1、公共管理学主要内容公共管理学第一章绪论一、公共管理与私部门管理有本质的区别（1）公共利益目标与私人利益目标。公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私部门管理的最重要区别。（2）垄断强制性与自由竞争性。公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断性和强制性的特点，而私部门管理则不具有这个特点。私部门与外部的关系，更多地体现为公共权威引导下的自由选择与平等竞争关系。（3）制衡性与自主性。与私部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。（4）多元理性与经济理性。公共管理尤其是
2、政府治理的理性往往是多元理性，需要考虑各种利益和价值的平衡；私部门管理主要是依据经济理性这一单纯考虑而展开，无需对分配和平衡社会价值承担责任。（5）政府机制与市场机制。公共管理与私部门管理的一个十分显著的区别在于，前者主要是通过政府机制来实现，后者则主要通过市场机制来完成。二、现代社会变迁推动公共管理发展（1）公共物品的需求和供给在稳定地扩大；（2）社会生活中的公共事务日益增加；（3）公共管理所面临的环境更加复杂多变。三、传统行政学在公共管理上存在局限（1）理论框架局限；（2）管理主体局限；（3）管理理念与手段局限；（4）管理对象与目标局限。2、公共管理学产生的时代背景一、西方国家摆脱困境的需
3、要，是公共管理学产生的直接动因。（1）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；（2）经济衰退和财政压力的加剧；（3）社会问题与政府不可治理性的增加；二、科技革命和全球化浪潮，提供了公共管理学产生和发展的宏观背景。（1）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量；（2）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力。三、政府管理和民主制度方面的矛盾，催化了公共管理学的产生和发展。（1）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求；（2）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”。3、公共管理的涵义公共物品：公共物品时和私人物品相对应的概念，根据萨缪尔逊等人的观点，公共物品是指非竞争性的和非
4、排他性的产品。公共事务：是指涉及社会全体公众政体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。管理：在一定环境下，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理：是指以政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。4、公共管理的构成要素：公共管理的主体、对象、资源和手段、环境。第
5、二章 公共管理理论与实践的发展1、公共管理学的理论渊源。一、管理理论(1)古典学派理论。泰勒的科学管理，其基本理论观点是：第一，管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；第二，用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日工作测量标准就多付酬。泰勒通过强调时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。(2)行为学派理论。梅奥霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学；马斯洛“需要层次理论”；麦克格雷戈“X理论”和“Y理论”；赫茨伯格的“双因素理论”。(3)决策学派理论。西蒙提出“管理就是决策。”；林德布洛姆的渐进决
6、策理论(4)系统学派理论。巴纳德“组织三要素”：协作的意愿、共同目标和信息联系。一是生态理论。提出行政生态的观点，探讨各国的具体国情是如何影响并塑造该国的行政，反过来公共行政又是如何影响社会的变迁和发展的；二是权变理论。认为不存在一种对所有管理者都适用的一般模式，管理是因时、因地、因条件而变化的。(5)新管理主义理论。企业再造理论、虚拟企业、学习型组织。二、当代经济学理论（1）公共选择理论。产生于20世纪40年代末，形成于60年代末的一种学术思潮，布坎南是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选
7、择的一种过程或机制。（2）政府失败论。所谓政府失败，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。在布坎南看来，政府干预行为的局限性的表现及其原因，主要有以下几个方面：公共决策失效。导致公共决策失效的原因是多方面的：社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益；即使存在公共利益，公共决策机制因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；决策信息的不完全性；选民的“短见效应”；选民的“理性而无知”。政府工作机构的低效率。在布坎南看来，政府机构工作低效率的
8、原因在于：缺乏竞争性压力；没有降低成本的激励机制；缺乏监督信息。政府的内部性与扩张。政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。政府的寻租活动。寻租：是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段，如游说、疏通、拉关系、走后门等，以获得拥有租金的特权。寻租对社会政治经济的负面影响：寻租活动将导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源。作为一种
9、非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过是改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。（3）代理理论和交易费用理论代理理论。代理理论的一个基本假定是出于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。交易费用理论。所谓交易费用，是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。2.公共管理学科的发展历程：公共管理学的学科史，可以分为公共行政和公共管理两大时期，对于公共行政时期，还可以细分为传统公共行政和新公共行政两个阶段。公
10、共行政学关注的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系；公共管理学关注的核心是公共管理职能在政府与其他组织、其它方面之间的分配，以及如何全面提升公共管理的品质。新公共管理时至20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，也是现代公共管理学的具体形态。3.新公共管理的时代特征：新公共管理既是西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物；新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局；新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。4.新公共管理的借鉴意义：必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局
11、面；充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；注意研究借鉴当代工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。第三章 公共管理的主体公共管理的主体：政府、非营利组织；领导者、管理者与被管理者。1、公共组织与非公共组织的区别。活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。公共组织则以实现公共利益为目标，负责有向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品，目的是促
12、进社会各项事业的全面发展。为社会提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品，公共组织则为社会提供公共产品。管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律为准绳。2、公共组织的基本构成要素。物质要素：人员、经费、物资设备；精神要素：目标
13、、责权结构、人际关系。3、公共组织的性质。公共组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性：社会性、权威性、法制性、系统性、主动性。4、公共组织的结构。（1）公共组织的纵向结构。最高层次的公共组织为决策层、中层公共组织为协调指挥层、基层公共组织为技术操作层。（2）公共组织的横向结构。公共组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种：按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工。（3）公共组织的主要结构形式：直线制、职能制、直线职能制、矩阵制。5、公共组织的类型与作用。（1）政府：是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的主要
14、类型：总统制政府、内阁制政府、委员会制政府。（2）非营利组织：是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。非营利组织的主要类型：宗教性、社会性、文化性、学术性、保护性、政治性、慈善性组织。（3）公共组织的作用。公共组织是公共管理的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。公共组织是公共管理活动的基本支点，是公共管理人员的载体。公共组织汇集和放大了管理人员的力量，使组织在实际活动中发挥出最大的效益。6、公共组织中的领导者。领导者影响力的来源：为了达到组织目标，领导者将权力作为实现目标的手段。因此，领导过程中影响他人的基础是权力，即权力是领导影响力的来源。领导者的权力基础在于强制权、奖
15、酬权、合法权、参考权以及专家权。强制权。强制权是建立在惧怕的基础上的，组织成员如果不服从，就可能产生不好的结果。奖酬权。奖酬权能满足人们所期望的，因而对这种奖励的追求会促进被领导者去完成组织的目标。合法权。合法权包括组织成员对职位权威的接受和认可。参考权。参考权是建立在组织成员对领导者的崇拜的基础上的。专家权。专家权指领导者因具有专门知识和技能而形成权威并影响他人的能力。领导者的素质：思想品德素质、文化知识素质、领导能力素质、心理素质、身体素质。领导活动的基本内容：引导、沟通、指导、奖惩、培育。公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；
16、调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。领导方式大体上有三种类型：独裁式、民主式和放任式。独裁式的领导方式，其主要特征为：以权力威胁为基础，不以人格感召为手段；所有的政策、制度皆由领导者自己决定，部署只能奉命行事，没有参与和提供意见的机会或权利；以事为中心，追求生产成果而忽视员工的情绪与利益；采取严密的监督，时刻鞭策员工服从；不以客观事实为依据，常以主观判断来批评或决定员工的工作效率；员工对领导所指示的命令不能加以怀疑，即使命令是无效的；有功归领导者独享，有过则由部下担当。民主式的领导特征为：机关的决策制定有大家共同参
17、与决定，领导者只是处于决策过程中的最后一步而已；决策制定以后，如果部署发现有不妥或行不通之处，可以直接请求修正；决策实行的结果，凡有功之处，首长与员工共同分享工作成果；如果有过失，则行政首长先行检讨，然后再去寻求造成过错的原因；对部属的奖惩是根据客观的事实及公平的标准来决定的；领导者与部属充分合作，没有心理上的距离感；对部属作政策性的指导，有关工作细节则放手让部属自行处理；关心部属的生活及需要，尊重部属的人格。放任式的领导，其特征可以归纳为：领导者对机关的工作不加过问，完全交由部署自行处理；领导者毫不关心部属，也不关心工作；领导者与员工的关系疏远；领导者对员工的奖惩完全是被动的、刻板的，丝毫不
18、能激发员工的工作情绪。权变理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用公式表示：E=f(L,F,S)即领导方式是领导者特征、追随者特征以及环境的函数。管理者与领导者是由区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和惩罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。管理者的主要类型与职责：决策、执行、监督与参谋人员。7、传统公共组织的困境与变革。一、科层制：是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以
19、高效完成工作任务的管理方法。它强调组织标准化、分工专业化、工作秩序化、管理规范化。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率，但它形成了一种典型的官僚体制，已经不能适应信息社会的需求。科层制组织的主要特征有：（1）实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化。（2）各种公职或职位按照权力等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系。（3）根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员。（4）所有担任公职的人不都是任命的，而不是选举的。（5）管理者领取固定的“薪金”。他们是“专职的”公职人员。组织内成员
20、的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关。（6）管理者不是他所管辖的那个企业的所有者。（7）管理者要遵守有关官方职责的严格规则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。二、对传统科层制理论的评价。（1）传统科层制理论的基本贡献是：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原理基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。第三，倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。（2）传统科层制
21、理论虽然有突出的贡献，但也有明显的不足，主要表现为：第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化市，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。三、科层制组织的内在缺陷。（1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一台机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。（3）排除了竞争的必要和可能，组织成员照章办事，墨守成规，以致造成得过且过、不负责任。（4）依靠条块分割的专业化单
22、位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。在新兴的信息社会，每个人获得的信息量大大超过从前，人的自我价值大幅度提高，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理模式。四、公共组织的变革（1）变革的动因：经济体制的转轨推动公共组织的变革；政治制度的更迭导致公共组织的变革；社会发展程度促进或制约公共组织的变革；国际环境的重大变化影响公共组织的变革。（2）变革的目标：提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力，加强公共组织自身的稳定性、协调性。（3）变革的主要内容：组织职能的变革、组织结构的变革、组织权力关系的
23、变革。第四章 公共管理职能1、公共管理职能：是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。2、公共管理部门及其职能存在的原因：公共管理部门及其职能体系的存在，是社会分工发展到一定程度的必然要求；也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求；同时还与特定社会的自制能力密切相关。3、公共管理的程序性职能：决策、组织、领导、控制。公共管理的任务性职能：经济职能：宏观调控、微观管理；政治职能：民主建设、社会治安、国家安全；社会职能：提供社会保障、促进公正的收入分配、环境保护；文化职能：涉及科教文卫等各个方面。4、西方国家公共管理职能的发展，可以划分
24、为三个不同阶段：自由放任主义、国家干预主义、新古典主义。5、我国传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心；（2）由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能；（3）社会、文化等管理职能也基本是由各级政府统包统揽，服务职能相当薄弱；（4）在公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用。6、我国公共管理职能体系的转变及其基本方向：（1）职能重心的转移。由以阶级斗争为纲、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。（2）职能体系的转变。国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；宏观经济调控与市场培育
25、职能地位日益突出，且占主导性地位；科教文卫等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体系；对外交往职能急剧扩张，国家保卫职能也适当加强。（3）职能方式的转变。在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主，以计划为辅的社会资源配置机制。在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。（4）职能关系的转变。中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。要确保中央与上级政府制定的各项政策、目标得到顺利的贯彻落实；要使得
26、各地方及下级政府能够及时、有效地处理辖区或职能范围内的相关事务；要实现同级政府或同一政府内部各职能部门间职能关系，消除职能交叉或界限不清等问题，这些都需要以法律形式明确规定各自职能范围与相互关系。政企关系。要理顺政企关系，首先，要实现国有资产所有者职能与公共行政者职能分开；其次，要实现以盈利为主要目标的国有企业予以公共产品的提供为主要目标的国有企业的分离；最后，要实现国有企业所有权与经营权相分离。党政关系及各国家权力机关间关系。要在坚持党的领导的前提下，改变传统体制下党政不分、以党代政的不正常关系；同时，也要理顺政府与人大、司法机关间的职能关系。政府与其他公共管理主体间关系。要理顺政府与各种自
27、治性公共组织之间的关系，主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。7、市场经济中的公共管理职能（1）市场失灵。虽然市场机制在经济发展中发挥着巨大的不可替代的作用，但它决不是万能的。市场机制本身存在着自己无法克服的弊端和缺陷：市场失灵的表现及其原因：市场不能消除垄断和非公平竞争；市场不能解决外部性问题；市场无法满足社会对公共产品的需求；市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题；市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。（2）市场经济中公共管理职能的主要内容。市场经济本身存在缺陷，要求以政府为主的公共组织对其进行调控，履行相应的职能。在市场经济体制下，公共管理部门主要从以下几个环节对市场机制的不足
28、进行干预与补充：限制垄断和促进竞争；界定和维护财产权，克服外部性；提供公共物品；保障收入分配的公正化；调控宏观经济。（3）公共管理职能的限度。公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政府失败”。政府失败的原因：政府失败可能产生于公共部门政策制定和实施的各个阶段，以及公共部门机构自身的弊端。公共政策的复杂性导致政策选择的偏差；政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲；寻租活动导致社会资源的极大浪费；公共部门系统存在低效率常态。第五章 公共管理的过程一、公共政策与公共管理1、公共政策：是公共行为主体在职能范围内为了某一特定
29、的目的，经过政治活动所选择的行为方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。2、公共政策与公共管理的关系。公共管理贯穿于公共政策过程始终。从公共管理的过程来看，始终都包括公共政策的过程，即设计、执行、评估和修正的循环过程；同时，公共管理寓于公共政策过程的每个环节中。公共管理是公共政策实施的重要手段。公共管理既是公共政策的源泉，又是实施、评估、修正公共政策的重要渠道。3、公共政策的性质。利益倾向性。公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。目标导向性。一般而言，一项公共政策有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行动路线或方案，
30、公共政策的选择始终是有意识、有目的的。合法性与强制性。公共政策的执行必须有权威作保障，否则将无法实现政策目标；而为了维护公共政策的合法性和权威性，公共政策的实施必须具有强制权做后盾。稳定性与时效性。公共政策的稳定性是指公共政策的基本目标是稳定的；公共政策的时效性是指公共政策只是在一定的时期内起作用。多样性与多效性。因社会问题日益复杂、政策效果的无法预测以及政策的综合功效，公共政策日益显示出多样性和多效性特点。4、公共问题与社会问题的关系：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。社会问题是指由社会的现实状态与社会公共期望之间的差距而
31、引起的矛盾或冲突。并非所有的社会问题都会转化为公共问题，只有那些有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。这就是说，社会问题既包括私人问题，也包括公共问题，公共问题包含于社会问题之中。5、公共政策问题的特点。公共政策问题除了具有公共性、广泛性、不可分性等公共问题的特性外，它还具有以下特点：相互关联性、主观性、可变性。6、公共政策问题发现与提出的途径：公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。各利益集团通过政治途径反映问题。部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注；专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和
32、解决这些问题的建议。7、判别和确定公共政策问题的准则：公共政策问题应是具有公共性的公共问题；公共政策问题应是影响程度大的问题；公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题；公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。8、公共政策问题分析的准则：客观、清晰地描述政策问题；减少政策问题的传递层级；明确政策问题的目标；坚持全面分析和重点分析相结合。9、公共政策制定原则：公正无偏、资源集中配置、个人受益、延续性、预见性或挑战性、信息完备、一致性、弹性政策等8大原则。10、公共政策制定的基本步骤：确立公共政策目标；估计需要；确定要达到的具体目的；设计公共政策方案；评估公共政策方案；选定公共政策方案
