1、我国现行养老金制度存在问题与对策研究内容提要中国的养老保险制度是世界养老保障体系的重要组成部分。中国自1951年建立公共养老金制度以来经历了多次的调整，以不断地适应经济发展水平、经济体制和人民群众生活需要的变化。1978年改革开放后，特别是在20世纪90年代的中后期确定社会主义市场经济体制后，公共养老金制度的发展开始进入了快车道。1997年，我国养老金制度改革取得重大突破，初步建立了个人账户与社会统筹相结合的养老金制度运行模式。但是经过十几年的实践运行后发现，养老金体系运行的复杂性远远超出制度设计者的预期，一些困难和问题在体系运行中逐渐暴露出来，反映出制度设计上的缺陷。2005年，公共养老金制
2、度再一次大幅度推进改革，开始采用缴费确定型积累制和给付确定型现收现付制相结合的统账结合制度模式。从运行情况看，改革后的养老金制度还存在相对脆弱的环节，在面临全球共同的老龄化问题的同时，中国养老金的特殊矛盾更加突出。首先是养老保障的覆盖面，“十二五”期间特别是前半期就要推进到完全覆盖城乡，政府承担做实个人账户和基础养老金的保障责任，财政压力巨大；其次替代率和保障水平问题也一直是中国养老金制度的脆弱环节，随着替代率的不断提升和保障水平的进一步提高，现行养老金节余会快速减少，甚至入不敷出；农民工的社会保障问题是中国特有养老金矛盾，究竟是随着城市化的扩张，让农民工养老金进入城镇居民体系还是按照农民工的
3、户口属性，采用新农村养老保险来作为载体都将是下一步政策考虑的关键问题。总体上，中国的养老金制度可持续发展矛盾更加突出，问题也更加尖锐。本文基于养老金制度建设理论，在公共养老金制度己有研究文献的基础上，全面分析中国养老金制度的难点和不足，并通过对比分析其他先进国家养老金制度的优劣，对中国养老金制度的改革给出了建议和思路。我国现行养老金制度存在的问题与对策研究一、养老金制度的理论基础（一）基本概念介绍1. 养老金制度的概念所谓养老金制度，是一个制度范畴，是指按照法律规定实施的，劳动者个人以劳动时间或货币贡献为计量单位进行参与，在做出一定贡献或达到一定资格后，依法享受应有待遇的一个制度体系。它往往包
4、括加入体系、做出贡献、计发待遇、享受待遇等几个基本程序。养老金制度的核心是养老保险制度。养老保险制度也称养老保险计划，是政府主导的社会保险的一个重要组成部分，对这一概念的界定，国内外都有不同的表述，但大同小异。概括地讲，养老保险制度是政府为解决劳动者在达到国家法定退休年龄，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活，依法强制推行的一种社会保险制度。养老保险制度与养老金制度的相同点是两者都是关于养老的制度性安排，是政府行为或社会行为；不同点是养老金制度不仅包含养老保险制度还可以包括作为养老制度安排的补充性的养老保险和个人储蓄等。现实生活中，养老金制度为老年人提供的养老待遇一般是以货币形式(或将
5、物质折合成货币形式)体现的，而这种以货币形式体现的用于养老的资金名称称谓有所不同，有的叫养老金，有的叫(离)退休金，还有的叫退休补贴或退休计划等。为便于讨论，本文将政府参与组织实施的，依法必须参加的，包括政府或集体给予一定资助的养老项目，对劳动者支付的养老待遇统称为养老金，但不包括社会救济或社会抚恤金，也不包括纯粹个人行为的如人寿保险，个人资产收益用于养老的部分及其它不属于制度性安排的养老资金。2.养老金制度的分类根据国际通用的分类方法，国际养老金制度可以分为以下类型：（1）根据养老金筹资方式划分根据养老金筹资方式：分为现收现付制、完全积累制和部分积累制(混合式)。现收现付制是指保险金的筹集发
6、放是在代际之间完成的，在职职工为上一代人支付养老金，本代人的养老金则由下一代人支付。这种模式的特点是以支定收，需要多少养老金就征收多少，基金管理较简单，不存在长期贬值的风险和保值的压力。同时，在分配上，一般根据统一的退休条件决定退休待遇，更多的是兼顾公平。完全积累制则是为克服现收现付制的弊病而发展起来的一种新的筹资模式，职工在职时完成其个人基金的积累，基金的筹集和发放实行本代人期内平衡。这种模式的特点是以收定支，在职时完全积累，退休后按月支付，支付水平决定于过去的积累数额，实行强制储蓄，使个人在职时的积累和退休期间的消费平衡，实现自我保障，不会引起代际冲突。同时，此模式具有明显的激励机制和突出
7、效率的作用。部分积累制是以上两种的结合。在部分积累制下，退休人员的养老金一部分来自于现收现付制的筹资，一部分来自于积累制的自我筹资。部分积累制筹资模式既能够保留现收现付制具有的养老金的代际转移、收入再分配的功能，又能够实现完全积累制具有的刺激缴费、突出效率的目的；既能够积累部分基金，以应付老龄化危机，又能够减轻一部分企业缴费负担和财政压力。2根据筹资机制和待遇水平划分按照筹资机制和待遇水平分为：传统型、福利型、国家型、储蓄型等几种不同类型。一是以德国、美国、日本为代表的“传统型”。这一类型坚持“选择性”的保障原则，即对不同的社会成员适用不同的保障标准，保障费用由国家、雇主和雇员三方负担，待遇保
8、障的给付标准同劳动者的收入和交纳社会保险税(费)相挂钩，强调劳动者个人应承担的责任。二是“福利型”，主要实行于英国、瑞典等西欧国家。这一类型制度坚持“普遍性”的保障原则。保障基金主要来源于国家税收，保障的范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，保障待遇水平较高，国家负担过重。三是“国家型”，前苏联以及东欧等国家都曾实行这类制度。它坚持“国家统包”的保障原则，保障费用由国家和用人单位负担，职工个人不必缴纳保障费用，保障的范围包括了职工的基本生活需要。这种制度的弊病主要是国家和企业负担过重。四是“储蓄型”，主要被新加坡、马来西亚等新兴市场经济国家采纳。这类保障制度实行“个人帐户积累”的原则，保障费
9、用由劳资双方按比例交纳，以职工个人名义存入个人帐户，在职工退休时，将该费用连本带息以一定形式发给职工个人。这种制度有利于树立职工自我保障的意识，具有较强的激励机制，但同时也存在着难以兼顾社会公平的缺陷。（二）现代养老金制度的发展1889年，德国在稗斯麦政府推动下，开始实行公共养老金计划，成为现代公共养老金制度形成的标志。之后100多年的实践当中，公共养老金计划逐渐从德国扩展到向其他国家。目前，作为一项基本社会经济制度，公共养老金计划被世界各国普遍实施。公共养老金制度的发展可划分为四个阶段：制度的产生、全球化发展、确立与完善、改革与整合。1.公共养老金制度的产生并初步发展19世纪末期，欧洲国家相
10、继完成了工业革命，经济快速发展的同时社会矛盾也越来越突出，德国也不例外。为了缓解社会矛盾和和强化社会控制，1889年，德国稗斯麦政府做出了一项开创性举动颁布了世纪上最早的养老保险法律养老、残废、死亡保险法，对于70岁以上的老人和无劳动能力及老弱病残者均有相应保障。该法案于1891年1月1日开始实施，是世界上第一个正式实施的养老金制度，成为公共养老保险制度正式建立的标志，也为其它国家的养老金体系的建立提供了模板。德国社会保险制度的实施有效地避免了工人们所面临的养老风险，缓解了社会矛盾，巩固了政府统治，因此得到其他国家的广泛关注并纷纷效仿，欧洲国家如丹麦、奥地利、英国、法国、瑞典和荷兰、意大利等国
11、在18921919年间先后建立了养老保险制度。在欧洲以外，澳大利亚、新西兰、秘鲁、波兰等国也相继建立了养老保险制度。2.公共养老金制度进一步普及阶段1929-1933年的经济大萧条之后，许多国家意识到公共养老金制度的重要作用，开始逐渐建立养老金制度，如美国、日本等国。美国最初建立的公共养老金计划几乎不缴费，后来为了应对资金压力，1925年起才开始逐渐向雇主和雇员收费。到1932年，在美国的职业养老金计划中仍有约2/3不缴费。但经济大萧条严重影响了养老金计划的资金来源，因此罗斯福政府从1930年代开始对美国社会保障制度进行改革。1935年，罗斯福政府颁布社会保障法案，首次提出了社会保障(Soci
12、al Security) 。在美国社会保障法案中，涉及了失业保险、工伤补偿保险、公共扶助、社会福利事业等五种大的、支柱性保障项目。其中的养老保险项目是一个综合性公共养老金计划，由两个部分组成，一部分的参保对象是有工资收入的产业部门工人，是一种缴费型养老金计划；另一部分的参保对象是产业部门外无工资收入的老年人，是一种不缴费型政府扶助计划。这个养老金计划为美国在二战后的福利制度改革奠定了基础。在美国的影响之下，许多国家在20世纪30年代对己有的养老金体系进行了改革和完善。如英国，在经济大萧条导致经济衰退的背景下，现有养老金体系引发民众的强烈不满，英国政府面临巨大压力。在这种情况下，英国政府对现有养
13、老金制度进行了改革，在两个方面进行了让步，一是增加了一个补充养老金计划，扩大了养老金的覆盖范围；二是降低了老年妇女的养老金领取年龄，由65岁降低到60岁。1941年，英国政府组建了一个委员会对现行养老保险体系的改革进行设计研究。第二年该委员会发表了贝弗里奇报告(即社会保险和有关的社会福利服务报告)，该报告提出了社会保障体系的六项原则：(1)统一的收益替代率即设计统一的目标替代率，以保证受益者退休后的基本生活需要；(2)统一的缴费率，即不管参加者的财富状况如何，都要按相同比例的缴费率强制性缴费，雇主和雇员都是如此；(3)统一管理，费用的收缴和发放都要由同一个社会保障基金会负责；(4)受益的适当性
14、，即要维持受益者一个基本的受益水平，包括受益数额和受益时间的适当性；(5)综合性，即对各个保障项目要做通盘考虑，使其相互之间能进行必要的调整；(6)分门别类，即对不同地区，不同类别的受益者要区别对待。该报告虽然提出了这六项原则，但在实践当中并没有得到有效的实施，如受益的统一管理原则和适当性原则从来没有执行过；其余四个原则在实施过程中要么绩效不佳，要么很快就被放弃了。诺特(Dilnot，1984)认为，该报告低估了通货膨胀，高估计了二战前英国的就业水平及养老金的覆盖率，因此导致实施上的失败。3.公共养老金制度在世界范围内的推广与完善二战以后，瑞典等北欧国家迅速建立和完善了养老金制度。1960年颁
15、布实施了收入关联、强制缴费为特点的国家补充养老金计划(ATP)，对基本养老金制度形成补充。至此，瑞典领先于英国和德国建设成为普享型现收现付制养老金计划。美国在养老金制度的建设与完善方面走的是一条渐进式的改革道路，政府财政投入相对较少。在公共养老金制度的规模、覆盖面、保障水平不断扩大和提高的同时，缴费也在提高，尽可能避免实行欧洲式的福利主义政策。总之，这一时期欧洲国家公共养老金制度的发展方向深受贝弗里奇报告的影响，建立的公共养老体系以现收现值制为主，覆盖面广，以普享性为特征。参加者缴费率低，资金来源以税收为主。养老金支出的90%用于公共养老金支出，而同期美国、加拿大用于公共养老金的比例为70%左
16、右。4.20世纪70年代以来的公共养老金制度改革自1970年代幵始，公共养老金制度陷入了困境。优厚的社会保障给发达国家，带来了 “社会福利病”：个人的工作激励和竞争意识普遍缺乏、失业率高、国家竞争力下降、经济增长动力不足等等。此外，由于公共养老金制度的普享性，随着面临着人口结构的变化，养老费用不断上涨，加剧了养老金计划的存续危机。同时，在一些原有实行计划经济的发展中国家，在向市场经济过渡的过程中，原有的社会保障制度伴随着市场经济的发展也在发生变化。如智利的市场经济政策自1970年代末期开始实行，相应的是养老基金管理的逐渐私营化。1980年代开始，中国改进了原有的养老保险制度，建立了 “统账结合
17、”的公共养老金制度。概括地说，发展中国家的养老金制度改革的主要措施包括引进实行个人账户、个人逐渐开始缴费及养老基金管理的私营化等。同时在巨大的资金压力下，更多的国家开始将养老计划更多的责任由职工个人和私人部门承担，从筹资模式上看逐渐采取完全积累的方式，以政府、企业和个人“三支柱”的形式建立养老保险制度。从时间范围看，这个阶段养老金制度的改革自上个世纪70年代开始改革以来一直持续至今。（三）养老金的供求平衡养老金的需求和供给是一对矛盾的统一体，一方面客观上需求的存在是供给发生的前提和条件，供给的目的是为了满足需求；另一方面，供给又受到经济发展水平等因素的制约，不能满足“高福利”的主观需求。因而如
18、何处理好养老金的需求与供给的矛盾，保持二者的相对平衡，成为世界各国养老金制度研究的核心。1.养老金的需求养老金的需求有两个方面的含义：一是需求的内涵是什么，即养老金以何种效用来满足人们的需求，二是需求的量是多少。养老金的需求应该是在某一时点上由经济可及性决定的物质构成的绝对需求。货币计量是这些物质的主要表达方式。根据养老的需要，其物质构成的范围可以分为两部分：第一， 基本生活保障所必须的，包括衣食住行四个基本的方面；第二，扩展项目，包括体育锻炼、文化、娱乐、休闲活动等方面的支出。第一部分是养老金的保障功能所必须解决的；第二部分是应对发展的需求，是随着社会经济发展，人们生活质量的普遍提高，而应该
19、享受的内容。按照经典的养老金需求量的表达方法，养老金总是与工资相联系的。按养老金替代率(养老金水平与退休前一年平均工资的比例)来给出养老金的需求量。需求量的基本公式如下：P=WrR (1)P代表一定时点(某年)养老金的总需求，W代表一定时点的职工年平均工资，；代表养老金替代率，R代表退休人员总人数。公式(1)从理论上说明了养老金的总需求同退休人员总数、职工年平均工资和养老金替代率成正比。这里退休人员总数是客观的，不以人的意志为转移的，而职工年平均工资是由经济发展水平决定的，也是客观的很难改变的，只有养老金替代率是可以人为设定或调整的，所以对替代率的调整就成了调整养老金总需求量的重要手段。2.养
20、老金的供给政府为了满足社会养老的社会需求，通过一定的制度安排，保证养老金发放养老金的发放。养老金，首先，目的是保持目前供给或预期的养老金社会需求，保证规模，以基本的生活水平为基本标准，因此，供应往往是原则来衡量的安排。第二，供给需求不需求决定供给。这是因为养老供给不仅是一种市场行为，而是反映了国家和政府行为的意志；保证基本目标是满足基本生活需要，但在现实生活中因为思念和社会福利的“福利国家”的作用，“刚性”，是能够充分满足主观需求，所以最后决定养老金水平与经济发展水平相关的供应。再次，供应受到这样的三个因素的影响：一是供应的可能性。无论什么样的制度安排，供应量都在国家财政中，用人单位和劳动者都
21、可以负担得起。第二，刚性供应。养老保险是社会福利的一个重要内容，所有的福利都有硬性的，也就是说，人有一种强烈的只能增加心理倾向不降低，这就决定了供应只能增加刚性，但他们不能轻易减少。第三、供应方式的传承。由于养老责任和享受治疗周期的一代人，一般为60年，所以任何变化之前和之后的接触。养老金的供给量有如下表达方式：S=G+E1+E2 (2)其中S代表养老金供给量，G代表国家负担部分，E1代表雇主负担部分，E2代表雇员负担部分。由于E1+E2可以折算成工资的一定比例，因此令c代表这个比例，W代表职工年平均工资，I代表在职职工总人数，上式可以写成：S=G十WcI (3)公式（3）表明当养老金的总供给
22、量一定时，养老金的缴费率越高，则国家负担越轻，反之，国家负担越重。所以缴费率成了调整国家和雇主及雇员对养老金负担比例的重要参数。3.养老金的供需平衡这部分主要是以现金收入制的养老金制度为分析对象。现收现付制供需平衡的表达方式为：在某一年度内养老金的供给量等于需求量。即：P=WrR=S=G+E1+E2=G+Wcl (5)P代表一定时点(某年)养老金的需求量，W代表一定时点的年平均工资，r代表养老金的工资替代率，R代表退休人员总人数。S代表养老金供给量，G代表国家负担部分，E1代表雇主负担部分，E2代表雇员负担部分。c代表E1、E2占工资的比例即缴费率，W代表职工年平均工资，I代表在职职工总人数。
23、上式的经济学含义是：在现收现付制条件下，要求政府和雇主、雇员提供的养老费用同需求量相等，进一步地说，在政府提供量和在职职工人数一定的情况下，雇主、雇员按照职工工资计算的养老费用负担比例要满足公式恒等的条件。二、中国养老金制度现状及存在问题研究（一）我国养老金制度的现状1城镇企业职工基本养老保险(一)覆盖范围。基本养老保险的强制征缴范围有：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其员工。同时，提出城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。(二)缴费比例。企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业缴费)的比例，一般不得超过企业工资总额的20%
24、(包括划入个人帐户的部分)，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不低于本人缴费工资的4%，19夕8年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。（三）个人帐户的管理。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。个人帐户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人帐户随同转移。(四)计发的基本原则。决定实施后参加工作的职工、个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老
25、金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次支付给本人。决定实施前己经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金，决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。(五)统筹层次和一体化原则。建立基本养老保险基金省级调机制，在省、自治区、直辖市范围内，要基本实
26、现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。(六)国家鼓励发展企业补充养老保险。为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，国家鼓励大力发展企业补充养老保险。2.机关事业单位职工养老保险我国的机关、事业革位(属财政拨款的)现行办法与企业职工的不同1992年1月人事部发出关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知，提出建立统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度，机关、事业单位职工的离(退)休金由财政统包。2001年开始，国家在辽宁省进行试点。具体原则是：公
27、务员的现行养老保险制度仍维持不变；全部由财政拨款的事业单位仍维持现行的养老保险制度，已改制为企业的事业单位职工，执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不变；由财政部分拨款事业单位的养老保险办法，在调查研究和试点的基础上另行规定。3.农村的社会养老保险20世纪80年代中期，民政部开始对农村的社会保障制度进行研究和改革试点。1987年3月，民政部下发了经国务院同意的关于探索农村基层社会保障制度的报告，各地农村尤其是经济富裕地区加快了建立农村社会养保险制度的步伐。1991年国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点，在总结山东牟平等地试点经验的基础上
28、，1992年民政部将县级农村社会养老保险基本方案(试行)(民办发19922号)印发全国，提出了建立农村养老保险的指导思想，基本原则和具体做法。1995年国务院办公厅转发了民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知(国办发【1995】51号)，全国各地进行了试点，目前，全国30个省、自治区、直辖市己有1500多个县(市)开展了农村社会养老保险。（二）我国养老金制度存在的问题1覆盖面不全，未来隐患巨大首先，中国是一个农业大国，工业化的发展潜力巨大。农村城市化，农民工，客观现实发展的必然趋势。虽然现有的城镇职工养老保险制度和农村社会养老保险制度分为两个不同的制度，他们的实现方法，结果是，从农
29、民工的社会养老保险。这些农民工是大量的农民工，每年估计约有一亿农民。第二，这些农民工已经成为城市居民的标准，未来很难靠土地来实现养老，这样一个庞大的社会群体养老需求不包括在供给计划中，必然会导致将来养老金供需严重失衡，最终成为国家的养老负担。其次，决定虽然提出城镇个体劳动者实行基本养老保险制度，但却缺乏强制力和约束力，事实上这部分人员(数量也很庞大)多数尚没有参加社会养老保险。如不及时补救，将来也会成为国家养老负担。2. 对经济发展的促进作用不够强(1)影响劳动力的合理流动市场经济体制要求生产要素(包括劳动力)能够按照价格信号从一个部门和地区向另一个部门和地区转移。目前，我国正在进行国有企业的
30、重组，这种流动显得尤其重要。员工在流动时应能携带他们积累的养老金福利。如果流动意味着失去自己的养老金福利，他们将不愿这样做。尤其是机关、事业单位，科技、管理等各类人才，占全国总数七成以上，由于没有“个人帐户”，阻碍了他们向企业的流动。而企业是市场竞争的主体，从某种意义上说企业的竞争就是人才的竞争。如果企业要从机关、事业单位获得所需的人才，除了给人才支付正常的待遇外，还必须为其补偿养老方面的巨额损失，否则就很难吸纳到所需的人才，这无疑增加了成本，几使企业的市场竞争力降低。（2）资本积累严重不足成功的养老保险制度有助于资本的积累，促进经济的发展。但目前我国的养老保险制度还没有在我国，体现在资金积累
31、严重不足。中国对基础设施和长期投资项目的巨大需求，由于缺乏长期的储蓄手段，大部分的家庭储蓄是中短期内，不提供一个稳定的长期贷款。世界银行认为，资金全额养老金长期投资可以创造巨大的资金来源，以支持基础建设投资，并为未来的养老金领取者更高的回报。但目前的基金账户概念体系将失去机会。3. 基金缺口不清，筹资渠道不畅首先，基金积累与实际需求存在巨大差距。我国养老保险基金已经确定为具有积累性质的基金，但养老基金的积累现状却蕴涵着现实的和潜在的风险。2000年末全国养老保险积累余额947亿。自1997年全国实行“统帐结合”的部分积累模式以来，全部养老基金积累余额实陡塔加了巧5亿元，约相当于参保职工人均积累
32、了163元，这与职工的缴费额来比少了很多，说明基金的部分积累模式并未实现。养老基金缺乏积累既有历史的又有现实的原因，过去我们就是采取现收现付的办法来进行养老金的平衡，因此形成历史欠帐。据测算，在一定基金积累率的条件下，缺口将达到40，000亿元。其次，对于基金缺口，由谁来承担拼没有明确。规定决定出台前已经退休的仍按照原来的办法发给养老金，不但这部分资金如何解决没有明确；同时规定对于决定出台前参加工作，决定出台后退休的人员，没有缴费的工作年限视同缴费年限来计发养老金，但是这部分资金如何解决也没明确。因此，运行的结果是在职职工个人帐户资金被调剂使用了，这种“卯吃寅粮”的做法难以为继。最后，国有股减持计划，执行受阻，资金补充面临困难局面。4.社会保障立法工作滞后解放初期出台的劳保条例，一直沿用至今。1994年7月颁布的中华人民共和国劳动法，其中涉及社会保障的内容的一部分，但不全面，不具体，但有一个关于社会保障的专门法律。当然，由于我国社会保障体系的框架建立和机制的转型期，对现实和法律的矛盾的相对稳定性要求的政策调整，因此，立法的制度安排
