1、评美国国家安全战略的调整评美国国家安全战略的调整新世纪之初，国际形势发展依然复杂多变，“9·11”事件对国际形势的影响进一步凸显。世界的力量组合和利益分配在经历新的变化，多极化继续曲折发展，全球化不断深入推进，和平与发展是不可阻挡的历史潮流。但是，世界还很不安宁，国际力量对比进一步失衡。影响和平与发展的不确定因素在增加，传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，人类还面临许多严峻挑战。在这样的大背景下，美国调整国家安全战略给国际形势和国际关系频添复杂不测变数。一、美国全球战略与外交政策美国对外政策“高开高走”，牵动大国关系起伏动荡，这是当前国际形势的重要特点。2002年9月20日，
2、美国政府公布了新的国家安全战略报告(下简称报告)。从1986年以来，美国法律要求每届政府向国会提交一份国家安全战略报告，主要阐述在外交、防务及内政方面的总体目标和宏观政策。报告是布什政府对其执政以来，尤其是“9·11”事件之后，对美国国家安全政策的全面概括与展望。(一)在国际棋盘上确立美国“超级大国”的战略坐标步入21世纪，美国的基本战略目标仍然是确保其在世界格局中的“主导”地位，利用美国的绝对优势，谋求其绝对安全。报告对自己超级大国的实力毫不掩饰，认为“今天，美国具有无可比拟的军事实力和举足轻重的经济和政治影响”。但是，报告也试图将美国的战略目标从全人类的利益角度进行包装，称美国“
3、从不利用我们的实力要求获取单方面的利益。相反，我们努力创造有利于人类自由的均势”。即使如此，一种美国式的“优越感”和“使命感”还是溢于言表。共和党政治现实主义“以实力推进目标”信条在报告中表现得淋漓尽致。报告称：“美国必将拥有足够的力量，挫败敌人把其意志强加于美国及我们的盟友和友邦的任何企图。”报告不仅表示美国“将保持充沛的军力，作为我们履行义务和保卫自由的后盾”，还特别强调美国必须遥遥领先于敌手，称“我们的军队将如此强大，可迫使潜在的敌人放弃扩充军备，不再妄想拥有超过美国或与美国并驾齐驱的实力”。这就是说，美国决不允许其“超强”地位受到任何挑战。(二)判定主要安全威胁和确立首要任务美国政府将
4、恐怖主义和大规模杀伤性武器确定为其所面临的最大和最现实的威胁，将打恐和防扩散确立为美国国家安全战略的首要任务。作为制订国家安全战略的基础，首先要对一个国家所处国际安全环境，特别是所面临的威胁和挑战作出判断。在敌友阵线相对“泾渭分明”的冷战时期，美国战略家要判定“安全威胁”并非难事。冷战结束后国际安全形势虽然发生了重大变化，但美国数任政府的国家安全战略重点，仍然是如何对付常规或传统威胁。“9·11”事件打破了美国安全坚不可摧的神话，而安全观念的深刻变化给美国国家安全战略带来了重大的调整。报告明确判定：美国面临的“最严重的威胁”就在于“极端主义与技术的结合”。报告承认对付恐怖主义“不同于
5、我们历史上的任何其他战争”，因为这场持久的战争是“在众多的战线上与一个行踪特别诡秘的敌人作战”。战争形态发生了质变，“过去，敌人需要依靠大批军队和发达的工业才能威胁美国。而现在，躲在阴暗角落的个人组成的网络用比购买一辆坦克还少的代价就能在我国国土上造成极大的混乱和痛苦”。报告认为美国“最迫切的任务”就是“捣毁全球范围内的恐怖主义组织以及任何试图获得或使用大规模毁灭性武器(WMD)或武器制作材料的恐怖主义分子或支持恐怖主义的国家”。(三)与世界大国保持合作以保持和平和推进美国的战略利益“9·11”事件发生后，美国在阿富汗发动了打击基地组织的反恐战争。美国政府认识到，“这场打击遍及全球的
6、恐怖主义分子的战争是一项持久的全球性任务”。美国要完成国家安全的主要任务打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器的扩散，没有世界主要大国的支持是不可思议的。美国为推进其战略利益，必须与世界大国保持良好的关系。报告对大国合作的机遇及其前景估价较高，指出：“今天，国际社会面临着自17世纪民族国家兴起以来的最好时机，有利于建设一个大国在和平环境中竞争而不是不断扩充军备的世界。”上述判断的依据首先是美国认为世界大国“共同面临恐怖主义暴力和混乱的危险”，美国将在共同利益的基础上促进全球安全和大国间的合作。此外，报告认为国际社会“也因拥有共同的价值观而日益紧密团结”，并特别提到俄罗斯和中国。报告评价说，“俄罗斯
7、正处于充满希望的转型时期”，同时，“中国领导人正逐步认识到经济自由是获得国家财富的惟一源泉”。报告称：“美国将继续鼓励这两个国家发展民主和经济开放。”当然，报告并不认为大国之间就没有矛盾，指出：“我们坚决反对其他大国的侵犯行为与此同时我们欢迎这些国家和平追求繁荣、贸易和文化进步。”(四)“先发制人”打击恐怖主义和某些“无赖国家”布什总统2002年6月1日在西点军校讲话中，曾宣称要“先发制人”打击敌人。现在，“先发制人”作为一项政策，在报告中得以确定。报告认为，美国必须“在威胁进入美国边界前发现和摧毁之”。为此目的，美国将争取得到国际社会的支持。但报告强调：“在必要的时候我们将果断地单独采取行动
8、，行使自卫权力，对恐怖主义分子采取先发制人的打击”。使美国人触目惊心的是，“9·11”事件恐怖分子仅利用民用飞机，就对美国造成如此伤害。而恐怖主义分子一旦获得并使用大规模毁灭性武器，造成的伤亡将成倍增加。美国尤其担心敌视美国的一些“无赖国家”的所作所为。美国判定：伊拉克拥有化学武器，并计划获得核武器和生物武器制剂；朝鲜已经拥有弹道导弹生产能力，并在积极地发展大规模杀伤性武器；其他的“无赖国家”也在寻求核、生、化武器。美国尤其担心“当生、化和核武器随着弹道导弹技术一起扩散时，即使弱国和小的团体也能够获得对大国进行灾难性打击的能力”。为了击败恐怖主义，报告确立了“反恐的重点次序”，包括：
9、破坏和摧毁全球的恐怖组织，打击其领导人，破坏其指挥、控制和通信系统，切断物资供应，并且断绝财源。(五)促进全球自由市场与贸易，传播美国价值观美国政府认为，通过增进全球自由市场与贸易，促进繁荣和自由，能够增强美国的国家安全。“9·11”事件给美国一个教训，这就是：像阿富汗这样的贫弱国家竟可对美国造成如此巨大的危害。报告认识到：贫困不会直接导致恐怖主义，但是贫困和制度衰败很容易被恐怖主义网络所利用。报告认为，“自由贸易和自由市场有能力使整个社会摆脱贫穷”。为了“促使民主、发展、自由市场和自由贸易的希望遍及世界每一个角落”，报告宣称：“美国愿承担领导这项伟大使命的重任。”报告提出美国将建立
10、一个“世纪挑战账户”，以“为治理公正、造福于人民、鼓励经济自由的国家提供更多的发展援助”。实际上，对外提供援助并不是美国此任政府的创新。当年“冷战”的缘起正是与美国政府决定实施“马歇尔计划”有着直接的原因。现在，为了铲除恐怖主义可以借助的贫困土壤，美国政府决定给接受美国援助的对象附加条件，这就是：“享有自由的国家必须积极打击恐怖。依靠国际稳定求生存的国家必须努力制止大规模毁灭性武器的扩散。寻求国际援助的国家必须有效地进行治理，使援助得到合理使用。”(六)应对新的安全挑战，改革美国国家安全体系美国历来有一种“美国例外”的论点，惯于认为美国本土是安全的。因为从1812年战争以来，美国本土就再未遭受
11、过任何外敌袭击。但“9·11”事件暴露了美国本土安全存在的严重问题。美国政府于2002年7月公布史无前例的国土安全战略报告，明确提出三大任务：一、防止美国境内的恐怖主义袭击；二、增强国家对付恐怖主义的能力；三、尽量控制恐怖袭击造成的损失，同时增强恢复能力。此次，美国国家安全战略报告，正式全面阐述了“本土防卫”的目标、重点及具体措施。实际上，美国政府一年来已经为本土安全强化了一系列措施，包括：为防范恐怖分子渗透进美国，美国政府紧缩了签证政策并严格控制移民，加强了边境与口岸安检，开展对外调查涉嫌与恐怖组织有关的线索，同时加强了对在美外国学生的监视。美国国防部已宣布成立新的战区级军事司令部
12、“北方司令部”，专门负责美国的国土防御。联邦调查局也进行了重大调整，扩大了其调查的自由度及其范围。此外，美国政府又提出了较大规模的机构改组方案，成立集多类机构权力于一身的“国土安全部”，以协调行动，确保“本土安全”。二、美对华政策与中美关系报告有一部分题为制定与其他各大全球力量中心进行合作的工作计划，有关中国的内容多在于此。所谓全球“其他”力量中心，无非是指美国之外的主要国家或区域集团，包括作为美国的欧、亚盟国。报告将中国与俄罗斯、印度并列，位置在俄、印之后，但篇幅略长。关于中国论述，显示了美国政府在对华政策上的两重心态。(一)报告重视对华关系，政策有积极成分(1)报告表示“美国与中国的关系是
13、我们促进亚太地区稳定与繁荣的战略的重要组成部份”，美国“欢迎中国走向强盛、和平与繁荣”。(2)报告认为，“9·11”事件“从根本上改变了美国与其他各大全球力量中心相互关系的背景”，称“美国寻求同一个正处于变革中的中国建立一种建设性的关系”。报告认为“在我们彼此的利益相互重合的方面，我们已经进行了良好的合作，其中包括目前的反恐怖主义战争和促进朝鲜半岛稳定的努力”。(3)在经贸方面，报告认为“中国加入世界贸易组织有利于改善我们重要的贸易关系，可创造更多的出口机会并最终为美国农民、工人及公司创造更多的就业机会”。报告按照美方的统计数字，称中美贸易额已逾1000亿美元，中国是美国的第四大贸易
14、伙伴，肯定了中美贸易关系的重要性。(二)另一方面，报告对华政策又不乏某些消极成分(1)从报告的表述看，意识形态因素在美国对华政策的影响依然十分明显。报告从美国价值观念出发，对中国的政治发展方面着墨甚多。报告鼓吹“进一步允许信息开放”、“促进人权”、“多党制”和所谓“思想自由、集会自由、信仰自由”。(2)报告重复“中国威胁论”，称中国采取“已经过时”的方针，“追求可威胁到亚太地区邻国的先进军事能力”。(3)报告承认美国同中国在其他领域仍有深刻的分歧。一是“我们根据台湾关系法对台湾自卫所做的承诺”；二是人权问题；三是美国期待中国坚持不扩散的承诺。但报告也强调“我们将努力缩小存在的分歧，但是我们不允
15、许这些分歧妨碍我们在意见一致的方面进行合作”。在报告的其他部分，不排除有暗指中国的部分。这里，我们不必“对号入座”，但是应心中有数。(三)美国全球棋盘上对中国的定位从目前迹象看，“反恐”和价值观是美国安全战略划分世界新阵营的重要依据。美国所要倚重的首先是其“盟友”，而要明确反对的则是所谓“邪恶轴心”和试图掌握大规模杀伤性武器的敌对国家。在美国全球棋盘上，中国位居“中游”。对美国来说，新的国际秩序的核心是如何体现美国的“领导地位”。美国一些战略家将2015年之前视为其所谓“战略间歇期”，认为在此期间尚无对美国全球利益构成致命威胁的挑战者。美国政要认为中国正处于“转型时期”，前景还不确定。中国现阶
16、段可能是美谋求单极世界的“竞争对手”，而并非“现实敌手”。华盛顿政要目前图谋的重点是将中国纳入由美国主导的国际秩序中。美国当前对华政策，与冷战时期对苏联“全面遏制”的政策相比，还是有区别的。美国不将中国视为遏制的主要对象，中美关系矛盾相对缓和，有利于我在新世纪三大任务的继续贯彻实施。(四)中美建设性合作关系发展主流2001年10月，江主席和布什总统在上海出席亚太经济合作组织第九次领导人非正式会议期间举行首次会晤，双方决定共同发展中美“建设性合作关系”。2002年2月，布什总统访华，两国元首在北京就充实两国建设性合作关系达成共识。2002年4月，胡锦涛副主席访美增加了中美在诸多领域的交流与合作。
17、江泽民主席于2002年10月应布什总统的邀请对美国进行了工作访问。两国元首在布什总统自己的克劳福德牧场举行会谈，就重大国际及地区问题深入交换了看法，达成了一系列重要共识。双方加强发展中美建设性合作关系和两国高层战略对话和交往，在双向互利的基础上加强反恐交流与合作，加强在经济贸易方面的合作，恢复两军交往和副外长级战略安全、军控和防扩散等磋商。就中方关切的台湾问题，中美双方坦率交换了意见。江主席阐明了中国政府在解决台湾问题上的“和平统一、一国两制”的基本方针，指出了“台独”分裂活动对和平解决台湾问题的严重危害性，要求美方恪守一个中国政策和中美三个联合公报，为中国完成祖国统一发挥建设性作用。美方明确
18、重申坚持一个中国政策、遵守中美三个联合公报的原则，不支持台湾独立。对中美之间存在的一些分歧，江主席强调应本着相互尊重的精神，通过对话增进了解、扩大共识。(五)起伏的安全问题和台湾问题自现任共和党政府执政以来，美方一些报告比过去更强调中国是美国的对手，中美关系中的安全问题和台湾问题一度凸显。美国国防部年初向国会提交一份秘密的核态势评估报告，美国国会所谓“美中安全评估委员会”等也发表报告，再次渲染“中国威胁论”。与此同时，台湾当局加紧了推行分裂路线和“务实外交”。美台军事人员交流不断升级，2002年3月份美国国防部副部长沃尔福威茨和台湾“国防部长”汤曜明竟在美举行了“防御高峰会”。美政府官员在公开
19、政策表述中，有刻意抬高与台湾关系法的倾向。美国给台湾当局以错误信息，助长了分裂主义的气焰。2002年岁末，与布什上台初期美国对华咄咄逼人的态势相比，中美关系明显缓和，美国保守势力对华强硬的调门有所降低。美政府官员在发表谈话时除表示坚持“一个中国政策”外，还多次表示“不支持台湾独立”，显示布什政府为“平衡”两岸政策进行了某些调整。但与此同时，美国继续向台湾出售先进军用设施和武器。这说明，美国企图维持台湾海峡两岸“不战、不统、不独”局面的政策并没有本质上的改变。台湾问题依然是中美关系中最为敏感的问题，美国对华政策和中美关系的基本趋势仍是机遇与挑战同在，合作与矛盾并存。三、冷静观察，沉着应对用两分法
20、观察，世纪之初国际形势发展对我影响有严峻一面，也有许多有利一面。(一)大国合作有利于我战略机遇期任务的实施中国共产党第16次全国代表大会提出，新世纪的头二十年，是中国发展的“重要机遇期”。中国越发展、越开放，与世界的联系越紧密，就越需要一个长期和平稳定的国际环境。美国国家安全战略报告分析了“9·11”事件后美国面临的国家安全形势的重大变化，指出恐怖主义是美国面临的主要威胁。打击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器的扩散成为美国的首要任务，美国当前的主要战略对手不是中国。目前看，美国对包括中国、俄罗斯在内的大国的合作需求上升。而中国外交“登高望远”，从世界大局和二十一世纪的角度审视与处理中美
21、关系，努力寻求中美两国利益的融汇之处。大国关系进一步调整，合作面上升。这就更有助于我们继续奉行独立自主的和平外交政策，为国家经济发展“一个中心”争取有利的国际环境。(二)美国推行全球战略将受到一些内、外因素的制约首先，世界多极化进程存在对美国政策的牵制因素，美国“大有大的难处”。尽管美国自认拥有“无可比拟”的军事实力，但难以完全“天马行空”、独来独往，而是不得不同其他大国或联合国等国际组织进行合作。此外，全球化又使得国家间的利益出现种种重叠与交叉。美国维护自己利益的单边主义行动，难免不与其他国家的某些利益相抵触，不是说所有国家都会按照美国的意愿行事。美国关于打击“邪恶轴心”的主张，国际社会就和
22、者盖寡。美国希望凭借其“绝对实力”来获取“绝对安全”，要完全实现并非易事。以打击恐怖主义为例，美国在“明处”，敌人在“暗处”，两者之间的较量是一种不对称的斗争。对付恐怖主义必须“标本兼治”，仅通过扩充实力难以杜绝“影踪无形”的恐怖威胁。就国内政治而言，美国政府强化“打恐”措施，扩大了某些政府部门的权力，但这又限制了美国公民享有的某些传统的“自由”。美国民意测验已经显示，政府出台的不少严厉的政策，已经引起有关社会层面的不满，进而增加社会稳定的变数。另外，传统的会府之争和党派矛盾亦可给当政者构成程度不同的牵制。(三)美国调整全球战略，势必引起国际关系的重大变化在美国打击位于阿富汗“基地组织”的“第
23、一阶段”反恐战争中，大国关系出现由紧趋缓的合作。但所谓“第二阶段”反恐，目标就不甚明了。某些国家舆论认为美国此举是利用“反恐”而另有别图。美国“非敌即友”的划线法则，亦可能激化反美情绪从而酿成新的动荡源。美国一旦实施其对伊拉克的重大军事打击，大国关系变数也可能增多。在国际机制方面，如果美国像当年推行“冷战”那样，在今后数年陆续出台重大措施，以改变现行国际组织或“游戏规则”，也会加剧各种国际政治力量之间的矛盾。美国若坚持“以反邪恶政权划线”，难免不引起一系列的区域地缘政治重组。与此同时，美国“主动出击”的反恐策略可为他人所利用。某些国家已经在游说美国和某些国际组织，争取将“恐怖主义”这顶帽子扣在
24、敌对组织甚至国家的头上，从而给己方的军事行动罩上一个“反恐”的道义光环。可以想象，这样不仅不会消除，反而可能加剧一些地区冲突和紧张局势。(四)美国国家安全新战略对国际战略平衡和防扩散的影响为了“先发制人”，美国将依靠新的“三位一体”的军事体系，即战略核武器、导弹防御系统以及精确制导武器，这与从前相比有了较大的调整。冷战时期，美国主要依靠的是：由陆基洲际导弹、战略核潜艇和战略轰炸机等传统的“三位一体”构成战略“威慑”力量。此外，由于报告已经提供了一个“维护国家安全”的现成理由，美国决定是否动武以及是否使用核武器的“门槛”较前降低了。美国国家安全战略新思路是否会对国际战略平衡产生影响，值得国际社会
25、关注。防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散是一个复杂的问题。国际社会须以“互信、互利、平等、协作”的新安全观来标本兼治。中国防扩散政策不仅是坚定的，而且已具备了充分的法律依据和保障。中国认为：全球防扩散的进展，离不开国际社会的通力合作和普遍参与。在此，联合国五个常任理事国和核大国有着特殊和不可推卸的责任。如果要求别国不发展大规模杀伤性武器，自己却维持庞大的核武库，不断谋求发展导弹防御体系，同时又将其他国家列为核打击目标，这无论于理于法都是难以讲通的。(五)“先发制人”与国际法准则和国际秩序美国国家安全战略从前一直是以“威慑”为基础的，而“威慑”理论近年也历经一个从判定“威胁”为基础到判定以“
26、能力”为基础的演变过程。“先发制人”的政策，并不像一些学者所理解的美国已经完全放弃“遏制政策”，因为“先发制人”本身也是一种威慑。“先发制人”被写入美国国家安全战略，反映了美国“现实主义”政治理念在指导行动时可能变得更具进攻性。美国对外政策的执行有一特点，这就是一般它要为自己的行动寻找一个冠冕堂皇的理由。那么，现在“正名”的问题已经不存在了，美国完全有可能以“打恐”或“自卫”为“先发制人”寻找依据。但是“先发制人”一旦实施，必然引起联合国和国际社会成员的争议。因为联合国宪章和国际法又有“和平解决国际争端”和“不得以武力相威胁或使用武力”等原则。而且，国际法对“自卫”的界定仅是：“对实际的武力威
27、胁采取自卫行动时，行使武力才是正当的”。在未受攻击前，就采取“自卫”行动，是难以自圆其说的。再次，“先发制人”可给国际社会的正常的稳定秩序带来直接的冲击。即使是通过“先发制人”迫使所谓“无赖国家”改变政权，这恐怕也难以在公认的国际法原则中找到明确的授权。(六)借“多边”之形，谋“单边”之实美国共和党新政府入主白宫后，对外政策强势开局，“单边主义”倾向突出。布什入主白宫伊始，即全面开始推行强硬外交政策：例如，轰炸伊拉克；中止与朝鲜关系缓和进程；接见车臣“外长”；不执行京都议定书；退出反导条约；反对批准全面禁止核试验条约；在有关生化武器控制、部署导弹防12下一页 御体系、国际刑事法庭、推行贸易保护
28、主义等问题上，漠视国际社会的意见。超级大国“我行我素”，“单边主义”色彩浓厚，但有一特点耐人寻味。报告指出：美国在对付恐怖主义和“无赖国家”时，要“一如既往地争取获得国际社会的支持”。但是，报告又宣称：“即使得不到联合国的支持，美国也将单独对敌人进行打击。”这说明，美国在能得到“多边”支持时就利用“多边”；但如果“多边”不听从指挥棒时，美国就不惜“单边”行事。总之，美国所试图的是：“单边”色彩浓厚的“多边主义”，或是经“多边”包装的“单边主义”。借“多边”之形，谋“单边”之实，这可能对今后国际安全秩序带来新的问题。“雄关漫道真如铁”，前进道路机遇与挑战并存。面向未来，我们充满信心，“与时俱进”，同时又有忧患意识、居安思危。首先，国际形势风云变幻，综合国力的竞争日趋激烈，我们必须充分利用“战略机遇期”，坚持发展“第一要务”毫不动摇。第二，国际安全问题日益复杂，我们必须迎接在安全、经济、科技、资源、生态、信息等综合安全问题上的挑战，扞卫国家的主权与安全。第三，在多极化的进程中，我们要力争做好中外双边、多边关系上的若干篇“大文章”，不断增强中国的战略依托。第四，在“软国力”的竞争中，我们必须警惕外来势力对我“不战而胜”的图谋。第五，“鲁难始于萧墙之内”，关键要“将自己的事情办好”。总之，中国外交纵横捭阖、合纵连横，其天职就是为“全面建设小康社会”创造一个和平、稳定的国际环境。上一页12
