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信访制度存在的必要性
信访制度存在的必要性
山东英良泰业律师事务所 袁建海
摘要:
信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,它不但在计划经济时代起到过一定的作用,而且在目前的市场经济环境下,它依然有其存在的必要。
它一方面是为了满足民众寻求最终裁判者的需要,另一方面也是为了给民众提供一个充分倾诉的机会。
所以,我们的改革应进一步树立法院的司法权威,如果不能做到这一点,那就不要阻止民众的声音。
关键词:
信访最终裁判者倾诉
一、问题的提出
围绕信访制度,争论的问题是多方面的。
比如围绕信访潮出现原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信访制度改革思路的争论等等。
但目前影响最大的争论焦点是“信访该强该弱”的争论。
其中在信访改革的争论中处于少数派的于建嵘力主终结上访。
他认为,信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,虽然在计划经济时代起到过一定的作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道,如果不彻底改革,将会产生十分严重的政治后果。
进而他提出了“取消各个部门的信访机构并将其全部收归人大”的建议。
争论的另一派观点认为信访制度不能简单的被终结。
对于建嵘观点的批评最有代表性也最直接的回应认为,“于建嵘的视角和价值取向出了问题”,并认为“信访问题、上访问题,是不可能从政治体制改革的总体框架中孤立出来的”。
还有一些学者以更加客观的立场分析了现行信访制度中一些细节的制度逻辑,对信访制度的存废不置可否。
如果以国务院最后于2005年1月5日通过《信访条例》为标准,“终结派”在争论中失败了,但正如于建嵘所说,“终结派”并没有放弃“那些不被执政者采纳的改革设想”。
不论争论的结果是什么,一个简单的推理是成立的,即保留信访制度就是允许上访,废除信访制度就是断掉上访之路。
经验告诉我们,目前即使废除信访制度,上访现象也不会消失。
事实上,虽然我们现在存在一个信访制度,但目前信访面临的各种限制无异于信访制度的不存在。
据笔者了解,各地方政府都面临每年几次的“敏感期”,在此期间他们都花大力气稳住各地的进京上访人员,防备自己管辖范围内的上访人员进京,从而“违反”信访条例所规定的“属地管理”与“就地解决”规定,给中央带来“不应该”带来的麻烦,并影响上级对其政绩的评价。
据社科院课题组的调查发现,少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。
为什么各地存在拦截上访的各种手段,上访仍屡“禁”不止。
原因在于上访不是因为信访制度存在才产生的,也不是因为各地允许上访才存在的,上访现象的存留并不取决于信访制度的存废,也不取决于官方是否允许。
信访制度的存废只能影响上访者是否能使自己的上访有所成效。
那么,信访行为为什么这么执著地存在着?
也就是说我国目前信访的生命在哪里?
是什么赋予它生命?
又是什么维持着它的生命?
本文的主旨就是通过对我国目前纠纷的解决方式与国外一些类似信访的制度的考察,力图发现这一问题的答案。
本文认为,信访有两条生命,一方面,通过诉讼解决纠纷的方式由于其本身存在的问题和体制方面的种种原因,使民众并不信任法院,进而寻求最终裁判者获得权利救济构成他们上访的初步动机;但对我国目前信访对权利救济的现状来看,信访却没有满足民众对它的最初期待。
对知道信访不能提供最终裁判的民众来说,信访是不是毫无用处?
本文认为,信访即使达不到权利救济的目的,仍能满足民众另一种需要,这就是倾诉的需要。
二、信访的产生逻辑——寻求最终裁判者
从逻辑上来看,上访现象的存在所反映的社会中各种矛盾的解决并不必然需要信访。
从目前国内外对纠纷的典型处理方式来看,诉讼才是解决纠纷的正途,通过诉讼,受到私人或政府侵犯的权利得到救济。
因此,许多国家(如果不是全部的话)似乎并不存在信访现象。
那么为什么我们国家存在信访并且还出现了上访的“洪峰”呢?
这不得不让我们得出一个初步结论,信访能满足诉讼不能满足的民众的某种需要。
这种需要最直观的答案就是权利救济。
那么诉讼既然作为国外通行的权利救济方式,在我国也是应用最广的权利救济方式,为何又不能满足人们的这一需要呢?
这需要我们从我国诉讼机制本身、政治体制等方面来考察,并结合国外的权利救济制度的一些细节来思考信访的制度逻辑。
我国法院面临的最大问题是得不到公众的信任,公众不相信下级法院乃至整个司法机构的判决是正确的、公正的。
学者对涉法信访成因的认识基本上没有太大分歧。
他们大多认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。
事实上,司法公信力的确可能在下降,但更准确的说法似乎是司法一直没有得到公众的信任,即使没有下降这前的水平也不会得到公众的信任。
虽然说法上存在差异,但不争的事实是司法不具备公信力的确是信访得以产生的原因。
那么我们就需要进一步追问:
司法为什么没有如国外司法权所具备的公信力或权威呢?
一方面,司法权本身存在问题。
应当承认,任何国家的司法裁判都有相当一部分的错案、冤案,在实体上存在这样那样的问题。
我国司法裁判当然也不例外。
在此,笔者并不想列举全国错案率等我们已经麻木的数字,因为在实体上,谁也不知道一个案件到底是判错了还是判对了,只有当事人心里最清楚。
所以,实体意义上错案冤案只是指“当事人所认为”的错案冤案。
这样的案件的确对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一,但对当事人来说就是百分之百。
笔者如此说并不是谴责审判机关,必须使审判机关的审判100%之百的实体正确,这是不可能的,因为它违反认识论的基本常识。
在此,只是说对当事人来说百分之百的错案率会让他产生不服气、进而对司法机关产生不信任的想法。
这一问题在法治化程度最高的国家同样存在,但他们用程序这一“看得见的正义”很好的解决了这一问题,让当事人除了去责备人类认识能力的缺陷外,并不去怨恨法院,自然也不会产生对法院的不信任。
但可惜的是,我们中国仍然没有对程序产生普遍的重视,实体上的错案自然也就成为挥之不去的难题。
司法权不能给民众提供“看得见的正义”这一本身存在的问题成为民众对其缺乏信任的主要原因。
中国政治体制存在的问题也使法院司法权不具备建立公信力的基础。
首先所有级别政府内部的权力远没有分立。
依据《行政诉讼法》文本,行政诉讼制度设置了人民法院对行政机构的司法控制,但实际上法院的司法权远未独立于当地的行政与党委部门而能进行独立的审判。
这是因为法院的财政和人事都未独立于当地政府。
财政没有独立长期困扰中国法院的难题。
对转型中的中国法院体制进行系统研究的学者指出,随着基层财政承包制的落实,3000多家法院实行了“分灶吃饭”,致使所有的地方法院,从县区基层人民法院到省高级人民法院,在财政上仍然依赖于它们的地方老板,即它们所属的当地政府。
法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算,当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁,从而使他们的独立地位大打折扣。
人事上,法院受控于当地的地方人民代表大会,当地方利益与法律适用原则发生冲突的时候,法院同样无法独立于地方政府权力的控制。
甚至会出现一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职的情况。
另外,目前地方民主政治程序不太畅通,地方人大仍不是实际的民意机关,地方人大仍不是对选民负责,而是受中国共产党地方各级委员会的领导。
法院同人大与行政机关受党委的一体化领导更使法院无法独立于行政机构来依据法律原则公正地行使司法权。
可见,对一级政府权力的控制并不能靠司法权力来实现,这种政治体制并不能给司法权建立公信力提供基础。
在法院司法权缺乏公信力的同时,对下级政府的有效控制却来自于另外一个方向,即上级政府。
众所周知,原则上各级政府由同级人大选举产生,但实际经验告诉我们,各级政府的最高层官员基本由上级党委与政府部门指定。
通常的做法是党委书记、副书记、党委常委由上级组织部门指定后(或明定或暗定),再经过随后召开的党代会的选举程序确定;各级政府首脑与其他高层官员同样由上级或本级党委组织部门或政府人事部门确定后,再经过随后召开的人大选举程序确定。
这种人事上的控制使上级政府对下级政府的行为有了足够的发言权,使下级政府的权力行使理所当然地控制在上级政府手中。
从中国宪法条文来看,中央权力与地方各级政府的权力并没有得到明确的规定,这就意味着政府处理的所有事务中,不分全国性、地方性的事务,在所有事务中,上级政府有权力做出任何规定,下级政府的决定与之相冲突都会受到上级政府的制约。
这又为上级政府对下级政府权力控制提供了方便。
既然法院因其自身的原因与体制的原因缺乏公信力,而上级政府无论是从人事上还是从体制上都对下级政府的控制如此方便,上访便成为民众的理性选择。
一向“眼睛血亮”的群众并不难发现是谁对滥用权力的政府有所控制,他们也自然就去找这个控制者反映问题,这就是上访。
同时,还会进一步出现“谁来控制控制者”的问题,当控制者失职时,他们就会去找控制者的控制者反映问题,从而出现了逐级或越级上访。
事实上,法院司法权是否具备公信力并不是关键的问题,无论是司法权本身存在的问题还是我国政治体制存在的问题,归结为一点就是我们国家并没有把法院司法权设置为最终的裁判者。
从这个意义上说,对法院司法权的不信任不可能消除,即使司法权本身一点问题也没有。
因为,只要体制上存在最终的裁判者,最初裁判者不可能具备最终的权威。
对最初裁判者的不信任使寻求最终的裁判者成为必然,这也是理解信访产生逻辑的重要角度。
众所周知的经验显示,中国下级法院只掌握着最初的裁判权,它受到当地政府其他分支的制约,甚至其他分支在特定案件中说了算;下级法院的判决还可以上诉至其上一级法院,虽然我们国家采两审终审制,但再审制度却可以使诉讼进入“再再再审”的无休止的诉讼中;而且有时最高法院也并不是最终的裁判者,在民众眼里,在现实体制中,国家信访局、中共中央纪律检查委员会、国务院纠风办、“中南海”等机构都在最高法院的权威之上,对最终裁判者的追逐成为人们放弃法院司法权而去上访的动机。
从这一制度逻辑来审视,信访并不是中国特有的现象,其他国家类似的制度逻辑同样存在。
英国衡平法出现于14世纪,其直接原因是普通法的僵化和缺陷。
13、14世纪时,普通法过于拘泥“遵循先例”原则而形成严格的范围限制和僵硬的诉讼方式,使其越来越难以应付种种新出现的争讼;于是那些在普通法下无法得到救济的当事人就以信件的形式向国王请愿,这些“告御状”式的权利请求由国王信件的处理者LordChancellor负责处理。
LordChancellor在处理时只是秉持“正义、良心和公正”的理念,根据案件的具体情况自行斟酌处理。
事实证明,这种方式比普通法效率更高、结果更公平、诉讼成本也更低,于是就普遍地发展起来,而LordChancellor也成为“国王良心的监护人”。
如前所述,LordChancellor最初是根据具体情况酌情处理的,并无明确的规则,虽能避免普通法那样拘泥形式的弊端,但缺点是自由裁量权过大。
不管衡平法后来由于影响的扩大遭到了多少批评,但在当时并没有引起强烈的反对。
原因在于一个不争的事实:
国王在传统上被视为正义的源泉,其权威被普遍认为高于普通法法官。
于是,民众为了使自己的诉求得到支持,使自己的权利得到救济,将国王认为最终的裁判者就是自然而然的事了。
因此,英国衡平法就是人们寻求最终裁判者的结果。
再如,美国宪法规定了其最高法院的司法管辖权与联邦最高原则,联邦最高法院也通过“英民地产充公案”、“美国银行案”等一系列著名判例将它们付诸实施,从而使联邦最高法院在其权限范围内具有了最高上诉管辖权。
结果是美国一切案件都可以被起诉至联邦最高法院。
如果当事人对州法院的判决不服,可以起诉至联邦法院系统。
因为任何案件的当事人都可基于“政府行为”理论,将他认为侵犯或没有保护其权利的法院上诉至联邦法院系统直至联邦最高法院。
不管联邦最高法院法官能否作出公正、正确的的判决,它的裁判是最终的,在美国没有任何人能对审判中的联邦最高法院指手划脚,没有任何人能对联邦最高法院的判决进行更改。
联邦最高法院的杰克逊大法官曾经说过一句话:
我们的判决之所以是终极性的不可推翻的,并不是因为我们的判决正确,恰恰相反,我们的判决之所以是正确的,是因为我们的判决是终极性的不可推翻的。
可见,联邦最高法院在美国就是最终的裁判者。
所以,美国也设置了任何诉求都可以提到联邦最高法院法官的面前(是否受理是另一码事)的制度,来满足人们寻求最终裁判者的需求。
从信访的产生逻辑来看,不管我们是否拥有一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者,这种需求决定了我国《信访条例》第五条所要求的从源头上消除信访都是不可能的。
我们所能做的就是找到一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者。
这也是一种应然的期待,正是这种期待促使我们寻求信访改革,并提出一系列改革方案。
三、信访的现实生命所在
可惜也是我们必须清醒地认识到的是,目前的信访制度并没有为我们提供一个“看得见的正义”的最终裁判者。
所以,那种认为我们的信访制度的价值在于它的救济功能,在于解决法院所不能解决的纠纷的观点实际上是一种误解,得不到经验事实的证明:
调查显示,实际上通过上访解决的问题只有2‰。
信访制度设置是造成这一结果的主要原因。
从《信访条例》的某些条文来看,目前的信访制度仍分级设置了信访工作机构,并有属地管理、就地解决等一些不符合信访行为产生逻辑的原则,这些规定并没有以设置最后的权威为归宿。
比如,《条例》第六条规定的信访工作机构是各级政府的行政机构,但我们已经认识到,只要有上级机构,下级行政机构不可能成为最后的决定者;而且行政机构对纠纷的处理和民众反映的问题往往以行政决定的方式做出,程序上很难保证“看得见的正义”;法治原则的真义也并不把行政决定作为最终的不可推翻的结果。
信访机构本身的组成也不利于司法救济功能的发挥。
司法技艺并不是随便一个政府部门就能轻易具备的。
英格兰高等民事法院的首席大法官爱德华·柯克爵士曾对英格兰国王詹姆斯发表过人类法治史上最伟大的一段话:
“……涉及到陛下之臣民的生命或遗产、或货物、或财富的案件,不应当由自然的理性,而应当依据技艺性理性和法律的判断来决定,而法律是一门需要长时间地学习和历练的技艺,只有在此之后,一个人才对它有所把握……”。
然而,信访机构的工作人员大多并不具备法官所应该具有的法律技艺,对法律没有足够的把握能力。
即使不存在上级政府的中央一级的信访机构同样缺乏最后的权威。
国务院根据《条例》设置了一些信访机构,同时,进京上访的民众也凭自己的直觉本着确保上访有效的意图也自发地把几个行政机构之外的机构列入信访机构范围之内。
简单列举起来,大概有以下机构接待民众上访:
国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等。
这些机构大多数缺乏足够的解释法律的能力,基本上都缺乏最后拍板的权力,而且如此众多的机构接待民众的上访反而让民众无法得知到底谁说了算、谁是“最终的裁判者”。
看来,信访虽然是应民众寻求最终裁判者的产生逻辑而产生,但这并不等于说信访制度能满足他们的这一需要。
既然如此,那么为什么仍有那么多民众毅然地走着艰难的上访之路呢?
难道人们对信访还存在其他的需要?
目前信访制度的真正生命在哪里呢?
本文认为,信访虽不能满足民众对它的最初期待,对知道信访不能为其权利救济诉求提供最终裁判的民众来说,信访却能满足民众另一种需要,这就是向社会倾诉的需要,这种需要并不以结果为主要归宿。
同上面已经提到的实际上通过上访解决的问题只有2‰这一数字相比,有90.5%上访者是为了“让中央知道情况”。
我们当然不难料想,有很多上访者希望自己是这2‰中的幸运者,但这种渺茫的希望真的能支撑如此众多的上访者尤其是多次上访毫无结果的上访者如此执著的走着上访不归路吗?
90.5%这一数字或许正是我们疑问的答案。
这两组数字说明上访者最终追求的目标除了使他们的权利得到实际的救济之外,哪怕得不到他们想要的结果,只要把自己的权利遭受到侵犯的事实说出来,从而获得让中央政府和社会评判的机会也就心满意足了。
至于中央政府能否给他们提供救济、社会是否在价值判断上支持他们的立场对他们来说已经变得不重要了。
比起权利得到救济的需要,倾诉的需要是更起码的,因为它只要求向裁判者说出憋在心里的话、表达出自己的声音,但需要越是起码和基本越需要得到满足。
争一口气往往比自己的损害得到补偿更能安慰一个人的怨愤。
类似的现象并不是权利救济不容易实现的中国所独有。
在民主政治比较发达的国家,议会辩论往往是非常充分的,这给议会中的少数党派充分的机会来表达他们立场及其所基于的理由。
有时少数党派明明知道自己的立场或主张不会被议会表决所支持,而且往往也会对表决结果不满,但他们仍能面对和服从表决的结果,因为结果中蕴含了对他们的少数意见的考虑,结果本身正是议会整体对各种主张权衡的结果。
只要他们或他们所代表的声音在辩论中得到充分表达,他们就不会因为结果通常对他们不利而丧失所有的希望,因为他们倾诉的愿望得到了满足。
公正审判中有些败诉者也是如此。
在《克莱默夫妇》(Kramervs.Kramer)这部电影中,Kramer先生一心扑在事业上无暇顾及家庭,而Kramer夫人却辞去工作一心照顾家庭和儿子。
多年毫无变化的家庭生活使她厌倦了,但当她想要对丈夫诉说她的心理感受时,丈夫却没有注意到,没有给他妻子诉说的机会,最终Kramer夫人离开了她的丈夫了孩子。
但Kramer夫人始终放不下对儿子的想念,她离不开自己的儿子,于是力求取得对孩子的监护权,诉讼正是始于Kramer夫妇对监护权的争执。
在法庭上,双方律师交叉询问时,Kramer夫人终于获得了倾诉的机会,她把自己多年来压在心中的话,包括对家庭、丈夫、孩子的爱、对毫无变化的生活的厌倦以及自己的丈夫对其心理的漠视全部倾诉了出来,她看到法官在听,律师在听,更重要的是她的丈夫也在静静地听。
这时,他们夫妇之间并没有存在仇恨,而是理解与欠疚,他们努力地掩盖不利于对方的事实。
最终,法庭判决由Kramer夫人照顾孩子,但她却出于对孩子的爱没有把孩子从他已习惯的家中带走,把监护权留给她丈夫。
至此,我们能看出,最终的判决结果对Kramer夫人不重要了,她最想得到的或许是一个充分倾诉的机会,是一个让自己的声音得以充分表达的场合,当她的愿望得到满足之后,她轻松了。
至此,请允许我呈上古人给我们的教诲:
假如你是领袖,
就应平心聆听诉求;
切勿阻止他,
将满腹冤屈洗净。
比起求得胜诉,
不幸的人更渴望倾其肺腑。
若禁止别人陈请,
人们会问:
“为何拒不聆听?
”
并非一切诉求皆得认同,
善意聆听却可抚慰心痛。
有人或许会说,目前的信访制度无法满足民众寻求最终裁判者的需要,同样也未能给信访者提供一个充分倾诉的机会。
的确如此,但信访行为本身是否也是一种倾诉?
是否也是一种表达?
持续上升的一组组数字是否已让中央政府、各地方政府和整个社会感知了某种信息?
四、结语
从信访的两条生命体现出来的民众的需要来看,当然需要我们进行一些改革。
不管是赋予信访机构的司法性质的权利救济功能,还是进一步树立法院的司法权威,总之是为了让民众易于找到最后的权威;如做不到这一点,请勿断了民众的期待,也请勿阻止民众的声音,也许其中蕴含着民主的真义。
参考文献
蒋安杰:
《涉法信访是否挑战司法权威》,《法制日报》2004年6月10日。
赵凌:
《信访改革引发的争议》,《南方周末》2004年11月8日。
评论员文章,《进一步推进信访工作法制化》,《法制日报》2004年9月18日。
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《作为特殊行政救济的信访救济》,载《法学研究》2004年第3期。
赵凌:
《国内首份信访报告获高层重视》,载《南方周末》2004年月11月4日。
杰瑞·L.马肖著:
《行政国的正当程序》,沈岿译,高等教育出版社2005年11月版。
刁杰成:
《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版。
陈柏峰:
《缠讼、信访与新中国法律传统》,中外法学2004第2期。
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