1、行政管理 2第二章 公共管理理论与实践的发展本章学习要点一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。第一节 公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学
2、的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论1古典学派理论2行为学派理论3决策学派理论4系统学派理论5新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1公共选择理论2政府失败论第一，公共决策失效。 第二，政府工作机构的低效率。3代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节 公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。但是，作为一门独立学科，它
3、的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。以1887年伍德罗威尔逊的行政学研究一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期行政学阶段。从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。例如，罗森布罗姆在分析有关公共管理的多种定义后，给出了自己的定义：公共管理是运用管理的、政治的和法律的理论和程序，执行立法、行政和司法部门的命令，向社会整体和局部提供规制和服务。它与私营部门管理最大的不同是强调公共性。罗森布罗姆认
4、为，公共管理作为一门学科的一个重要特点是研究取向的多样性，具体地说，主要有三个取向：视为管理行为的管理取向；强调公共性和政治性的政治取向；强调主权和规制行为的法律取向。由于取向不同，在公共管理运作的程序和结构方面也会有不同的安排。比较而言，学术界更倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。有的分成三大时期：形成时期(19世纪末一20世纪30年代)，发展时期(20世纪4060年代)和繁荣时期(20世纪70年代至今) (唐兴霖，2000)；有的分成五大时期：创始时期(18871899)，管理科学效率时期(19001929)，繁荣时期(19301959)，重新调整期(19601979)和政府改革
5、与行政学发展新趋势期（19802000）（张梦中，2000）；有的则把公共管理学科史分成传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三个阶段（陈振明，1999)；还有的分成两大时期：公共行政时期和公共管理时期(欧文休斯，1998)，等等。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文休斯的标准作一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。这种分期也与罗森布洛姆对于管理取向的上述历史分期(传统管理、新公共管理)相类似。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段；二是新公共行政阶段。
6、尽管在不同的历史时期，公共行政学科关注的焦点会有一些变化，但贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。这里所说的政治，主要是指与法律和政策的制定有关的活动，包含有关的政党活动在内；行政则指政策和法律的执行过程。至于什么是发端于20世纪80年代的公共管理学的核心，我们认为，一方面，20余年的时间对于公共管理学科的成长而言过于短暂，相应地，对于该学科作出理论概括也为时太早；另一方面，由于公共管理是适应新的经济形态信息经济时代的需要而产生的，同时也初步展示了自己的学科特质，这使得我们也有可能提出初步的看法，即公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其他组织、其他方面(
7、包括市场、社会)之间的分配，以及公共管理品质的提升。由于美国在现代公共管理学科发展中占据着极为重要的地位，所以，下面以美国为例，并以政治与行政(或管理)的关系为主线，对公共管理在不同历史时期的发展进行简要的回顾。一、公共行政时期（1887-20世纪70年代本）公共行政时期也可称之为传统的公共管理时期，历时约90年。总体上看，它是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式的特点也有所不同。1传统的公共行政（18871960）（1）就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有变化的。在前期(18871940)，随着政党分肥制问题暴露得越
8、来越明显，伴随着英美等国文官制度改革的进行，同时也由于19世纪8090年代，美国正处于迅速工业化和城市化过程，社会管理的任务非常突出，反映在学术上，就是有学者开始主张行政与政治应该分开。其中最著名的学者是威尔逊和古德诺等人。如古德诺认为，政治就是国家意志的表达，会涉及政党的活动；行政就是国家意志的执行，应该是中立的，两者应该在协调的前提下分开。正是在政治行政二分论的基础上，公共管理的最初形态公共行政学才得以从政治学中独立出来。后来公共行政学的许多发展都是建立在这一基本理论基础上的，它甚至可以被称为传统公共行政学的基石所在。 到了后期，即20世纪40年代以后，受罗斯福新政和第二次世界大战的影响，
9、加上行政权的扩张以及行政国家的出现，原本只负责国家意志执行之责的政府行政机构，拥有了越来越多的部门立法和国家政策的制定权以及对议会立法的影响权。这使得在政府管理中运用价值中立的原则越来越困难，政治行政二分法受到普遍的质疑。同时，这一时期，随着西蒙(H久Simon)等人对决策科学的大力倡导，政治与行政的关系便开始渐渐向政策与管理的关系方向演变。他们认为政策与管理通常是密切相关的。（2）管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯韦伯1922年出版的社会与经济组织一书中。该理论首先把组织权力划分成传
10、统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制分为传统官僚制和理性官僚制两种，前者主要依靠传统型权威和魅力型权威，后者则主要依靠法理型权威。官僚制理论特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业化和新式忠诚，关员的个人职位由传统的等级制加以保证，由上级任命，终身任职，实行定额薪金，等等。官僚制理论是对传统官僚制的超越，也是对传统官僚制向现代官僚制转变过程的理论概括。它突出地反映了19世纪下半叶以来在西方国家出现的官僚行为人格化向法制化转变，公共职位由政党分肥制向常任文官制转变，以及行政管理通才向行政管理专才发展等
11、客观进程。官僚制理论成为传统公共行政学的核心理论。 另外，尽管由泰勒开始的科学管理理论最初是应企业管理的需要而提出的，但后来对公共行政学界同样产生了很大的影响，以至在19101940年期间对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。此后，这一学说的基本理念成为整个公共行政学理论的重要基石。行为主义管理思想出现于20世纪30年代，当时主要体现在埃尔顿梅奥等人所倡导的人际关系学说。这一理论虽然遭到一些人的质疑，但对以后公共部门管理的研究还是产生了很大的影响。2新公共行政时期（19601980）这一时期的公共行政是在20世纪4050年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐渐表现出二些新
12、的特点。主要表现在：摒弃政治与行政二分论，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。这一时期的学科取得了如下的进展。（1）价值问题在公共行政中受到更多重视在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。1968年美国锡拉丘兹大学的密诺布鲁克(Minnowbrook)会议提 出：公共行政学应将道德价值观念引入行政过程分析，应更有效地执行公共政策，行政活动要更多地关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题，将追求
13、效率与追求公平结合起来。20世纪70年代以后，受尼克松“水门事件”的影响，人们对政府的信任度急剧下降，社会呼唤公共部门重视职业伦理建设。显然，新公共行政突出强调公共行政中的价值问题，把公平与效率统一起来考虑，这无疑是近代启蒙精神的复归，对于矫正传统行政学中的单纯强调技术因素的管理主义是有益的。（2）韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评。由于韦伯的官僚制理论过分强调等级制，会与民主制有冲突；法制过于严格，官员行政会缺乏创新精神；过于重视行政过程的效率问题，往往忽视行政产出的绩效。因此，从20世纪60年代开始，韦伯的官僚制组织理论在企业管理中逐渐失宠。随着公共政策学科的兴起和公共选择流派的影响日
14、益增强，人们也开始反思官僚制对公共行政的意义。例如，在公共选择学派看来，官僚制不如市场有效率，主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化，进而通过公平宪法(保护少数，遏制政府自利性膨胀)，实现公共利益的最大化。（3）公共行政受到多学科的影响。从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响，包括公共选择理论、新制度经济学等经济学理论，以及系统管理思想和权变管理学说等管理学理论。公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势这个时期的典型代表人物与著作主要是德罗尔的公共政策三部曲：公共政策制定检讨、政策科学构想和政策科学进展，以及
15、林德布洛姆的政策制定过程。3公共管理时期（1980年至今）公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引
16、进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。如果以公平与效率的关系和韦伯的官僚制为主线来看待学科的分期，我们不难发现，传统行政学是采取的“效率至上”主义，即通过“行政与政治二分法”来排除政治对效率的干扰，通过官僚制组织的工具理性化实现效率；面对公平的缺失，新公共行政学提出了公平问题，要求在效率目标中增加公平函数。对于公共管理学来说，则是通过对传统模式的突破和制度创新，以实现公平前提下的效率改进。从这个角度上，公共管理学科提出的解决办法是：在理论上，更多地借鉴经济学等重要学科的成果，打破公共行政学的局限；对公共管理的核心政府，
17、通过“再造”工程，摆脱官僚制模式，办成企业型政府；另外，极力发挥非政府组织在公共管理中的作用，更加重视管理主义的导向作用等。从总体上说，公共管理作为区别于公共行政的学科，尚在探索和形成过程中，目前还没有公认的理论体系。但值得注意的是，人们之所以将公共管理称为一个学科，首先是有一个称之为“新公共管理”的思潮和相应的实践，而且迄今为止，公共管理的学科理论，在总体上就具体表现为“新公共管理”的理论。因此，我们有必要对“新公共管理”进行专门的论述。第三节 新公共管理“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论
18、的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织(以下简称经合组织)国家行政改革具体做法的理论概括。例如，经合组织在1999年度公共管理发展报告转变中的治理中，把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。可以说，新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从
19、转换机制人手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。从20世纪80年代开始，以新公共管理为旗帜，西方一些主要国家先后进行了大刀阔斧的行政改革，这次改革的时间跨度之长、力度之大，都是历次行政改革所不能比拟的。它使得公共管理研究发展到一个新的阶段，即新公共管理阶段。由于新公共管理是从欧美经济与合作组织的主要工业化国家发端的，同时，在这些国家的表现也最为典型、因此，我们仅对这些国家的实践作一个概括性的介绍与分析。一、主要工业化国家的新公共管理实践1英国新右派的政府改革2美国的新治理3其他西方国家的实践第一，澳大利亚和新西兰第二，欧洲大陆各国4各国新公共管理实践的共
20、同特点（1）为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。（2）为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。（3）为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。（4）实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服
21、务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。（5）通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。5当前西方政府改革的新动向20世纪90年代中期以后，西方主要工业化国家政府改革又进一步出现新动向，主要表现在以下几个方面。（1）在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为20世纪90年代世界各国政府改革的指导思想。（2）政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运
22、动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。（3）强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。（4）各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，形成了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系。二、对新公共管理的评析新公共管理运动从兴起之日起，众
23、学者们对于它的内容，它在学理上和实务上的合理性，它的未来走向，一直充满着多种多样的、有时甚至是十分激烈的争议和批评。如何看待新公共管理如何看待这些争议和批评这是需要认真回答的问题。1新公共管理的时代特征（1）新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物不可否认，新公共管理的出现与现代西方社会所面临的一系列现实社会问题直接有关。新公共管理所要解决的直接问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。因为，管理行政条件下的政府由于其职能的不断分化和扩张，造成了规模的膨胀和财政负担加剧。同样，由于政府规模过于庞大，导致了管理中的失调、失控，官僚主义和效率低下。
24、结果，政府形象受损，以致于出现了普遍存在的政府信任危机。为了解决这些问题，新公共管理提出了许多对策性措施，例如精简机构，削减政府职能，放宽规制，压缩管理，政府业务合同出租，打破政府垄断和公共服务社区化，等等。另一方面，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，新公共管理是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。它也反映了当代人类社会进入知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践，特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。新公共管理
25、改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。新公共管理有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革的实践在理论上的总结，反过来又成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，
26、新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。（2）新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。自从工业革命以来，国家的地位事实上一直在上升。美国的“罗斯福新政”以后，政府更是一步一步地将其领地延伸到过去属于市场的许多领域。然而，20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。各国政府都较以往计划得更少，占有得更少，管理得更少，并允许市场的边界不断扩展。可以认为，政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。当然，政府的这一转变并不标志着政府的终结。在许多国家
27、，政府支出的国民收入仍然与从前一样多，而在几乎所有国家，政府仍旧是满足社会公共需求的最后手段。那么，是什么促成了向传统自由主义的市场经济的回归有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。（3）新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变即政府由所有者和经济活动的直
28、接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化，也就是说，将政府原有的公共政策职能与管理职能划分开来，将政府的职能定位于公共政策的制定和监督执行，而将政府的公共管理职能转让给社会，由政府外的公共管理组织来履行，即公共管理社会化或政府的非管理化。这种政府职能的根本转变反映在政府与社会的关系上，就使得政府不仅可以自然而然地“消肿减肥”，而且可以以旁观的身份来审视公共管理质量，对政府以外的公共管理组织的官僚主义倾向进行监督和纠正；另外，政府在失去了对公共权力垄断的同时，也极大地减少了产生腐败的条件。2新公共管理的“解题”特色新公共管理在化解西方政
29、府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”(目前关注的焦点是政府如何管理)这两个方面。在“谁来管理”的问题上，新公共管理全面继承了公共选择理论的看法，他们认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，让政府去承担自己不能胜任的工作时出现问题也就在所难免。因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。如何实现传统的政府职能向社会的转移新公共管理的一个重要思路是：将政策职能
30、(掌舵)与管理职能(划桨)分开。新公共管理认为，公共组织可以分为四种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。这四类组织中，政策组织是完全属于政府意义上的组织；规制组织可以是部分政府内、部分政府外的组织；而服务提供组织和服从型组织基本上是可以作为政府外公共管理组织而存在。政府应将完全由自己来承担的制定公共政策或掌舵的职能放在中心位置，而将管理或“划桨”的职能由准自治或半自治的公共机构来承担，特别是那些商业性公共服务，则完全可以通过私有化、企业化的途径来提供。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本，提高管
31、理效益。具体表现在如下方面。第一，广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段，如成本一效率分析，全面质量管理，目标管理等，同时引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，采取政府业务合同出租、竞争性招标等。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。新公共管理认为，应让更多的私营部门参与公共服务的供给。与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门的规模不同，新公共管理主张对某些公共部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用，替代政府公共部门。第二，政府服务以顾客为导
32、向。新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“公共企业经理和管理人员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。第三，由重视工作过程与投入转向注重结果与产出。传统的公共行政强调公共机构必须按照一系列正式规则和一整套固定程序工作，投入其人力、物力、财力，这容易导致公共机构僵化、反应慢、效率低。新公共管理则转而注重工作结果和产出，即明确规定公共机构应达到的工作目标，对其最终工作结果予以测量，并对达到甚至超额完成预期目标的机构及其人员实行奖励。第四，通过多种形式的授权改善公共部门的工作。在传统科层制组织结构中，权力集中，上层发号施令，下级依令而行。第一线人员往往缺乏自行处置的权力，难以适应快速多变的外部环境。新公共管理则主张通过授权来改进公共部门的工作。第五，放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。新公共管理
