1、养老金制度改革的国际经验及启示养老金制度改革的国际经验及启示林怀宇 2012-12-28 09:10:51来源：世界经济情况(沪)2008年4期 内容提要：自20世纪70年代后期开始，世界各国的养老金制度面临来自人口老龄化、社会经济结构变化等方面日渐严峻的考验，各国政府根据自身的社会经济发展水平、历史文化背景等的不同，选择了不同的改革路径和方向。本文研究了全民福利模式的英国、瑞典以及强制储蓄模式的智利、新加坡这四个较具代表性的国家养老金制度及其改革历程，总结他们的经验并探究对我国养老金制度改革的启示。关 键 词：养老金制度 改革 国际经验 启示一、国外养老金制度改革的主要动因自从1889年德国
2、在世界上率先全面实行养老金制度后，不少国家纷纷仿效并建立起养老金制度。经过上百年的发展，养老金制度已经成为世界各国社会保障体系的重要组成部分。但随着社会、经济结构的变迁和日益迫近的老龄化危机，传统以现收现付制和国家管理为核心的养老保险模式无法妥善解决日渐复杂的老年保障问题，并且会引发诸多弊端，妨碍经济增长。从20世纪70年代后期开始，各国先后开始了养老金制度的改革。根据世界银行的分析（世界银行，2005），虽然各国经济发展水平不一，社会历史文化背景不同，20世纪80年代以来各国的养老金制度改革主要动因却有其相同的地方：1、人口老龄化背景下，公共养老金制度缺陷给政府带来的财政压力。世界各国的公共
3、养老金制度几乎都为现收现付制，在人口老龄化背景下，制度赡养率（领取给付者与缴费者之比）恶化导致了财政上的超额支出，而制度设计的缺陷带来的给付水平过高、保费征缴、资产收益率较低等问题，给政府财政造成了较为急迫的压力，政府为缓解这些压力往往倾向于采取一时的激进措施，但这却不利于制度的长期可持续性。根据世界银行、IMF和联合国的有关研究，在北半球，尤其在欧盟、中东欧和日本，人口老龄化最为明显，未来10年，人口将以每年大约0.5%的速度递减，老年人口赡养率的恶化和劳动人口的缩减构成了人口老龄化的综合影响，从而使得传统的现收现付制的融资模式变得非常困难，且日渐缺乏吸引力。2、传统制度的缺陷在老龄化越来越
4、严重的情况下增加了政府兑现原有承诺的难度。养老金制度的一个重要目标是为老年人减困，通过公共养老金计划实现收入再分配。传统的公共养老金制度，其老年保障的主要责任是由国家和政府承担的。但是在很多国家，特别是发展中国家，公共养老金计划的覆盖率通常都较低，传统制度在不同职业之间的安排还存在不一致和不公平，其结果可能是一部分人重复得到保障而大多数人未被覆盖到。另一方面，许多公共养老金计划对退休后的收入替代率都规定得较高，日益严重的老龄化社会中，传统制度的安排和设计、执行及管理等方面都存在着或多或少的不合理和失误，既定的缴费率往往无法兑现相应的待遇水平。3、随着社会经济的发展，原有制度模式已越来越跟不上时
5、代发展的需要。19世纪后期，部分发达国家工业化初期的社会背景下，基于当时的家庭模式创设了公共养老金制度，后来很多发展中国家的养老金制度也基本上是对发达国家制度的继承或仿效。到了20世纪后期，社会经济发生了几个明显而重要的变化：人口老龄化、女性劳动参与率提高和家庭结构变化。这些变化对全世界范围内的公共养老体系提出了挑战。人口老龄化、人类预期寿命提高促使人们开始考虑建立一个制度，使参与劳动者在缴费与待遇之间作出的决策能使其在退休、闲暇、劳动和培训之间作出合理的选择与分配，而现在的养老金制度大多把教育、工作、闲暇割裂开来。此外，女性劳动参与率不断提高，但女性平均寿命较男性长但参与工作方面却较之男性有
6、许多劣势，这容易产生老年低收入妇女增加等问题，要求社会制定一些制度加以保护这些需要帮助的人。同时，现代婚姻稳定性降低造成的单身老年人口数量大增，这使得传统养老体系中家庭扶持作用大大减弱。这些变化因素，都要求对传统养老金制度体系进行重新评价和设计。二、典型国家的养老金制度改革世界各国在养老保险制度发展的过程中，形成了全民福利模式、自保公助模式和强制储蓄模式等几个主要的国家模式。笔者认为，全民福利模式的代表国家英国和瑞典，以及强制储蓄模式的代表国家智利和新加坡，在改革路径选择和改革过程中的一些成功经验，对我国的养老金制度改革具有现实的借鉴意义。（一）英国的养老金制度改革英国是世界上第一个建立全民福
7、利制的国家，其原有的社会保障制度使国家承担了绝大部分的老年人福利保障责任，随着人口老龄化现象越来越严重，政府在保障老年人生活方面的开支不断增长，国家财政所承担的支付压力日益加大。20世纪70年代中后期，以1975年社保法案为转折点，英国开始了养老金制度的改革。而1986年社保法的推出，启动了社会养老责任从公共部门转向私人部门的进程。1986年社保法案，一方面降低了国家公共养老金的待遇水平，另一方面发展了私人部门养老金计划。它首先通过修订1975年法案推出的“国家收入关联计划”，降低国家养老金支付水平，从而也减少政府养老负担。其次，改革“职业养老金计划”，允许雇主机构设立DC计划，为小企业主设立
8、“职业养老金计划”提供了方便。三是引入“个人养老金计划”。通过这次改革，基本上解决了国家财政因为老年人口提供福利而面临负担过重的问题，实现了养老责任从国家向私人部门转移的目标，并建立起三支柱的养老金制度体系。20世纪90年代以来，英国除了继续坚持降低国家在养老方面的责任外，开始逐步加强对私人部门养老金计划的规范和监管。1997年工党上台执政后，在总体继承保守党社会福利政策的基础上，进行了旨在扩大养老金计划覆盖面、减轻老年人贫困状况的改革。纵观英国的养老金制度改革历程，由于改革目标明晰且前后一致，在近20年中虽经历了执政党的更替和改革重点的转移，整体改革仍取得了较好的效果，在促进经济运行效率提升
9、、增强国际竞争力等方面均有较好表现。据瑞士弗雷泽研究所(Fraser Institute)的研究，从1980年到2005年，英国的经济自由度从世界排名第21位上升至第5位，可见该国经济体系的市场化改革之成效。近年来，英国宏观经济形势良好，经济稳定增长，失业率和通货膨胀率均低于欧盟平均水平，是西欧经济业绩表现最好的国家之一。（二）瑞典的养老金制度及其改革瑞典是福利国家的典范，其养老金制度体系几乎覆盖了所有在瑞典工作和生活的人，曾一度促进了瑞典社会经济的发展。但是20世纪70年代以后，首先是人口老龄化使原有养老金制度财政上难以持续，其次，原有制度的设计存在着代际内再分配不公平、容易引致低工作动机和
10、低储蓄率等不利于经济增长的负面影响。1999年，瑞典开始运行一个新养老金制度体系，改革的主要目标是促进公平，在保证每个老人都得到基本收入保障的同时力求明晰再分配制度，以及保持养老金体制财务稳定。瑞典的新体制框架包含三部分：1、收入型养老金，按现收现付制运行，是一个名义账户固定缴费模式；2、累积型养老金，它建立真正的个人账户，按照积累制运行；3、保证型养老金。前两种养老金覆盖了绝大多数普通劳动者的养老金计划，第三种则覆盖低收入者和无收入者。同时，在制度的参数设计方面进行的一些改革，比如将养老金与消费价格指数挂钩改为与工资指数挂钩、养老金的缴纳由雇主负担改为雇主雇员各承担一半、提高领取养老金的最低
11、年龄等，对促进公平、提高工作积极性、提高储蓄率等方面发挥了积极作用。在新体制中的一个最大的创新是建立了“名义账户制”(Non-financial Defined Contribution)，其实际上是一个现收现付制与缴费确定型模式的混合体，表面上该制度是以DC模式代替了DB模式，但是个人账户仅为名义上的虚拟账户，不要求账户里存放实际资产，但是最终养老金支付时，个人账户中的“名义资本”会立即年金化。这个模式解决了缴费和收益对应的问题，新旧制度的转轨成本问题也暂时回避了。政府专门成立了养老保险基金管理局，对个人账户上的养老金进行监督管理。这部分资金将直接进入资本市场进行投资。此外，政府还通过法律和
12、政策手段对养老金的投资运营实施严格的监督管理。瑞典的改革仅过去不到十年的时间，目前来看，新制度更好地适应了经济发展，以及人口结构和劳动力市场的变化，也初步达到了改革既定的目标，并从根本上加强了养老金制度的资金能力，减轻了政府的财政负担和风险。（三）智利的养老金制度改革20世纪80年代初，智利在拉美国家中率先进行了养老金制度改革，它不仅是拉美地区最早进行养老金制度结构性改革的国家，还是世界上第一个将养老保险基金转为私营化管理，并从现收现付制向完全积累制转轨的国家。智利的改革是比较激进和彻底的，新建立的养老金制度体系的核心要素是个人基金积累、基金私人管理和自由选择管理公司，其制度体系由多个支柱构成
13、，第一支柱是政府担保的为老年贫困人口和工作不稳定人口提供的基本养老金，第二支柱是主体部分，为强制性个人储蓄基金积累制度，具有前述三个核心要素，第三支柱是个人自愿储蓄，政府通过税收优惠政策鼓励个人自愿参与。在这样一个体系下，政府担保退休人员享有最低的基本养老金，并保证养老金基金的最低收益率，同时，在新制度建立后，还要保证旧制度计划的运行。但是政府及其相关部门不再对养老金基金进行直接管理而是仅从法规政策上进行宏观调控和监督指导，并加强对资本市场的规范，促进养老金制度改革与资本市场发展互动。在对新旧制度转轨成本处理上，智利采取了给所有转入新制度的职工发“认账券”的方法来解决，转轨成本相对较大。至今智
14、利养老金制度改革已经历了二十多年，改革初期适逢拉美国家爆发了债务危机，经济形势一度恶化，改革也付出了较大的社会代价，产生了失业严重、贫困化程度加深、贫富悬殊扩大等现象，但是智利政府针对这些问题不断修改法律法规和进行调整，1984年起，智利成为拉美地区第一个恢复经济增长的国家，而且在整个20世纪80-90年代一直持续增长，这与它养老金改革稳步推进对经济发展和社会稳定产生的影响不无关系。总体来讲，其改革成效是显著的。（四）新加坡的中央公积金制度新加坡的社会保障制度建立于20世纪50年代。1955年，新加坡成立了中央公积金局并颁布了中央公积金法，建立了中央公积金制度，雇主和雇员共同缴纳公积金，国家不
15、承担缴费责任。公积金个人账户分为普通账户、医疗储蓄账户和特别账户三种，年满55岁的雇员，其个人账户由三个转为退休账户和医疗储蓄账户两个。在半个世纪的运作过程中，新加坡政府对公积金制度不断改革，公积金的使用范围逐步扩大，覆盖人群也由受雇佣者逐步推广到其他劳动者，中央公积金制度已成为新加坡全民社会保障制度的核心部分。新加坡的中央公积金制度与智利模式最大的不同点就是，其资金管理主要由国家统筹进行，同时，该制度特别注重中央公积金投资安全以及发挥家庭在社会稳定和经济发展中的作用。新加坡中央公积金制度的运作是比较成功的，其高效而稳定的运行，对新加坡的社会经济发展起了重要的积极作用。首先，中央公积金制度在设
16、计上，通过预防性的强制储蓄，有效烫平消费的同时，防止了老年贫困，又避免给政府财政带来的沉重负担。其次，通过公积金制度中的参数设计，可对资本和劳动力资源进行合理配置，政府通过对公积金缴费率的规定，一方面适时调控经济，另一方面通过缴费率随雇员年龄增加降低的规定，鼓励雇主雇用年龄较大的雇员。再次，由于政府对公积金的投资和管理有严格规定，比如中央公积金结余的99%用于购买国债等，在保证资金安全的同时，给国家积累了大量可使用资金，也便于国家投资方向的调整，充分体现了公积金融资和调节投资的功能。三、养老金制度改革国际经验对我国的启示以上四个国家在养老金制度的改革过程中，采取了不同的路径和方式，其改革方向和
17、内容也各有不同，但他们所取得的经验及其中的共性之处为我国的养老金制度改革提供了一些可供借鉴的地方：（一）在政策制定和养老金制度目标上，应立足于经济和社会发展水平，确定清晰的制度目标和改革目标，处理好短期目标和长期目标的关系，避免改革过程中的随意性，把握好宏观面上的整体协调以及政策的前后衔接。养老金制度的主要目标为救济贫困、烫平消费和保险。现阶段我国还处于经济发展水平较低层次，而且地区发展不均衡、贫富差距较大，救济贫困应该是养老金制度的首要目标，也应为整个制度体系设计的重中之重。（二）在宏观层面的养老金制度体系上，建立多层次、全方位的养老金制度体系已经成为共识，但体系中各层次各支柱的相对地位设计
18、则应符合我国社会保障事业的基本国情。我国政府目前提供的社会基本养老保障制度覆盖率较低，机关事业单位、城镇企业和农村养老保险处于割裂状态，且在权利义务等方面的规定不平等，占人口比例较大的广大农村人口基本未被涵盖。当前的政策改革着力点应放在保证养老金制度的公平性及扩大覆盖率方面，尽快提高统筹层次，建立起全国统一的基本养老金制度体系，并通过立法来建立强制性职业养老金制度，同时应注重发挥政府政策引导作用，促进发展自愿性私营养老金事业，以及培育家庭养老、社区养老等非正规养老保障形式。（三）制度的多元化设计有助于分散制度本身的潜在风险，通过改革制度的筹资、管理和受益等方面的参数设计，保证筹资来源的稳定性和
19、资金管理收入的安全性，理顺缴费和支付的对等关系。我国的基本养老金制度缴费动力不足，转轨成本问题突出，可携带性较弱，应借鉴瑞典名义账户制的成功经验，进一步改革目前的统账结合制度，加强个人账户规范管理，对个人账户“空账做实”问题，应先理顺统分结合关系再平缓推进；在养老保险基金管理方面，可借鉴新加坡的公共管理经验，以政府为主导设立几家养老保险基金管理公司，并引入适度竞争机制，保证投资的安全性、透明度的同时降低管理费用成本；通过税惠等政策引导和鼓励自愿性补充养老金市场发展。（四）统筹全局，放眼长远，着重改革制度的执行和治理结构以及监管协调问题，特别注意处理利益冲突方面的规则，夯实改革的社会基础，这是保证制度平稳运行和避免因改革引发社会动荡的关键。参考文献：1世界银行罗伯特霍尔茨曼，理查德欣茨.21世纪的老年收入保障养老金制度改革国际比较M.郑秉文等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2006.2胡云超.英国社会养老制度改革研究M.北京：法律出版社，2005.3刘云龙、傅安平.企业年金模式探索与国际比较M.北京：中国金融出版社，2004.4刘纪新.拉美国家养老金制度改革研究M.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.5林嘉.社会保障法的理念、实践与创新M.北京：中国人民大学出版社，2002.
