1、创新体制机制推进事业单位分类改革创新体制机制推进事业单位分类改革公共管理赵 立 波 *本文系国家社会科学基金课题“事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究”（项目编号：11BZZ039）的阶段性成果。摘要创新体制机制是事业单位改革的关键与核心要求。应以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。关键词事业单位；事业体制；公共服务；分类改革 中图分类号D035文献标识码 A文章编号1006-0863(2012
2、)09-0027-07作为公益性社会服务组织，事业单位是政府公共服务任务的主要承担者，是发展社会事业、保障和改善民生、促进经济发展的重要力量。分类推进事业单位改革是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大战略部署。中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见提出要以科学分类为基础、以深化体制机制改革为核心推进事业单位改革；马凯同志强调：“创新体制机制是事业单位健康发展、公益事业发展壮大的关键，也是改革成功的重要标志。”1因此，必须把创新体制机制作为事业单位改革的关键与核心要求，通过改革建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，进而形
3、成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。作为完善改革总体布局的重大战略部署，应以创新五大机制为重点重塑事业单位体制机制：以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。一、分类管理机制以科学分类为基础的事业单位改革，只有形成规范化的分类管理机制才可为持续推进改革并不断固化改革成果提供制度框架与机制支撑，因而建立健全分类管理机制成为改革基本战略。事业单位分类及其改革的困
4、难在于：一是事业单位是我国特有的组织，传统事业体制政事不分，改革开放以来事企不分问题又产生，计划经济时期形成的其界定及分类标准，已难以体现市场经济条件下社会组织变迁与实际分类状况。二是近30年改革及实际管理中将部分可以企业化运行的单位和执行行政职能的机构纳入事业单位序列，导致事业单位体系十分庞杂，门类众多，职能各异，特别是一些单位功能定位不清，政事不分、事企不分严重。三是在社会转型、科技进步、组织变迁日益加快的当今时代，社会需求、组织职能、责权关系等常常重叠交叉、漂移迅速，泾渭分明的组织界限已经难以确认，这对传统上同质程度相对较高的公共部门冲击尤为明显：“在现代社会中，政府的特征是：复杂的组织
5、网络代替中央集权和等级制架构，政府和它们一起制定、执行和评估政策。”2就我国而言，“政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。”3四是公益认定困难。公益性通常是辨识事业单位的主要标准，而分类改革的首要工作是通过分类将非公益性服务单位剥离出去。但作为分类核心概念的公益性“这一术语本身缺乏明确的定义”4；同时，现行财政拨款方式（全额拨款、差额拨款、自收自支，这也是目前事业单位最有实际意义的分类标准）为公益性的现实界定增加了难度，理论上公共财政支持力度与公益性强弱是正相关关系，但现实情况极为复杂，公益性越强未必财政支持越大，反之亦然。从改革战略出发
6、，建立分类管理机制应从以下三个方面入手。第一，明确分类框架。传统上，对事业单位分类主要是按所属行业、隶属关系、行政级别、经费来源等进行。从社会功能（职能）角度对事业单位进行分类经过近20年探索进入改革实际操作并逐步成为分类的重要标准。功能决定组织的存在及其结构、运行方式，社会功能的不同形成了企业、事业单位、社会团体、政府机关等不同组织形态，因而是组织分类的基本标准。事业单位的功能是提供公益服务，提供公益服务是事业单位存在的前提。虽然公益、公共利益、公益性等概念本身不容易界定，但不以营利为目的，为不特定多数人乃至社会整体提供服务的公益行为却是客观存在，在现代社会公益服务已发展成为巨大的事业（行业
7、），如中华人民共和国公益事业捐赠法通过列举法将公益事业分为四大类：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。因此，从事业单位分类改革角度对公益性给出操作意义上的界定是可能而且是必要的。可以从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对事业单位确定分类基本框架：组织宗旨不以营利为目的，通过提供服务实现社会公益目标；服务对象为不特定多数人，即面向社会提供公益服务（可包括为机关行使职能提供支持保障的服务），而非服务个人（此为私益行为）或排他性团体（此为互益行为）
8、；活动领域主要是公益事业捐赠法列举的四大类公益事业，由于上述活动具有消费的非排他性与非竞争性，以价格机制为核心的市场不能使生产和供给达到最优，需政府以不同的方式与不同的程度介入保障其供给。第二，细化组织分类。分类改革目标是确定哪些单位应保留事业单位体系内加强公益属性，哪些需回归行政体制，哪些要通过转企改制推向社会，这需要形成分层次、精细化的分类体系。一是立足社会组织变迁，结合事业单位登记管理暂行条例第二条关于事业单位的界定（“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”），把握事业单位与其他组织的基本区别：从组织宗旨（社会
9、公益）将其与追求利润最大化的企业分开，从举办主体（国家）、产权性质（国有资产）将其与同样提供公益服务的民办非企业单位分开，从活动方式（持续性提供服务）将其与行使权力的政府机关分开二是立足对现有事业单位范围内不同活动的界定，以社会功能为基础，以公益性为核心，改变按机构名称、经费来源、人员管理方式等进行分类的做法，综合考虑各种因素形成具体分类体系：首先是按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个大类；其次是结合行业特性、市场供求关系、经费补偿机制等，特别是根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位进一步细分为两类：承担义务教育、基础性
10、科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。第三，形成管理机制。一是在清理规范基础上进行分类改革。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，通过撤销、整合等方式进行“瘦身”。进而对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性；对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对于从事生产经营活动的，通过转企改制，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记等
11、逐步将其转为企业。二是在分类改革基础上创建分类管理机制。经营类事业单位按照政企分开、政资分开原则与现代企业制度要求，深化内部改革，形成适应市场、企业化的管理运行机制；转为行政机构的单位，结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制进行职能剥离、机构调整，按照有关行政机关法律法规规定形成相应的管理运行机制；改革后，只有公益性单位保留在事业单位序列，同时不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。三是公益性事业单位以强化公益属性为目标，形成更细化、具体的管理制度与运行方式。公益一类单位的宗旨、业务范围和服务规范由国家确定并不得从事经营活动；公益二类单位按照国
12、家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务；同时,在机构编制、人事管理、收入分配、职业年金、财政支持、税收政策、国有资产管理等方面做出具体规定，分类规范各类单位改革、管理与运行。二、政府监管机制在建设服务型政府背景下，“公共服务是政府全方位的最基本职能”。5出资举办公益机构是政府履行发展公益事业、提供公共服务职能的基本方式之一，由此政府承担事业单位出资者、服务购买者、资金提供者、监管者等多重角色并在政事之间建立多种关系；计划体制下国家包办公益事业形成且延续至今的政事一体、既管又办模式，使政事关系更复杂并极易产生政府职能错位、监管缺位等问题
13、，不利于政府对事业单位监督管理。因此，改革计划体制下形成的管理体制，理顺政事关系，建立健全既能强化事业单位公益属性又能激发事业单位生机与活力的管理体制与运行机制，成为政府事业单位管理体制改革的核心要求。第一，理顺政事关系。政事关系是事业单位管理体制的核心关系，政事不分是制约事业单位改革发展与健全政府管理体制的主要障碍。虽然对政府和事业单位之间的关系应如何定位还有待进一步明确，但政事分开作为改革的基本原则是20多年改革探索形成的共识、“公理”；同时，政事分开也符合各国公益事业改革发展大趋势，即各类提供专业化服务机构与政府机关分离、以更加灵活的方式提供公共服务。理顺政事关系的关键是明确政事职能关系
14、。事业单位是政府举办的公益服务机构，其公益服务职能应是政府职能的延伸，因而可借鉴国外“公务分权”（法国）与“决策与执行分离”（英国）等理论与实践，将政事职能关系定位为公益服务运作中决策与执行、提供与生产两种不同职能的关系：政府机关负责公益服务提供，以行政方式（组织与管理）向社会提供公益服务；事业单位则通过专业化运营以直接生产、直接服务方式服务社会。通过合理划分并协调公益服务决策与执行、提供与生产职能关系就可为政事分开奠定基础。同时，不能简单地将政事关系与政企等关系类比，按照政企模式实施政事分开，而应在理顺公益服务运作中决策与执行、提供与生产关系基础上理顺政事关系，进而加快实行政府职能转变，创新
15、政府管理方式，通过科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，落实事业单位法人自主权，减少对事业单位的微观管理和直接管理。第二，实施管办分离。虽有“曾经的偷猎者可以成为最好的守护者”6的说法，但监管者与监管对象保持必要组织、社会关系等的距离，是防止监管者被“俘获”、实现有效监管的重要条件。我国长期以来实行管办一体化的事业体制，政府举办、管理乃至供养事业单位，形成政府主管部门既管又办、管办不分的职能结构与组织体制。上述体制存在的最大问题是将公共管理者与出资者、公共行政权与所有权两种组织、两种身份、两种不同性质权力（权利）混杂，这既不利于政事分开，又容易引发主管部门权力过大
16、、以公共行政权行使所有权、事业单位依附主管部门等问题，因此，必须把管办分离作为体制改革与机制创新的重要内容。鉴于管办关系的复杂性及人们对管办分离具体内涵尚存有不少争议，可以分层次实施管办分离：一是从政事组织关系层面实现管办分开，通过包括出版领域“局社分设”、广电领域“局台分设”、市政园林环卫“管养分离”等“政府管单位办”改革，使政府在宏观层面履行“管”的职能，将单位具体运营等微观管理职能（“办”）下放给事业单位。二是从政府职能层面实施管办分离，将包括制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，特别是出资举办事业单位的所有者职能，作为必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强与完善，把不宜由
17、政府行使的职责（如对事业单位人财物等的具体管理）分离出去；进而通过厘清政府“管”（公共管理职能）“办”（所有者职能）职能，从根源上解决管办不分问题。三是积极探索管办分离多样化的有效实现形式，结合各地改革探索，通过落实法人自主权、建立法人治理结构、整合多个同类单位形成“主管级事业单位”等方式，解决好分离出去的职能由谁承接和怎样有效承接问题。第三，整合监管体系。一个实际运行的事业单位理论上被许多政府部门“监管”着：机构编制、人事、审计、财政、国有资产管理、业务主管、纪检监察以及物价、工商、税务、环保等部门等均可对事业单位实施程度不同、内容不一的审查、监督、检查但主体众多不意味着监管缺位、监管乏力等
18、问题不存在，反而可能产生政出多门、推诿扯皮等问题。因此，协调监管主体、明晰监管内容、形成监管合力成为改革重要内容。一是协调监管主体。虽然有人提出可在现有机构编制登记管理机构基础上建立统一的监管体系设想：“建立新的事业单位监管体制，必须改变部门各自管理事业单位的部门管理体制，建立独立的事业单位监督管理机构，实行统一管理体制。”7但实施这一改革将彻底改变现行监督管理格局，且其实际作用尚未得到经验事实证实。因此，以理顺政府公共管理职能、出资者职能关系为基础，充分发挥主管部门监管与履行出资人职能部门监管作用，并以此为纽带协调多个监管主体关系、整合多种监管职能活动，是形成监管合力达到更好监管的关键。二是
19、明确监管内容。应以公益服务达成为中心，把与国家利益、人民群众切身利益相关的事项都纳入监管范畴，特别对服务职责履行、机构编制控制、人员“进管出”、财政资金使用合法性、国有资产安全性、廉政勤政情况，及是否执行物价、工商、税务、环保政策等进行完整、系统地监管。三是完善资产链条。随着政事分开、管办分离步伐加快，政府管理由微观管理和直接管理向宏观管理和间接管理转变，出资者监管职能不断强化是趋势。建立出资人制度，探讨在政府部门或“主管级事业单位”层面建立专司出资人职能的机构，作为政府举办公益事业职能的责任主体和事业单位国有资产管理的责任主体，受政府委托行使国有资产出资人职能，监督、配置事业单位国有资产，进
20、而实现优化资源配置，确保国有资产保值增值与促进公益事业发展。第四，完善多元监督。以形成合作型政社关系为基础，将社会监督作为政府监管的助手，建立政府监管与社会监督良性互动、高效联动机制，形成监管主体多元化、监管内容全方位、监管方式多样化的公益事业监管体系。一是重视“软”监督。在进一步完善行政性“硬”监督的基础上，重点发展来自非权力部门的、非行政性的“软”监督；在健全政府部门监管机制的同时，着力建立相关社会组织、社会公众对事业单位实施监管的制度平台和具体措施，发挥社会公众、大众媒体等的监督作用。二是推行公共服务承诺制度。实行阳光行政、阳光服务，政府及公益性事业单位在与服务对象沟通协商基础上，公开服
21、务内容、方式、时限、成本、救济渠道与问责机制等，及时、公开接受群众和社会各界的监督。三是建立“第三方监督”机制。培育社会中介组织，通过社会与政府对其“双向赋权”从而成为公信度高、作用重要的社会监督组织，使其通过同业自律、专业评估、社会审计等方式对事业单位乃至政府的各类公益事业活动实施监督。三、法人治理机制建立法人治理结构是转变政府职能、创新体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。在政事分开、落实事业单位法人自主权背景下，完善事业单位内部治理机制成为体制改革的重要内容。一方面，政府与事业单位、出资者与经营者等存在复杂的委托代理关系，“内部人控制”、代理冲突等问题普遍存在；另一方面，事业单位作
22、为提供公共服务的公共组织，存在政府部门、社会公众、服务对象、经营伙伴、单位员工与领导等诸多利益相关者，各利益相关群体对事业单位有不同利益诉求，并以不同方式参与事业单位决策、运营、监督等活动。协调各利益相关群体关系，理顺所有权、经营权、监督权关系，进而健全事业单位内部决策、执行和监督机制是事业单位改革与发展需要解决的重要课题。因此，面向社会提供公益服务的事业单位，要健全事业单位内部决策、执行和监督机制，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。需要说明的是，虽然改革政策有明确要求，事业单位建立法人治理结构改革也在积极探索中，但事业单位应否及如何建立法人治理结构、形成法人治理机制诸多重要
23、理论与实践问题依然有待进一步明确：我国事业单位是否是真正意义的法人实体？法人化是否是改革与发展方向？8事业单位属于公法人还是私法人？形成事业单位治理结构基础的是企业法人治理结构抑或其他治理结构？等等。在现有法律制度与改革设计框架下，改革探索需要着力解决的是以下三个问题。第一，构建构以理事会为中心的权责体系。事业单位治理结构要解决的核心问题是合理划分、配置决策、执行和监督权责，形成决策权力、执行权力和监督权力基本框架。因此，应在事业单位建立适用于举办主体、管理层及其他利益相关者之间关系，以理事会（或董事会、管委会）为中心的法人治理结构，形成事业单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代运行
24、新模式。“在非营利法人中，董事会是一切权利、权力、责任、义务的中枢。” 9理事会是事业单位经营管理的决策、监督机构，而且由于没有股东会等权力机关，事实上理事会也是事业单位法人行使部分权力机关职能的机构。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成，事业单位行政负责人及其他相关职位的负责人可以确定为当然理事；其中直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外人员担任的理事要占多数；代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上推选产生。作为战略管理与决策机构，理事会依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作
25、，接受政府监管和社会监督；负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面等职责，并监督本单位的运行；理事会制定重大决策（制定发展战略和发展规划、重大资产处置等）时需得到举办主体（政府）一定方式的认可。同时，明确理事会和管理层责权划分，形成良好的内部管理体系。第二，健全多元治理及其载体。严格意义上讲，事业单位并无人格化的所有者代表，所有者代表缺位问题突出，这使得形成多元治理机制、发挥多元治理作用更为重要。一是监督机制。在一些规模较大、独立性强的单位可以探讨专设监事会或监事，监事会或监事对举办者（出资者）负责，作为在地位上与理事会及行政负责人平行
26、的独立监督机构，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况；其他事业单位可由理事会行使监督职能，这一般需要在理事会中选择精通法律、财务等知识的理事专司监事相关职能，从而更好地履行监督职能。二是民主参与机制。职工是事业单位重要利益相关者，建立职工民主参与机制及相应机构是完善法人治理的重要内容；事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，应提请职工大会、职工代表大会讨论通过后方可提交理事会审议。理事会可以邀请职工代表列席理事会会议。三是决策咨询机制。可探讨建立由内部职工或社会专业人士组成的咨询委员会或专业委员会，为理事会决策提供专业和管理咨询服务；在专业性强的单位如高校、研究院所，可以将部分
27、学术或专业决策权赋予相应的专业委员会（学术委员会），体现专业化治理要求。第三，选择多样化治理模式。我国事业单位类型复杂，规模、职能、所属行业、运行方式等差异巨大，任何一种治理模式无法将120多万个、3000万职工的事业单位体系纳入其中。因此，应根据不同事业单位的特点与政府对不同事业单位的管理要求，选择符合实际的治理模式。首先，具有法人地位事业单位与不具备法人地位事业单位治理模式应分开，法人治理结构只适用独立法人事业单位；非法人事业单位继续完善现有治理模式，一般而言，非法人事业单位更适宜行政主管一人负责制（行政首长负责制）。其次，根据事业单位规模、工作性质等，可以系统、全面分解决策权、执行权、监
28、督权，设立理事会、管理层及监事会（监事）、职工代表大会、专业委员会等多个机构进行治理，也可仅设立理事会、管理层进行治理。最后，法人治理结构可以在事业单位层面设置（如高校）；也可将多个事业单位整合，形成所谓“主管级事业单位”，在“主管级事业单位”层面建立法人治理结构，其下各事业单位不再作为独立法人。四、激励保障机制事业单位工作人员是我国人才队伍的重要力量，特别是占其工作人员67%的专业技术人员接近全国专业技术人员半壁江山（占44%），通过创新体制机制激发其积极性、保障其权益既是改革重要任务，又是检验改革成败的关键标准。然而，“改到难处是人员”，与人员直接相关的人事制度、收入分配制度和养老保险制度
29、三项制度改革，始终是事业单位改革的重点与难点。长期以来，我国实行机关事业一体化的人事管理、社会保障模式，政事不分、机制不活、身份终身、人浮于事等问题突出。经过30年改革，传统“大一统”干部人事制度、政事一体化管理制度逐步分解为企业劳动人事制度、公务员制度、事业单位人事制度三部分；分类化的劳动人事及社会保障制度虽有助于适应机关、企事业单位不同工作性质与特点，但尚未从根本上解决官本位、单位制及体制内外分割等问题，反而一定程度上强化了以编制为基础的身份制、固化了不同组织人群的利益差异。目前机关、事业单位与企业之间收入差距较大，甚至事业单位不同类型、不同身份待遇差别悬殊：许多地方全额拨款单位比差额拨款
30、、自收自支收入高出三分之一，而医疗机构护工中占80%的编外人员待遇比编内低一半以上。因此，三项制度改革任重道远。第一，明确改革前提。“事业人”是我国特有的现象，因此，改革的重要前提是必须明确所谓“事业人”的性质。一些国家类似我国事业单位的机构其工作人员具有公务员身份，例如法国的公立学校教师、公立医疗机构工作人员；德国类似机构的工作人员身份是有别于公务员的公共雇员，但300万雇员属于公职人员、享有类似公务员的待遇。我国事业单位工作人员不属于公务员，是具有事业编、以自身的专门知识和技术专长提供专业化服务的公职人员。虽然事业单位人事关系的性质、事业单位工作人员法律地位及其与国家的关系等重大问题，还需
31、通过事业单位人事管理条例等予以进一步明确，但“事业人”的公职性质是确定无疑的，而事业单位三项制度改革应以确认“事业人”是从事公益服务、不同于公务员也有别于企业员工的公职人员为前提，改革的目标应是改变传统的用人方式、管理制度、激励与保障模式，创新人才体制机制，激发各类人才的创造活力和创新热情，使传统身份性的“事业人”转型为具有公益使命与专业能力、服务社会的“公益人”。第二，改革人事制度。人事制度改革是事业单位各项改革中启动最早、进展最快的，同时事业单位人事管理法规建设步伐也在加快。下一步改革应以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，形成权责清晰、分类科学、机制灵活
32、、监管有力，符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度。一是全面推行聘用制度，以聘用关系取代传统的行政任用关系，取消事业单位原有的身份制度，建立起以合同管理为基础的用人制度。二是全面实施岗位管理制度，实行公开招聘、竞争上岗制度，打破职务终身制，改变套用行政级别确立级别及待遇制度，建立“按需设岗、竞聘上岗，按岗聘用、合同管理”的管理机制与公平竞争的用人机制，有效防止选人用人上的不正之风。三是完善绩效评价、公开招聘、人员退出、权益保障、监督管理等机制。四是健全法规体系，尽快出台事业单位人事管理条例，同时按照急需先建的原则，加强事业单位人事管理单项法规建设，形成以事业单位人事管理条例为核心事业单位人事管理制度体系与法规体系。第三，完善分配制度。自1993年工资制度改革后事业单位工资分配方式逐步与机关分离，符合事业单位特点的分配机制在改革探索中逐步形成； 2006年事业单位工作人员收入分配制度改革实施以来，基本工资入轨平稳运行，结合清理规范津贴实施绩效工资工作正在稳步推进，初步建立了与工作人员岗位职责、工作业绩相联系的分配激励机制。但分配关系不尽合理，激励约束机制不够健全，分配秩序有待规范，宏观调控缺乏有效手段的矛盾和问题还未有效解决。分配
