1、最新免费义务教育背景下民办中小学教育问题及对策研究报告免费义务教育背景下民办中小学教育问题及对策 以濉溪县民办中小学为例 主 持 人：程雨蒙 成果形式：研究报告 完成时间：2009年10月20日 课题研究总报告第一部分 引言一、 问题的提出免费义务教育政策的实施，标志着我国教育事业发展进入了一个新的阶段，预示着今后一段时期我国义务教育阶段公办学校的办学条件得到保障，使其竞争力得到提高。在这样的形势下，民办中小学教育应该往哪里走？民办中小学应如何改革才能与公办学校竞争？本课题以濉溪县民办中小学为例。研究在新教育政策下，民办中小学的发展方向和发展方法。研究民办中小学该如何参与实施免费义务教育。通过
2、对此课题的研究，为民办中小学的发展提出建议，并引起对公办教育的进一步思考。二、研究的意义本课题研究了民办中小学发展的状况，更着重研究了民办中小学在免费义务教育背景下存在的教育问题，并通过这些问题的研究提出相应的对策。具有重要的理论意义和现实意义。1、理论意义民办中小学教育的不断发展离不开新的教育理论指导。虽然国家已经出台了相关政策来促进民办教育的发展。但是，在免费义务教育制度的冲击下，他的发展也受到了前所未有的挑战。又由于相关政策法规的不完善，民办中小学教育发展情况让人堪忧。题中关于民办中小学教育问题及对策的研究，不但可以解决我国民办中小学发展缺乏理论支撑和理论联系实际的手段和工具问题，而且对
3、填补我国民办教育发展方法的空白产生重要影响。它必将促进我国民办教育理论的研究。2、现实意义民办教育起步于20世纪80年代中期，经历了从无到有、从小到大的发展过程，现已成为全国教育事业必不可少的重要组成部分。其中，民办中小学教育是全国民办教育的重要组成部分。民办中小学教育的发展，在一定程度上缓解了我国优质教育资源供给与需求的矛盾，打破了多年来办学经费来源主要靠政府单一的财政拨款的格局，满足了社会对教育选择的需求，激发了教育发展的活力。 而随着免费义务教育政策的实施，民办中小学的发展受到极大的挑战，民办中小学的教育问题也日渐突出。本课题对民办中小学在免费义务教育背景下发展中出现的新情况、新问题进行
4、剖析、总结。这些都有助于揭示民办中小学在新时期的发展规律，有利于促进民办中小学在新时期的新发展。三、研究方法本课题在研究过程中采用了多种研究方法，其中主要有文献研究法、比较研究法、问卷调查研究法、访谈法、个案研究法等。1、文献研究法本研究在大量的文献收集基础上，对前人的研究成果进行了总结与评价，并在此基础上进行了创新。2、比较研究法本研究把公办中小学教育与民办中小学教育发展问题和情况进行比较、分析，借鉴、吸收它公办中小学教育问题处理的经验，最终目的是提高民办中小学教育的水平。3、问卷调查研究法本课题在对大量的国内外资料调研基础上，通过对濉溪县民办中小学学生、教师、家长进行问卷调查，发现并总结民
5、办中小学的教育发展问题，从而提出相关对策。4、访谈法通过对相关人物的访谈，更直接的了解我县民办中小学发展状况，进而总结我县民办中小学的教育问题。5、个案研究法以淮北龙华学校发展为案例，从个别到一般研究我县民办中小学发展现状。四、研究过程1、前期准备阶段（2009.52009.7）在充分论证的基础上，确定研究课题，形成课题研究方案。2、实施研究阶段（2009.72009.9）综合运用文献研究、调查研究、访谈等方法。探求民办中小学的发展方向和办法。（1）运用调查研究方法。调查濉溪县民办中小学的发展情况，并根据调查成果总结其发展经验，分析其面临问题。（2）通过公办中小学与民办中小学的对比。研究各自发
6、展优势及发展特点。（3）通过调查问卷的方法，调查公办、民办中小学的发展情况。并进一步总结民办中小学的发展问题，从而针对问题提出改革方法。3、总结结题阶段（2009.92009.11）运用经验总结案例分析等方法，对研究材料进行收集整理，撰写课题研究报告，完成结题报告。第二部分 研究现状民办教育问题是一个相对热门的话题，中外很多学者都有过相关的调研。但在新时期新阶段，相关的评论和调研活动就相对少了些。在理论上，民办中小学教育问题及对策还没形成自己的体系，只是百家争鸣，各抒己见。因此，研究在免费义务教育背景下民办中小学教育问题及对策，是很有现实性和时代特色。国内研究现状：市场经济体制的建立使我国经济
7、飞速发展，人民生活水平得以提高，人们对教育的需求呈现出多元化发展方向，同时我国基础教育投入不足，无可争议的现实是“穷国办大教育”。国情要求国家改变过去那种由政府包揽的办学体制，逐渐建立起以政府办学为主，社会各界共同办学的新体制，以适应社会对教育的多类型、多层次和多元化要求。中国正规民办中小学教育从1992年恢复和发展已经有十多年的时间了。在这十多年时间里，民办教育问题的研究一直没有中断过，无论是政府还是个人，都对民办中小学的发展进行了相关的研究和总结。但，自从免费义务教育政策实施后，新时期的研究就没有太大的突破。在新的背景下，民办中小学的教育问题又有新的改变。迄今存在的问题是：研究没有与时俱进
8、，没有形成理论体系，没有形成完善的机制。各种研究结果相似度较高，没有较大的创新与改善。本研究结合濉溪县民办中小学教育实际状况，从实际出发，对本县民办中小学教育问题进行了深入的研究，提出了在新时期，免费义务教育背景下解决民办中小学教育问题的对策。第三部分 研究主要内容一、 免费义务教育政策文本的演变2008年9月1日，是一个注定要被载入史册的日子，继去年全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，这一天，国家在全国范围内全部免除城市义务教育学杂费，它预示着我国义务教育阶段学生全部免费上学，中国实现了全部免除城乡义务教育学杂费的宏伟目标。至此，从广袤的北国到秀美的江南，从茫茫的海滨岛屿到巍巍的边陲山寨，
9、无论在繁华的都市还是宁静的山乡，免费义务教育的灿烂阳光，照亮了神州大地的每一所学校、每一名学生。这标志着中国又一次实现了义务教育发展的新跨越，全面进入了免费义务教育的新阶段，进入了义务教育发展的新时代。而义务教育免费并不是一蹴而就的，它经过了一系列的政策演变。中国义务教育的发展道路艰难而曲折。大致经过了20世纪80年代的改善基本办学条件、20世纪90年代基本实现“两基”目标、21世纪初全面实现“两基”目标到实现免费义务教育四个阶段，完成了义务教育发展的“四级跳”。四个阶段的奋进、四个阶段的跨越发展就像坚实的阶梯，共同铸起中国义务教育彪炳史册的世纪伟业。以1986年中华人民共和国义务教育法颁布为
10、标志，我国掀起了普及义务教育的新热潮。20世纪80年代初到90年代，我国的基础教育在困境中腾飞，取得了令世人瞩目的成就。义务教育首先从改善农村办学条件入手，实现了“一无两有”“六配套”；在实现校舍改造的基础上，各地进行中小学办学条件的标准化建设，进行基础教育划时代的改革，狠抓义务教育的普及，在普及初等教育基础上基本普及九年义务教育，开启了义务教育发展的新航程，实现了普及义务教育的新跨越。从1993年中共中央、国务院颁布中国教育改革和发展纲要，正式将基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲作为我国20世纪90年代的奋斗目标为开端，中国开始了基本普及义务教育的再跨越。2003年，国家实施西部“两基
11、”攻坚计划，中国义务教育实现了由基本普及迈向全面普及的新的历史跨越。在教育进入新的大发展阶段之后，教育公平日益成为新的历史时期我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题，教育均衡发展日益成为关系国家战略的重大问题。以2005年国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革为突破口，我国义务教育迈向均衡发展、追求教育公平，并逐步走向免费义务教育的新阶段，实现了义务教育由全面普及向免费发展的新的更大跨越。以此为契机，在国家强力推进下，中国城乡义务教育免费三年迈出了三大步，实现了最初由经济欠发达、条件最艰苦、攻坚难度最大的西部农村突破，后逐步向农村延伸，再向全国城乡全面辐射的渐进式推进的三次飞跃发展，实现
12、了免费义务教育发展的新的“三级跳”。2006年春季学期开始，国家农村义务教育经费保障机制改革率先在西部实施，首先在西部农村实行了义务教育免除学杂费。“新的学期到学校，两免一补真热闹；爸爸妈妈开怀笑，同学们乐得呱呱叫；老师轻松把名报，勤奋学习把国报。”这首当时流传在重庆市石鞋中学的新童谣，真实生动地反映了学生和家长的喜悦心情。2007年春季学期开始，这一政策在全国农村地区全面推开，全国农村全部免除义务教育阶段学杂费，实现免费上学，惠及1.5亿农村学生。从2007年春季学期开始，安徽省农村义务教育阶段学生将不用再交杂费，从而可以享受真正意义上的义务教育。届时，全省780多万农村学生可免交杂费约18
13、亿元，同时，中央每年还将对安徽省贫困家庭学生免费提供价值约1.25亿元的教科书。按照财政部、教育部关于对全国农村义务教育阶段学生免收杂费的实施管理办法（征求意见稿）的规定,全国农村义务教育阶段免收杂费政策将按区域分步推进，安徽省从2007年春季学期开始，对农村义务教育阶段学生免收杂费。 免除杂费政策的对象包括：在农村地区（含镇）义务教育阶段公办学校就读的学生；在农垦、林场等所属义务教育阶段学校就读的学生；在县城所在地义务教育阶段公办学校就读的家庭经济困难学生。政策实施后，学校只能按“一费制”规定收取课本费、作业本费两项代收费项目和寄宿学生住宿费。目前安徽省执行的“一费制”收费标准为，农村小学每
14、人每年要交206元杂费，农村初中每人每年276元，免除杂费政策实施后，全省农村义务教育阶段780多万中小学生可免交杂费约18亿元，从而大大减轻农民负担。 2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育学杂费。目前濉溪县具体收费标准为：公办中小学学杂费全免，小学初中分别收取资料费10元和20元。义务教育实现真正意义上的免费。二、民办教育相关法规政策 1992年全国教育事业十年规划和“八五”计划要点规定：“要逐步建立以政府办学为主的社会各界共同办学体制。” 1993年中国教育改革和发展纲要规定：“改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主题、社会各界共同办学的体制。”1997年社会力量办学条例规
15、定：“国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构作为国家实施义务教育的补充。国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”1998年面向21世纪教育振兴行动计划指出：“形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”“公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试点。”1999年关于深化教育改革全面推进素质教育的决定指出：“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局支持社会力量办学。”2002年中华人民共和国民办教育促进法的颁布是我国民办教育走上规范化发展道路的里程碑。三、我县民办中小学教育特点 纵观这十几年的
16、濉溪县民办中小学教育，主要有以下几方面的特点：（详见调查报告）(一) 起步晚、发展快(二) 民办中小学发展两极分化(三) 办学主体单一、办学规模小(四) 办学条件和办学水平差距悬殊、发展不平衡(五) 学生、教师构成特殊(六) 政府对发展民办中小学的支持力度不够四、免费义务教育背景下民办中小学教育问题免费义务教育政策的实施，预示着今后一段时期我国义务教育阶段公办学校的办学条件将全面得到基本保障，办学质量将普遍得到提高，办学行为将被严格规范。这既为民办中小学提供了新的发展空间，同时也抬高了竞争的平台。在这个背景下，民办中小学教育问题也有越来越突出。(一) 投资结构不完善、办学结构单一投资结构不完善
17、、办学主体结构单一既是濉溪县民办中小学的教育现状，也是他一直存在的教育问题。合理的投资结构是促进民办中小学不断扩大投资、不断发展的保证。而据濉溪县民办中小学教育现状调查报告显示，我县只有私人投资兴办和企业投资兴办两种投资形式。梁鲍庄初级中学和濉河小学则是典型的私人投资兴办的学校，而淮北龙华学校是萧县实验中学于2003年经淮北市教育局批准，投资4500万元在濉溪经济开发区兴办的一所全寄宿民办学校。我县大部分民办中小学办学结构较单一。像龙华学校、濉河路中学、求实初级中学都是全寄宿制学校。寄宿制学校面临的压力更大，而且资金周转也较困难，因此发展就受到一定限制。在免费义务教育背景下，这些问题直接削弱了
18、民办中小学同公办中小学的竞争力，影响民办中小学进一步的发展。(二) 办学目的不明确、办学行为不规范少数单位办学目的不明确。教育是一个长线投资产业，其效益应该体现在经济和社会效益两个方面。我市绝大多数民办教育的投资者和管理者能够高瞻远瞩，把社会效益放在第一、经济效益第二的位置，使所办学校得以健康、稳定的发展。但也有少数民办学校的举办者把办学作为创收、营利的手段，急功近利，违背中华人民共和国教育法中“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，从而形成短期行为，又因为免费义务教育政策的实施，学校发展更加艰难。中华人民共和国民办教育促进法(以下简称民办教育促进法)第51条规定：“民办学校在扣除办
19、学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”但是，民办教育促进法第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”因此，民办教育的投资者在考虑经济效益的同时，更要关注社会效益。然而，在目前的一些民办学校投资者中，有人认为，投资教育不仅风险小，又可名、利双收。他们将教育产业化，将投资办学作为一种单纯的商业运作和融资手段，片面追求经济效益和投资回报，忽视了教育的特殊性和规律性，从而出现“有钱办学的不懂教育，懂教育的人又没钱办学”的不正常现象。从表面来看，投资者聘请教育专家开展教学管理活动，但涉及学校发展的重大决策权依
20、然控制在投资者手中，其分权程度完全取决于投资者的经济效益。在这种以经济效益为宗旨的办学指导思想指引下，民办学校的内部管理混乱、教育质量差是必不可免的事实。有些办学者受个人经历、素质、水平、等多方面因素的局限，加之对民办教育的法律、法规学习了解不够，在招生、教学、管理、后勤服务、思想政治教育等多方面或多或少地存在偏差；有的学校占地面积、建筑面积不达标，教育教学装备不足；有的教师的知识结构、年龄结构不合理，因而教育、教学质量难保证。正是如此，一些民办中小学迎接不了新的挑战，从而被淘汰。(三) 师资问题师资问题是民办中小学普遍的突出问题：结构不合理，专职教师年龄老化，教育方式落后。一方面是由于民办学
21、校灵活的聘任制不利于教师队伍的稳定性和教学工作的连续性。另一方面是由于缺乏相应的政策，民办中小学教师待遇和社会保障以及教师培训、职称评比等方面都不能与公办学校相比，加上多数民办学校的办学状况还不能吸引优秀教师，这样，优秀的中青年教师纷纷涌入公办名校。民办优秀教师伺机调出，公办优秀教师又吸引不来，民办学校不能和公办学校形成合理的教师双向流动。这是民办教育发展过程中显现的所有问题中最普遍和突出的问题。很多民办中小学多以聘任兼职教师为主，专职教师较少，教师变动很大，在一定程度上影响了教育质量的提高。(四) 政策不公平问题根据民办教育促进法对民办学校的界定和全省基础教育的办学体制，目前全省中小学校可分
22、为三类：纯粹意义的公办学校、纯粹意义的民办学校和非纯粹意义的“民办”或“公办”学校。非纯粹意义的“民办”或“公办”学校是公办学校通过“公办民助”或“民办公助”等形式改制而成的学校，它们界于公办学校与民办学校之间。上述三类学校享受的政策是不公平的。 首先，纯粹民办学校与纯粹公办学校之间不公平。尽管民办教育促进法及其实施条例对民办学校的法律地位、扶持和奖励、税收优惠等相关政策作了明确的规定，但距离落实还有一定距离。民办学校在政府扶持、享受各种优惠待遇、教师职称评定、社会保障等各项政策上得不到与公办学校同等的待遇，甚至会受到学生、家长和社会的歧视。 其次，纯粹意义的民办学校与非纯粹意义的“公办”或“
23、民办”学校之间不公平。非纯粹意义的“公办”或“民办”学校一般都是历史上形成的重点学校，它们具有较好的师资、教学条件、地理位置和生源，而且，它们的办学基地(校园、教室、运动场等)多数是原有的国有资产，多数教师是原有的国家在编教师，甚至有些学校的教师工资仍然由国家财政拨发。它们基本上都有几十年的办学历史，经过多年的积淀，已产生较好的品牌效应，得到了学生、家长和社会的信任。这种心理效应成为这类学校发展的拓展性原因，致使重点学校的有形资产和无形资产形成强大的凝聚力，为学校的发展提供了条件和机遇。这些学校一方面继续在政府的扶持下，享受国家财政性教育经费，另一方面又可以在“改制”政策的扶持下，利用国家非财
24、政性经费办学，向学生家长收取较大数额的费用。两个方面的政策支持进一步促进了这类学校的发展。 而纯粹意义的民办学校是从零起步，在经费来源上主要靠收取学生的学费来维持其发展，在学校声誉上它们一无所有，没有有形资产和无形资产的积淀，要取得学生及其家长的信任是一件很难的事。因此，民办学校在发展初期面临的最大问题是生源不足的问题，生源不足的问题也就是经费不足的问题，而经费不足会影响到民办学校的办学能力和发展潜力。濉溪县民办中小学只能分为两类，纯粹民办中小学和纯粹公办中小学。虽然民办教育促进法第一章第八条规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。县级以上地方各级人民政府劳
25、动和社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。”但，政策不公平依然存在。在免费义务教育背景下，国家大力扶持公办学校，政策倾斜越发严重。五、免费义务教育背景下民办中小学教育问题的对策(一) 民办中小学自身纵观濉溪县民办中小学的现状，有办得比较好的，也有办得不够好的，个中原因无不与自身建设有关。总结正反两方面的经验教训，不难看出，民办中小学要摆脱困境，求得生存和发展，就必须正视存在的问题，加强自身建设。1、改善办学条件、加强学校管理一些民办中小学办学条件还比较差。要想谋求发展，一方面要打破满足于长期因陋就简办学的思想，努力改善办学条件。在坚持以办学育人为宗旨和不
26、违反有关法规的情况下，多渠道、多形式开辟学校财源，增加办学投入，切实解决好校舍、师资、教育教学设施设备和其他实际问题，千方百计为师生创设良好的教学、生活环境。另一方面，要强化向管理要质量要效益的意识，切实加强学校管理。要通过学习、培训，提高教职员工管教管导的能力。要从全面贯彻教育方针、全面提高教育教学质量着眼，遵循教育教学规律，结合学校特点，建立严格、科学的规章制度，付诸实施，使学校各项工作正常化、规范化和优质、高效地运行，形成良好的校风、教风、学风，把办学育人落实到行为和效果上。只有这样，才能提高自己的竞争力。2、明确办学目的、规范办学行为民办中小学必须不折不扣地贯彻国家的教育方针，以教育法
27、、义务教育法和民办教育的有关法规为依据，确立办学育人的指导思想，坚持社会主义的办学方向，制定学校的行为规范，决定学校的办学思路与策略、人财物的筹措与支配、办学模式、管理办法等等，使学校的一切活动都围绕着实现教育方针所规定的培养目标，这是学校立足于社会的根本所在。当前，我国民办教育法规尚不健全，但也并非完全无法可依、无章可循。从中央到地方，各级政府、教育主管部门和有关部门，对民办教育都有一些法规性要求。这是民办学校当然包括民办中小学在内决定自身行为所必须遵循的原则。民办中小学承担着与政府办的中小学一样的教育教学任务，因此，要按照国家有关的教学大纲、教学计划的要求，联系学校的实际，精心组织有成效的
28、教学活动，这是赢得社会信任的基本保证。3、注重特色、打造名牌学校特色是学校的兴旺之本。一个学校要想从众多同行中脱颖而出、出类拔萃，树立品牌，从而吸引学生、争取到更多教育资源，使自己能够在空前激烈的竞争中占据有利地位，就必须要有和别人不同的地方，必须有超出别人的地方，必须有优于别人的地方，必须在某一方面确立优势概言之，就是必须要创建起属于自己的办学特色。民办学校应找准自身定位，选对办学方向，主动适应当地社会经济发展和人民群众对教育的需求，扬长避短，因地制宜，从精和专上寻找突破口，突出特色，形成优势，这样才能有宽广的发展空间。质量是学校的立根之基。学校要立足，要生存，要增强吸引力，首先就看质量。学
29、校要创优，要发展，要赢得社会认同，不是靠花大量资金建校舍、配硬件，更不是靠打广告自吹自擂，唯一的途经就是抓质量。俗话说“民以食为天”，对于民办学校来说，办学质量就是这个“天”。决定企业生死存亡的关键是其所生产产品质量的高低，决定学校前途命运的关键则是其所培养出学生质量的高低。学生作为学校生产加工的产品，代表着一个学校的质量，他们毕业后所体现出来的素质与能力的高低，直接关系到学校的声誉和品牌。为此，民办学校必须以提高教学质量为第一出发点，让更多的学生能够有机会施展自己的才华，这样才能办出质量，促进学校的可持续发展。特色与质量是一个整体，两者相辅相成，质量在，根基在；特色在，优势在。民办学校必须牢
30、固树立品牌意识，坚持质量第一、特色优先的原则，学校才能成功打造教育品牌，从而获得发展的支撑点和提升的高平台。品牌是民办学校的命脉，民办学校要生存、发展、壮大，必须寻找到属于自己的品牌支撑。当前，在教育开放大格局下，民办学校面临着空前的机遇和重大的挑战，不仅要应对国内公办、民办学校竞争，国外教育资源也已开始进入我国教育市场。竞争加剧的必然结果是优胜劣汰，那些群众认可度不高的民办学校很可能会陷入生存的困境。 因此，能不能成功打造一流的品牌，创出良好的声誉，将是学校能否在日趋激烈竞争中胜出的关键。学校品牌如何铸造？一靠抓质量，二靠创特色。（二）政府 我们这样一个经济还不发达的大国，只有政府办学和民间
31、办学同时并举，才能多快好省的发展教育事业。我国现在办大教育，对教育的投入还很有限，必须坚持政府办学与民间办学“两条腿走路”来共同发展教育事业。政府也应该大力鼓励并支持民办教育的发展。1、解放思想、实事求是、将民办教育纳入政府教育发展规划中300-400元 16 32%经过几年的发展，我县的民办中小学已成一定规模。民办教育已经成了濉溪县教育事业的重要组成部分，并在我县经济、社会发展中发挥了积极的作用。随着国家鼓励民办教育发展的措施出台和我区经济、社会发展的需求，我县的民办教育必将得到进一步的发展。因此，建议县政府及教育部门要尽早研究民办教育的规划问题，将民办教育的发展纳入全县教育事业发展总体规划
32、，做到将民办教育与公办教育一起规划、一起管理，实现公办、民办教育协调发展，各类、各层次教育互相衔接，使民办教育的发展与我县经济、社会发展的需要相适应。对民办教育的规划既要有近期规划，又要有中远期规划。特别是在免费义务教育政策的实施下，政府更应该加强对民办中小学的管理与支持。据调查，大学生对此类消费的态度是：手工艺制品消费比“负债”消费更得人心。2、依法加强对民办教育的管理对于民办教育，我们既要看到其发挥积极作用的一面，也要注意防止个别人假借民办学校唯利是图所产生的消极影响，应当依照有关法律、法规对民办学校加强规范和管理。（1）要促使民办学校端正办学思想，把社会效益放在第一位。年轻有活力是我们最大的本钱。我们这个自己动手做的小店，就应该与时尚打交道，要有独特的新颖性，这正是我们年轻女孩的优势。首先要加强对民办学校举办者的思想教育，促
