思想的影响，认为组织具有特定的价值观。组织的价值观来自于组织成员，组织成员的价值取向赋予组织自我认同，这种自我认同会影响组织生活的所有维度，整合组织自身使其超越正式协调和命令体系的限制。因此之故，组织的价值取向对组织的生存与发展而言，非常重要。由组织成员及其由其组成的群体结构，承载着组织的价值取向，形塑组织性质。组织社会结构的
17、变化，意味着组织特定承诺的变化，从而影响组织的性质和行动能力。制度化组织研究的重点在于组织调试性的变革以及组织形式和实践的变化。问题的关键在于组织如何进行调试性的变革呢？塞尔兹尼克以社区作为比拟对象，展现组织变迁的模式。他认为组织与社区相似，拥有维护自身特性的意识形态、捍卫组织特殊身份的精英群体和意图控制组织的竞争性的利益集团。在结构功能主义思想的影响下，塞尔兹尼克非常重视组织内部利益集团力量对比及其价值观变化对组织产生的影响。根据上文的分析，组织的技术目标和方法，难以完全整合组织内部成员的行为，技术控制的灰色地带，为组织社会结构施加影响提供了基础，因而在组织内部占据优势地位的利益集团，将改革
18、组织的决策结构和行为模式，从而改变组织的性质和能力构成，从而影响组织自身的性质和能力构成。所以，塞尔兹尼克认为凡是影响组织内部结构的制度化过程，均是组织调试性变革的形式。 由于组织社会结构的变迁，终将制约组织政策的选择和使用。因而，凡能够影响组织社会结构的决策，均是关键性的决策，因为这些决策行将改变组织内部的权力构成，进而影响组织的价值导向；所以，领导者必须关注下述问题：一是组织成员是组织的基本组成单位，即将进入组织内部成员的社会属性及其价值导向，对于组织的社会结构具有重大的影响，必须关注其对组织的整体影响；其次组织成员的教化会影响组织成员的价值观和组织的意识形态，从而改变组织内部对某项政策或
19、管理的支持程度，进而界定了组织的社会结构，负责人的领导者不可不察；第三为组织建构过程中内部利益集团代表的构成，组织内部构成力量的平衡，对于组织管理起着制衡作用，从而影响组织的重要决策；最后为组织与外界的合作，塞尔兹尼克对此有精准的分析。他认为组织间的合作虽然可能增强组织在某个方面的行动能力，但是合作也可能威胁组织的控制能力，从而对组织整体产生负面影响，因而在组织间开展合作的过程中，组织必须考虑合作方式对权力分配形式产生的影响，塞尔兹尼克创制了“增选”这一概念，分析其对组织性质演进的影响；所谓“增选是吸收新因素进入组织领导层或决策结构，以避免组织稳定和生存受到威胁的进程。” （，：）组织的增选机
20、制作为对组织外部压力的反应，当其合法性、稳定性和权威遭致威胁时，经常将这些因素纳入其中，以增强组织的安全性。但是， “增选”入组织核心层面的外在力量，可能改变组织内在的价值结构，进而对组织产生深远的负面影响。塞尔兹尼克创设的“增选”概念，具体化了抽象的组织调适过程，成为其组织理论的一大创见，对后续的公共组织研究产生了广泛的影响，威尔逊（ ）在论及影响官僚机构作为的原因时，曾明确使用“增选”这一概念，“法律赋予该机构的使命是广泛而有前景的，但它的工作实际上由田纳西河流域地区强大的实力所决定，社会学家菲利普塞尔兹尼克称之为增选。” （威尔逊，：）塞尔兹尼克所首创的“增选”概念，以及组织“增选”行为
21、对组织使命和履责能力的影响，对当下的参与行政和网络化治理，亦产生了较大的影响；在学术界普遍把网络化治理或参与行政，作为提升治理绩效和政府管理能力的有效手段时，奥图尔和迈耶运用塞尔兹尼克“增选”概念，运用量化的研究方法，探讨网络化治理的政治影响以及其具体的治理效率，再度证实了塞尔兹尼克思想的正确性和预见性，“本文的研究发现再度提出了公共管理中的分配和政治议题，在此主要指涉的是网络环境下的利益可持续问题，如果网络研究者想要全面理解网络现象及其对公共管理的影响，他就需要深度研究塞尔兹尼克的思想，以及他数十年对官僚政治研究的洞见。”（ ，：） （四）组织决策行为中的价值与政治 在公共行政学的研究中，以
22、威尔逊和古德诺（ ）为代表的行政学者，认为价值选择属于政治层面上的活动，而行政管理则是执行，即行政管理与价值无涉；而组织微观行为研究的集大成者西蒙，则认为组织的所有选择都混杂着价值要素和事实要素，“只要是导向最终目标选择的决策，就称为价值判断；只要是包含最终目标实现的决策，就称为事实判断。”（西蒙，：）塞尔兹尼克秉承杜威（ ）的现实主义导向，将理想和价值作为社会科学研究的根本问题，致力于行动方法和目的的整合。一方面，他反对逻辑实证主义者割裂价值和事实二者关系的做法，认为组织决策，至少是组织中的关键性决策，将影响组织的价值导向，具有政治选择的意涵，并不存在绝对的基于事实层面上的选择；另一方面，他
23、亦反对西蒙将所有选择都赋予价值选择的观点，认为可以由技术标准决定的组织决策，难以改变组织的社会结构和组织性质，与价值选择没有太多的关联，从而降低了组织决策中价值抉择的范围和压力。 在塞尔兹尼克的世界里，决策行为与人类社会如影随形。但是， “决策制定”这个概念，掩盖的事实多于其所揭示的真相。他反对泛化地使用“决策制定”的概念，认为必须区分不同决策制定的影响。塞尔兹尼克提出“公共行政的研究者一直认为有必要区分政策制定决策与服务于政策的决策制定，这一思想反映在政策与行政的区分中，前者强调的是由立法机构或其他政治机构确立的目的和规则，而后者则属于技术、执行，以及政策服务的范畴。然而，人们逐渐认识到将政
24、策和行政截然分开会掩盖事实的真相” （，：）他采用心理学的概念，比拟组织中的决策制定，将决策分为“静态”决策和“动态”决策：所谓“静态”决策，类似于组织学所言及的“常规”决策，此类决策多为“技术”类型的决策和人际关系型的决策，由于此类决策并未改变组织的内部结构，因而，不会改变组织的内部结构和组织品质；而所谓“动态”决策，则属于改变个体“自我”结构的组织决策，它们将对组织的内部结构和组织品质，从而改变组织的承诺；这类组织决策将偏离组织常规的行为方式，导致组织性质和组织承诺的改变。塞尔兹尼克认为“动态”决策，一般发生在政策和管理交叠的“灰色”地带，从而构成“关键性”决策，密切关系到组织的“自我界定
25、”和“自我重建”，势必改变组织的社会结构和组织“品质”，而组织社会结构和组织“品质”的改变，将改变组织的内部和外部承诺，这种一种重大的转型而不是常规的调整，因而组织的此类行为，绝非只是具有事实层面的影响，必将影响组织的价值取向；传统的将决策制定和决策执行分开的思维，模糊了组织常规决策和关键性决策之间的界限。 （五）组织研究的社会学导向 塞尔兹尼克所处的时代是一个理论研究和经验研究之间关系争论激烈的年代，经验研究者主张必须对假设进行检验，从而得出可置信的理论见解；但是主张理论研究的人，则认为经验研究理论性较弱，难以发展出缜密的理论。塞尔兹尼克在此学术争论中，站在了经验研的一方。尽管塞尔兹尼克绝非
26、采用社会学方法研究正式组织的第一人，然而其在组织社会学所取得的成就，至今仍卓尔不群；在组织研究领域取得杰出的成绩的考夫曼，同样认为只研究组织正式的结构和规则，难以正确地理解组织的真实行为，只有采用人类学的社会研究途径，才能合理地理解组织的行为；但是，与塞尔兹尼克相比，他的田野研究方法无论在规范上，还是在具体分析的细节上，均与塞尔兹尼克的著述存在较大的距离。塞尔兹尼克将社会学的研究路径引入公共行政研究的做法，丰富和发展了公共行政的研究方法，对当时美国的公共行政研究产生了积极的推动作用，赫尔曼普里切特高度评价了塞氏的这一创新行动，呼吁“公共行政的研究者在建构用于分析行政行为和正式组织的理论框架时，
27、理应欢迎这一辅助工具而不关乎其来源。”（，：）塞尔兹尼克对组织的探讨，非常注重具体行为的研究，主张以细致而微的经验材料为基础，建构概念和理论以理解组织行为，反对以他人的概念为基础进行简单地推导，排斥任何全然确信的结论，他的组织研究具有三个明显的倾向：一是尽量使用个人访谈、随笔材料、工作草案和参与观察等具体研究方法，发掘真实的组织行为；二是认为官方材料往往会被更改，从而遗失非常重要的信息，因而要注重非官方信息的使用；三是用于作为形成判断基础的材料，要实现多元化，“通过比较口头声明和文件记录，评估其所获得信息的一致性，避免依赖单一的信息渠道的风险，谨严的调查者能够最大限度地减少错误的发生。” （，
28、：）这一主张与当今社会科学定性研究中的“多重验证”原则，不谋而合。塞尔兹尼克这种严谨治学的态度，不仅使其理论学说广为传布，而且其研究导向和方法亦为后来者所追随；在案例研究方法领域声名远扬的罗伯特殷盛赞其著作为案例研究的典范，对其称赞有加。“很多年来，菲利普塞尔兹尼克的田纳西河流域管理局与基层组织，一直作为公共机构的经典案例研究。随后很多联邦机构、政治行为和机构反集权的报告都参考引用了该案例。”（殷，：） 三、塞尔兹尼克制度化组织思想的局限性 （一）结构功能分析的羁绊 结构功能主义的基本思想认为，“社会系统如同生物有机体一样都是一种自我调节的系统，总是朝着均衡的、稳定的状态进行自我调节；社会系统
29、内的任何社会实践都会对其所属社会系统的生存做出贡献。” （汤普金斯，：）塞尔兹尼克的恩师罗伯特默顿曾经对早期结构功能主义理论的功能统一性和普遍功能性假定进行批判，认为正式结构存在着正功能和负功能之分，社会并不一定能按照结构的设计实现有序的运转。他指出结构功能主义在分析的过程中，“功能”的概念被滥用，导致一个概念，多种术语现象的出现，“对这些术语不严格的使用，加上看起来相似的概念，导致了与严谨、准确的功能分析愈来愈大的差距。”（默顿，：）但是，这一批评并未从根本上否认结构功能主义。塞尔兹尼克受其恩师思想的羁绊，尽管认识到了组织的政治属性以及组织行动者的不可完全操控性；但他并未借此进路深化其理论分
30、析，超越组织结构的功能性视界，而是中途折返，从功能主义的价值上寻找解释；认为“每个社会结构均能满足一系列基本需求，并且具有系统性的防御方式。以此理论观念为指导所观察到的组织行为，可以视为满足特定需要的反映。” （，：）这一论断使塞尔兹尼克为结构功能主义的分析框架蒙蔽，致使其难以全面、理性的认识组织。 塞尔兹尼克认识到组织中的成员和群体，具有特定的价值和利益取向，这一结构性因素，具有维护组织特定价值观和统一性的价值；组织成员和组织中的特定群体，在其价值观和利益受到损害时，会利用自身的影响开展政治性的行动予以维护；伴随着组织成员或群体构成的变化，组织的功能会势必出现转变。就此而言，塞尔兹尼克感知到
31、了组织成员和组织结构本身固有的政治属性。然而，受早期制度主义静态分析模式的限制，他的理论探索止于组织的静态分析，不仅将组织或社会的结构固化，未能深入挖掘组织结构的政治属性；而且试图通过管理的手段维护既有的结构，这在一定程度上犯了形而上学的错误；因为他假定既有的组织或社会结构是合理的，是不需要变革的。法国组织社会学派的研究表明，组织结构作为一种制度的存在，本身可能是既有组织内部力量和社会力量建构的产物，它既非力量平衡的产物，也非社会特定价值的实现，而只是社会秩序的产物，一直处于一种被调试和修正的不确定性状态之中，具有不稳定性和潜在的不稳定性。组织结构并非为履行某种社会功能而存在，而是社会变迁的体现和社会变迁的背景。“社会结构始终是秩序的产物，也是秩序的再造，它依存于先期存在的背景事实，与此同时，它也在对这一背景事实加以改变。它能够呈现为不同的形态，它使诸种互动的稳定化状态成为可能，这种稳定化的互动可以在力量
