1、制度变迁与我国农村剩余劳动力转移制度变迁与我国农村剩余劳动力转移 摘要：正确地选择分析与农村剩余劳动力转移过程中相关的制度变量，对于深刻理解农村剩余劳动力转移至关重要。通过对改革开放以来农村剩余劳动力转移过程及相关制度变迁的研究就会发现，家庭联产承包责任制提高了农业生产率，释放出大量的农村剩余劳动力；户籍制度阻碍了农村剩余劳动力的转移；农民的税费负担加重扩大了城乡收入的差距，推进了农村劳动力的大量转移。可以说，我国农村制度面临着改革的临界点，包括变革农村基本经济制度、建立农业的财政支持制度和改革户籍制度。为此，应采取相应的对策。 关键词：制度变迁；农村剩余劳动力转移；家庭联产承包制；户籍制度
2、中图分类号：F3046文献标识码：A文章编号：1005-2674(2006)12-0038-04 农村社会的制度变迁对农村会变化产生深刻的影响。自1978年以来，我国发生了以家庭联产承包责任制为主的诱致性制度变迁，我国社会的经济面貌产生了巨大的变化。而我国农村剩余劳动力的转移则是紧紧伴随着这一改革过程。针对这一社会现象，许多经济学家对农村剩余劳动力转移的条件和影响进行了较为充分的研究，而对于迁移过程的研究，相对来说就较为薄弱，因而，也就不能正确地了解到目前为止农村剩余劳动力转移的阶段性特征及其在不同阶段劳动力转移的幕后原因区别，也就难以对我国未来的农村劳动力转移及其相关的政策做出很好的制度安排
3、。本文正是通过选择家庭联产承包责任制、户籍制度和农村税负政策三大制度变量对该过程进行阶段划分，分析各个阶段的特征，进而提出相应的政策建议。 一、三个制度变量和农村剩余劳动力转移 农村剩余劳动力的转移从一开始就是与各种社会制度纠缠一起的。正确地选择分析与这一转移过程相关的制度变量对于深刻理解农村剩余劳动力转移至关重要。通过对改革开放以来农村剩余劳动力转移过程及相关制度变迁的研究，我们发现，家庭联产承包责任制、户籍制度和农民税费负担是三个重要的对剩余劳动力转移过程高度相关的制度变量。简言之，家庭联产承包责任制提高了农业生产率，释放出大量的农村剩余劳动力，户籍制度阻碍了农村剩余劳动力的转移，农民的税
4、费负担加重扩大了城乡收入的差距，并推进了农村劳动力的大量转移。 1变量之一：家庭联产承包责任制 从1978年开始，我国开始实行家庭联产承包责任制。该制度是由农民发明的、最初没有得到中央政府的承认或认可，因此，它是一个诱致性制度变迁的例子。它取代了农村原有的生产队式的集体制度，将耕地的使用权转让给农户，并与农户签订长期的耕种合同。家庭联产承包责任制打破了农村社会原有的“平均主义”、“大锅饭”的制度均衡，极大地激发了农民的生产积极性。到1984年，99%的农村地区已实行家庭联产承包责任制。这项农村改革对1978至1984年的产出增长有显著的贡献，各项改革所导致的生产率变化构成产出增长48.64%，
5、由此带来的农作物产值增长达2054%。1虽然，此后该改革对农业产出的贡献有所减少，但是它的延续效应是显然存在的。农业生产率的大幅提高，使得单位面积耕地投入的劳动力大量减少，从而释放出大量的剩余劳动力。值得一提的是，改革以前存在于农村的剩余劳动力由于延续的户籍制度依然积留在农村。 2变量之二：户籍制度 制约农村剩余劳动力转移的第二个极其重要的制度因素是户籍制度。改革前的户籍制度是一种城乡隔离的、限制城乡之间劳动力自由流动的户口制度。改革后，尽管农村的土地经营制度发生了巨大变化，但是城乡的户籍政策却依然如故。这种严重制约农村劳动力转移的户籍管理制度直至上世纪90年代初才有所松动。1992年以来，我
6、国开始实施以就业卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，开始对小城镇的户籍管理制度进行改革。1997年，国务院转批了公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见，规定从农村到小城镇务工或者兴办第二、第三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者由合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年又有关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见出台。2001年10月1日全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标。这些户籍管理政策虽然对传统的户籍制度有些修正，但对农村剩余劳动力转移的
7、制约作用仍然很大。 3变量之三：农业税费制度 农业税费制度一个重要的表现就是农民沉重的税费负担。沉重的税费负担从另一个方面对农村剩余劳动力转移产生影响。农民负担问题的实质在于，在实行家庭联产承包责任制、农村基本经济及关系发生重大变化的情况下，农村的公共产品供给体制却延续了人民公社时期的游离于国家财政收支体系之外的体制外农村公共产品供给体制。2正是由于务农的成本不断上升，而农民的收入在1984年以后增长开始降慢，城市改革的推开使得城市居民收入大幅上升，结果使得农民放弃务农的机会成本降低和城乡之间的收入差距急剧上升。尽管自1990年代初期中央对农业实行了一系列的“减负”尝试和政策，农民的实际负担在
8、2006年1月1日取消农业税之前一直没有明显的改善。虽然城乡居民的收入差距的比值呈现扩散和收敛交替出现的现象，但是绝对收入差距除了80年代初期收敛以外一直在不断扩大。这种巨大的城乡收入反差，使得被压抑的农村剩余劳动力急剧反弹，大量涌入城市寻找高于农村低于城市制度性工资的收入。由此我们可以得出这样一个结论：从20世纪80年代末的第一次“民工潮”开始，农村剩余劳动力的大量转移主要是城乡收入差距的扩大带来的不可逆转的潮流，当然不可否认农村生产率的缓慢提高对农村剩余劳动力转移的影响。 二、阶段性划分及其特征 如果不了解制度变迁的轨迹，就无法对未来的制度做出很好设计，因为制度的演变具有“路径依赖”的特点
9、。相反，只有很好地理解相关制度变迁的过程和特点，才能发挥政府的主观能动性，实现有效的强制性制度变迁。 目前对农村剩余劳动力转移阶段划分的文献不多。有的学者根据国家政策对劳动力流动的控制情况，将农村劳动力流动转移的过程分为四个阶段：控制流动（1979-1983）、允许流动（1984-1988）、控制盲目流动（1989-1991）和规范引导流动（1992-2000）。3这种分段方法虽然总体上反映了农村剩余劳动力转移的特征，但是对于改革开放以后农村的劳动力转移情况概括得有点粗糙。本文将根据相关制度变量的变迁将改革开后农村剩余劳动力的转移过程分为三个阶段： 1第一阶段（1978-1984）：农村剩余劳
10、动力的滞留期。关键的制度变量有两个：家庭联产承包制和户籍制度。前者释放了被束缚的农村生产力，使得农民的收入大幅提高，表现为城乡收入差距有所缩小。1983年，全国城乡居民收入之比降至改革开放以来的最低点，为1.7。劳动生产率的提高同时释放出大量的劳动力，由于严格的户籍制度，剩余劳动力无法转移，此后收入差距开始增加。此一阶段，农村剩余劳动力增加的原因是农业生产率的巨大提高，劳动力只能微量流动的原因是城乡分割的二元户籍制度。城乡收入差距虽然有所扩大，主要原因不是农民负担的加重，或者说农村税负扩张的表现被制度变迁带来的收益所掩盖。 2第二阶段（1985-1996）：农村剩余劳动力流动波动期。关键制度变
11、量有：户籍制度。由于家庭联产承包责任制对农业生产率的作用开始削弱，由农村剩余劳动力增加而产生的劳动力转移的要求和对这一要求产生阻碍作用户籍制度之间的矛盾，表现在这阶段户籍制度有松有紧。1985年1月1日，国务院发布关于进一步活跃农村经济的十项政策，允许农民进城务工。1986-1988年又发布关于国营企业招用工人的暂行规定和关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知。结果出现改革开放以来的第一次民工潮，为此，从1989-1991年政府不得不采取限制流动的措施，国务院办公厅、民政部和公安部发布了一系列阻止劳动力盲目转移的政策。1992-1996年政府则采取一系列法规来规范流动，但是，城乡之间的分割未
12、从根本上打破。在此期间，农民税费负担增加开始对农村剩余劳动力转移起推动作用。自这一阶段起，农业生产率的提高对农民收入的增长的作用已经很微弱。反映到现实中便是城乡收入差距的越来越大，从而更助推了农村劳动力的转移。 3第三阶段（1997- ）：农村剩余劳动力有序大量转移期。关键的制度变量：户籍制度和农村税负。此时的户籍制动已经发生较大的变迁。小城镇户口的含金量已经大打折扣。1997年的小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见，1998年的关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见等官方文件，表明一个新的农村剩余劳动力人口转移进入一个新阶段。同时，针对农民负担的各项改革也拉开
13、帷幕。农业税费已由以前的不堪重负到统一农业税费，再到试点减免税费和农业生产补贴，最后减免全部农业税费，从而劳动力要素的流动更加自由。但是应该看到户籍制度至今尚未完全放开，歧视性的对待民工的做法依然存在。 根据国家统计局农村社会经济调查队实施的农村住户劳动力抽样调查，调查农户中农村转移劳动力占农村劳动力的比重，由1997年的18.1%上升到2000年的23.6%。按中国统计年鉴2002公布的47962万农村劳动力计算，2000年外出劳动力的总规模达11319万人数量之大，前所未有！但是，由于我国农村人口众多，农村剩余劳动力的转移过程将会持续一段时间，关键的制度变量仍然会改变。 从以上的分析可以看
14、出，在第一阶段，从农业中转移出大量剩余劳动力的根本原因是农村基本经济制度的变革导致农业生产率的大幅提高。第二、第三阶段产生的剩余劳动力转移，更多的是由于农民负担的增长、城乡收入差距的扩大，从而拉动农村劳动力大量转向城市就业，但各自又有所不同。通过以上阶段性的分析，可以将三个阶段的制度变量特征可以归结为表1。 三、分析结论与政策建议 清晰辨别农村劳动力转移的阶段性差别，对于深刻认识劳动力转移背后的原因，甚至对于未来整个农村经济工作的部署、制度安排有重要的指导启发意义。 1分析结论 第一，剩余劳动力并非所有都是真正的剩余。有可能在浩浩荡荡的农村剩余劳动力转移的大军中，有一部分并非是农村的剩余劳动力
15、。这部分的流动人口主要是由于巨大的城乡收入差距和外出务工者的相对较高的工资收入拉动的。这就是为什么1990年代以来许多土地荒芜和粮食产量波动的原因。简单地说，农村剩余劳动力中有一部分转移出去的劳动力并非是真正的剩余，而是基于城乡收入差距拉大、为了追求高收入的理性农业生产者。因此，从粮食安全角度而言，留住足够的、足以维持粮食安全生产所需要的农民，也应该是一件十分重要的工作。如何转移走多余的农民、留下不该转移走的农民，是理论界与政府部门必须要研究的一个问题。 第二，农村剩余劳动力大量转移导致农村社区的瘫痪。由于进城务工的劳动力一般都是农村社会中能力较强、较开放的精英分子，且以青壮年劳动力为主。据蔡
16、日方HT5SS等的研究，42002年迁移劳动力中72%为男性，平均受过7.78年的教育，有4.44年的非农工作的经验。由于城乡收入差距和外出打工而先富者的示范，大量农村剩余劳动力外流使得农村基层社会组织基本处于瘫痪状态，具体表现为，公共基础设施的年久失修，农村社会集体活动的难以开展，农业技术推广困难和农业生产的退化，甚至有的地方由于能人外流而找不出合适的村长。因而农村社会经济的萧条应引起高度重视。 第三，家庭联产承包责任制，已成为效率几乎耗尽的制度。从对农村剩余劳动力转移的阶段性分析中可以看到，家庭联产承包责任制这项农村基本经济制度，一直没有多大的变化。实际上，该项制度对农业生产的促进作用基本
17、上已在第一阶段发挥殆尽，在今天，它也许对稳定农村社会有着巨大的作用，但是农村的社会实践已经显示出对新的制度的需求。因此，在农业生产能力遭受损害的情况下，有必要变革家庭联产承包责任制度，以推进农业生产率的又一次飞跃。土地入股、集体经营和规模经营等都是良好的制度尝试。 2、政策建议 第一、除了免征农业税费外，还要建立农业的财政支持制度，加大对农业的投入（包括直接补贴）力度，以改善农业的生产条件，增强农业的生产能力，提高农民的收入水平。 由于农民有自主选择退出务农而进行外出务工的自由，当目前的农业生产制度不能给他们带来收益，那么，农民的“退出务农”这种“用脚投票”的做法会使农业生产能力遭受极大的损害
18、。而政府增加对农业的支持和补贴，则是改变农民对农业生产预期的有效做法之一（另外一个做法是制度变迁，即对农村基本经济制度进行变革）。根据美国等发达国家的做法，充分利用“绿箱政策”保护农业生产，提高务农的收益，从而缩小城乡差距，减少非剩余的劳动力的转移。虽然自2006年开始，我国已全面停征一切农业税费，但要真正缩小城乡差距，仅此是远远不够的。就目前的当务之急来说，在建设社会主义新农村中，要建立农业的财政支持制度，统筹安排城乡公共产品的供给，基于农村当前公共产品严重短缺的现实，政府有必要将公共资源的分配重点放在农村，以真正改善农业的生产条件，增强农业的生产能力，提高农民的收入水平。 第二、在劳动力大
19、量外流的农村地区，推行基本经济制度的改革，改变家庭经营的耕作方式，由政府对其进行强制性的制度变迁。 农村的基本经济制度，主要涉及土地具体的生产经营方式问题。由家庭联产承包责任制而开始的农村基本经济制度变革已过去将近30年了，按照新制度经济学的观点，即使是最好的制度安排，随着时间的推移，其边际效用也会呈现递减的趋势，而需要进行制度创新。近30年以来，农村社会发生了巨大的变化，即使是传统的农业地区也出现了劳动力大量向城市、向发达地区转移的事实，农业收入在不少的存在劳动力转移的农户收入总量中已经占着越来越少的比重，农业已事实上成为这些家庭的副业、兼业。另一方面，一些基于各种原因依然滞留在农村和农业中
20、的农户，由于耕地规模的约束，限制了其生产能力的发挥和整个社会农业产出最大化的实现。因此，在此种背景下，由政府对农村基本经济制度进行强制性的制度变迁就显得尤为必要，以彻底改变农业的细碎化、分散化经营，全面提升农业的生产水平。 第三，改革户籍制度对劳动力转移的约束和不公平的城市入住规定，建立并规范统一的劳动力市场，实现城乡之间劳动力要素的自由流动，给农民以真正的国民待遇。 改革开放以后，我国的城市发展迅速，特别是中小城市犹如雨后春笋般成长起来，城市吸纳劳动力的能力更强，城市功能日益完善，实践证明农村剩余劳动力向城市转移给城市发展带来的不是伤害而是帮助。另外，根据欧美发达国家的经验，通过立法消除阻碍
21、劳动力自由流动的障碍，使农村人口流动合法化，以满足本国工业发展对劳动力的需求，推动本国经济的发展。5因此，放开户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场是可行而且必须的。就目前而言，我们要通过建设社会主义新农村来彻底地解决“三农”问题，实现城乡和谐发展，就要彻底改革户籍制度，给农民以真正的国民待遇。 参考文献： 1林毅夫.制度、技术与中国农业发展M上海三联书店，1992.63. 2宋洪远等.“九五”时期的农业和农村经济政策M中国农业出版社，2002.136. 3陈吉元、彭建强、周文斌.21世纪农业和农村经济M河南人民出版社，2000.78. 4蔡日方HT5”K、都阳、王美艳.劳动力流动的政治经济学M上海三联书店，2003.31. 5王章辉、黄柯可主编.欧美农村劳动力的转移与城市化M社会科学文献出版社，1999.23. 责任编辑：梁洪学
