公共政策分析课程教案1.docx
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公共政策分析课程教案1.docx
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公共政策分析课程教案1
2010年月日星期项目一:
公共政策
一、什么是公共政策
二、公共政策有哪些功能
三、公共政策有哪些类型
教学目标:
理解和掌握公共政策的内涵,了解公共政策的功能和类型。
重点及难点:
公共政策的含义、政策群
教学方法与手段:
案例分析法、课堂讨论法
计划课时:
8课时
模块一:
公共政策与公共政策系统
项目一:
公共政策
走进政策:
两会热点——房价调控
问题:
什么是公共政策?
它有哪些特征?
一、什么是公共政策
公共政策虽然不是一个全新的概念,但相关研究却是一门新的学科。
发端于二战后几个主要的工业发达国家,是战后社会科学领域发展最迅速,应用领域最广,实证性最强,社会效用最明显的学科之一。
1、代表性观点
美政治学家HaroldD.Lasswell提出,公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。
点评:
强调了设计功能及其目标,有合理部分,但是,公共政策在基本功能上是一种基于事实判断和价值判断的行动哲学(采取行动和解决问题),而不是科学哲学(寻求真理)。
社会实效而不是计划才是公共政策的目标。
加学者DavidEasten认为,公共政策是对全社会的价值做权威性分配。
点评:
从政治学原理的角度出发,强调了公共政策的价值分配功能,然而,从社会发展意义上看,公共政策的功用不仅在于分配社会价值,更在于创造社会价值,何况,从逻辑上说政府首先必须建立起自身的价值标准,才可能对社会价值进行分配。
此外还需考虑一个问题:
政府通过什么方式分配社会价值,才能为社会普遍认同,并使自己的权威地位得以延续。
美国学者ThomasDye认为公共政策是政府选择作为或不作为的行为。
点评:
强调公共政策的行为特征,暗含公共政策在本质上是一门实践科学,另外,把公共政策视为一种选择行为,而以比较为基础的选择正是公共政策的理性基础。
这种理解扩大了公共政策的外延,政府的某些行为可能只是一个并未对社会行为主体构成约束的决定,或者只是某种习惯性或非正式的做法,而不一定构成了具体的某种政策。
再则,这种理解可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。
J.E.Andrson认为,公共政策是政府的一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。
点评:
强调公共政策的动态性,把公共政策视为一个完整的过程加以框定,并强调公共政策的实证性,因而有其合理性。
但这种理解还是忽视了价值判断与政策方法的重要性,作为政策过程的研究,尤其忽视了政策执行的特殊重要性。
中国台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出:
“公共政策是政府所采取对公私行动的指引;公共政策是将来取向的;公共政策是目标取向的;公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的;公共政策是由政府或由决策权者所采取或选择的;公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。
”
张金马认为,公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。
以上各种观点均有合理之处,也有值得讨论之处。
关于公共政策含义的争论没有多大实际意义,能够解决现实问题才是最重要的。
如果用一句话来概括,我认为如下表述较为通俗:
公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程所制定的行为准则。
公共政策的实质:
第一,是对全社会的利益分配,而不是其他分配。
第二,是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配,而不是盲目的分配。
第三,是通过综合各种利益矛盾后的利益分配,而不是孤立地就事论事式的分配。
第四,是要在实践中得到兑现的利益分配,而不是口头或纸上的利益分配。
公共政策的特征
(1)阶级性
政策具有明显的政治倾向与阶级性,不存在超阶级的政策。
(2)整体性
政策是配套的政策,是个政策体系,这不仅表现在政策的内容与形式上,还表现在政策过程中。
(3)相关性
从系统论的角度来看,政策之间是相互关联的。
(4)动态性
从动态的角度看,政策有一个发生、发展的变化过程。
政策环境、政策对象以及政策制定系统的变化都会引起政策的变化。
(5)政策目标的多重性
政策目标的多重性源于现代社会发展的多元化。
由于目标的多重性,政府的公共政策选择会陷入困境。
此种情境下,政策选择的首要标准在于兼顾与兼得,其次在于判断轻重缓急。
(6)合法性
这里的合法性主要指公众对其的认可和接受程度。
(7)权威性
经过了合法化的过程,对公众才能具有约束力。
(8)稳定性
公共政策必须保持一定的稳定性,不能朝令夕改。
二、公共政策有哪些功能
所谓公共政策功能,就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。
其功能有四个:
导向功能,调控功能,分配功能,管制功能。
1、导向功能
(1)作用方式,有直接引导和间接引导。
(2)从作用结果看,有正向作用和负向作用
2、调控功能
指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。
特别是物质利益关系,同时表现出特有的倾斜性。
3、分配功能
对全社会的利益进行分配,这对社会的良性运行和稳定发展有直接的影响。
4、管制功能
对目标群体的约束和管制职能,具有积极性和消极性管制。
三、公共政策有哪些类型
从横向来分,公共政策可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策。
这是从政策所涉及的社会生活领域进行来划分的,政策之间通常为并列关系。
从纵向来分,公共政策可分为元政策、基本政策和具体政策。
这是从中央和地方之间的关系来划分的,政策之间通常具有从属关系。
1、元政策
元政策也称总政策,是指导和规范政府政策行为的理念和方法的总称。
元政策决定着哪些组织和个人按照怎样的程序、依据什么原则、采取什么方法来制定政策,它牵涉到整个政策制定系统,因此,它是关于政策的政策,其基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。
其有助于政策制定系统的改进和完善,有助于提高公共政策的决策质量。
2、基本政策
基本政策是用以指导具体政策的主导性政策,是执政党和政府给有关团体、个人行动规定或者指明大方向的公共政策。
具有如下特征:
(1)层次性。
(2)广泛性。
(3)稳定性。
(4)权威性。
3、具体政策
具体政策主要指针对特定而具体的公共政策问题而做出的政策规定,是执政党或政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则。
广义的具体政策指除基本政策之外的所有公共政策,实质性政策、战略与策略、规划与程序等。
狭义的具体政策仅指实质性政策,主要涉及政府的财政预算、发展计划以及政府各部门的相关政策。
其他分类方法:
(1)单目标与多目标政策
(2)程序性与非程序性政策
(3)激进型与保守型政策
(4)初始与反馈政策
(5)实质性与象征性政策
政策群
政策群是国家在一定时期之内所实施内容不同但产生理念同源、导向相近的一组政策的集合体,如扩大内需政策群、提高国民素质政策群。
政策群既非单个政策的简单相加,又非政策数量的一般积累。
案例分析:
土地新政又一道“金牌”
“以租代征”等非法占地行为被明令禁止
将对土地管理实行严格的问责制
土地出让金将全额纳入地方财政预算
问题:
1、试对案例中体现的公共政策问题逐一进行分析。
2、谈谈你对案例中公共政策效果的分析。
小结
公共政策基本理论是学习公共政策系统、公共政策分析方法和公共政策运行的基础,本项目介绍了公共政策的内涵、特征和类型等基本理论。
课外练习或作业:
1、比较关于公共政策的不同定义。
2、公共政策有哪些功能?
3、从纵向来划分,公共政策可分为那几类?
它们之间的关系如何?
4、举例说明政策群的含义。
教学后记:
参考文献:
1、公共政策分析概论,顾建光、王树文,上海人民出版社,2007。
2、公共政策,宁骚,高等教育出版社,2000。
3、政策科学——公共政策分析导论,陈振明,中国人民大学出版社,2003。
4、公共政策分析,陈庆云,北京大学出版社,2006。
5、公共政策案例分析,陈潭,社会科学文献出版社,2008。
2010年月日星期项目二:
公共政策系统
一、什么是公共政策系统
二、公共政策系统是如何运行的
三、公共政策系统构成要素有哪些
教学目标:
理解公共政策系统的内涵,熟悉公共政策系统的运行过程,理解并掌握公共政策主体、客体、环境及三者之间的关系。
重点及难点:
公共政策客体公共利益公共政策主体、客体、环境之间的关系
教学方法与手段:
案例分析法、课堂讨论法
计划课时:
12课时
项目二:
公共政策系统
走进政策:
“面子”工程为何栽了面子?
问题:
公共政策是如何运行的?
发展小城镇这一公共政策的主客体是什么?
试分析其目标群体的利益。
一、什么是公共政策系统
先来看看几种代表性的观点。
西北大学周树志:
“公共政策系统是指政策元素之间及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的集合体。
”
厦门大学陈振明:
“政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。
”
美国学者邓恩:
“政策系统应包含公共政策、政策利益的相关者和政策环境。
”
系统是一个相对的概念,人们在确定一个系统时是根据客观情况和主观目的而定的。
一般地,人们把一组相互联系并且相关程度紧密的要素规定为一个系统。
而且,一个系统总是存在于另一个大系统之中,系统与它所处的环境又构成了另一个大系统。
系统具有开放性,环境对于系统有特殊的意义,系统所需的物质、能量、信息,归根结底是从环境中得到的,系统只能在环境中生存。
我们认为,政策系统是一个由若干相互区别又相互联系的政策子系统构成的有机整体,并不断地与外部环境进行着物质、信息和能量的交换,政策系统也因此具有整体性、动态性、开放性的特征。
政策系统作为一个协调有序的整体,每项政策既受其他政策的制约与影响,同时本身又影响、制约其他政策的变化,其链锁反应是不可避免的。
这就要求在确定的时空条件下,各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、互相矛盾。
否则,就会破坏政策系统的正常结构,使政策系统发生功能紊乱,并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。
现代化、科学化的政策系统是由信息、咨询(参谋)、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。
政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的,这些子系统各有分工、相对独立,又密切配合、协同一致,促使政策大系统的运行得以顺利地展开。
图2-1公共政策系统组成
信息子系统从环境中获取客观、准确的信息,经分析、整理后及时传递到决策者手中;政策实施后,将政策实施的效果反馈回来。
信息子系统为政策过程服务,保证制定出合理的政策并加以有效的执行,以取得预期目标。
咨询子系统是公共决策系统的另一个基础部分,它参与决策活动,主要是根据客观实际,综合运用各种分析方法进行政策问题分析、方案设计、政策结果预测和政策评估。
决断子系统是政策系统的核心,主导公共政策活动的全过程,享有拍板定案的权力,具有权威性和主导性的特点。
执行子系统是政策系统运行的实践环节,其主要职责是将政策方案(理想)转变为政策效果(现实)。
监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施,以控制政策失误,确保围绕政策目标执行政策,保证政策的权威性和严肃性。
它还要灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异,并及时向信息系统提供信息,以使决断子系统能及时对政策进行修订、完善或终结。
二、公共政策系统是如何运行的
政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用,使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。
从系统论的观点看,政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。
该理论从系统论的角度来研究公共政策问题,认为政策环境把种种要求和支持传导给政策主体,从而输入政策系统。
它由以下概念支撑:
(1)环境。
指政治系统以外的各种环境,包括内部社会环境和外部社会环境。
政治系统在社会环境系统中生存,它既接受来自环境的影响流,又影响环境。
(2)输入。
指环境输入政治系统的要求和支持,是政治系统公共决策活动的开端。
(3)要求。
指个人和团体为了满足自己的利益和价值追求而向政治系统提出的应采取政策行动的主张。
(4)支持。
指团体和个人接受选举结果,遵守法规,交纳税收,服从法律,以及接受权威性的政治系统为满足要求而作出的政策决定或采取的政策行动。
(5)输出。
指政治系统对全社会价值所做的权威性分配,即公共政策输出,这是政策系统影响环境的方式。
(6)反馈。
指公共政策输出后环境所发生的变化向政治系统返回的信息。
政策输出可能改变环境,满足环境提出的要求,也可能政策输出后环境产生新的要求,而这种新要求将进一步导致政策输出。
哈罗德·拉斯韦尔最早提出了功能过程模式,对政策系统运行的各个阶段或者环节进行说明。
他在《决策过程》这一论著中将政策的运行过程分为7个环节,即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。
安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为如下5个范畴:
问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。
琼斯在《公共政策研究导论》一书,将政策系统的运行看作是由如下11个功能活动环节或阶段所构成的过程,即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。
德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中,将政策过程或者政策系统的运行分为4个阶段18个环节,即
(1)元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析,包括处理价值,处理实在,处理问题、价值和资源,决定政策战略等7个环节;
(2)政策制定阶段——包括资源的细分,按优先顺序建立操作目标,按优先顺序确立其他一系列主要的价值,准备一组方案,比较各种方案的预测结果,并选择最好的一个,评估这个最优的方案并确定其好坏等7个环节;(3)后政策制定阶段——包括发起政策执行,政策的实际执行,执行后的评估3个环节;(4)反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。
政策系统的运行是由若干前后相互衔接的阶段或者环节构成的,具有明显的动态性和互动性。
政策系统运行的阶段划分应服从于政策分析的目的。
政策研究是为了弄清政策发生、发展的过程,以及政策内部的结构和政策运行的程序。
因此,政策运行阶段必须以政策运行中所要解决的问题及完成的任务为标准来划分。
政策系统运行的阶段划分并不是机械的,可依据分析的具体要求作出随机变动。
另一方面,由于各国的政治制度、文化传统和具体国情不一样,公共政策过程中的影响因素不同,从而公共政策的阶段或环节也会产生某些差异性。
一般说来,政策系统运行可分为如下5个阶段:
图2-2公共政策系统运行过程
(1)政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。
(2)政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程,也就是将政策理想变为政策现实的过程,包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。
(3)政策监控——为达到政策方案的预期目标,避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控,以保证政策的权威性和严肃性,包括监督、控制和调整等功能活动环节。
(4)政策评估——依据一定的标准和程序,对政策的效果做出判断,确定某项政策的效果、效益以及优劣,并弄清该政策为什么能取得成功,或者为什么导致失败。
(5)政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后,发现该政策的使命已经完成,成为多余、不必要或不起作用,采用措施予以结束的过程或行为。
三、公共政策系统构成要素有哪些
一、公共政策主体
1、什么是公共政策主体
从哲学意义上讲,主体是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性等特征并从事认识和实践活动的人,也就是说认识主体与实践主体应当是统一的。
一般认为,主体大多具备3个基本属性,即自然属性、社会属性和自觉能动性。
由此可知,公共政策主体应当是自觉从事认识公共政策、能动地参与公共政策过程的人。
总之,公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。
2、公共政策主体包括哪些成分
(1)立法机关
(2)行政机关
(3)政治领袖
(4)官僚集团和公务员
(5)司法机关
(6)政党
(7)智囊团
(8)利益集团
(9)大众传媒
(10)公民与选民
公共政策主体类型
在对公共政策主体进行分类时,通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。
(1)国家公共法权主体
这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。
在西方三权分立的国家中,国家公共法权主体分立为三大系统:
立法即各级议员系统,司法即大法官与各级法官系统,行政即总统及各级行政长官系统。
但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体:
一类是政党,一类是高级助理人员。
前者在国家政治生活中具有利益整合的功能,因此是"准"公共法权主体;另一类,象助理、高级秘书等,虽然他们未得到法律的授权,但因他们的特殊地位、正式的官位与作用,也被归入附属性的公共法权主体行列。
在中国,立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。
由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位,因此,它是正式的国家公共法权主体。
同样,一些立法、行政、司法机关,包括共产党机关中的高级助手与秘书,在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。
上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。
(2)社会政治法权主体
这类政策主体指的是经过法律认可和保护的,可参与公共政策的制定、执行、评估,但不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。
在政策过程中,这类主体的作用通常是巨大的,有时甚至处于主导地位,但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定,因此不能成为国家公共法权主体。
这类政策主体往往通过合法的程序,获得社会法人资格,并由此得到法律的保护。
社会政治法权主体主要有三类,一类是在野党、参政党;一类是见诸于公众的利益集团;还有一类是作为个体的公民。
在西方国家,常常实行两党制或多党制。
在两党制国家,一个政党上台执政,另一个政党则为在野党,它的任务就是批评执政党的政策,并且推行自己的政策,以便在下一次选举中获胜掌权,在多党制国家中,有时可能是几个政党联合起来执政,其余的政党则成为在野党,它们也要在政策上与执政党作斗争。
一般说,在西方,民主党、社会党、工党,其政策倾向是限制垄断资产阶级,而照顾社会中下层民众的利益;而共和党、自由党、保守党,通常主张政府放松控制,更多照顾大资产阶级利益。
在社会主义国家,在实行多党合作制的地方,只存在执政党与参政党,它们是社会政治法权主体。
利益集团是重要的社会政治法权主体。
利益集团都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。
他们通过参与政策的运行,来表达他们所代表的群体的要求。
在不同的政治系统中,利益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的。
比如在美国,利益集团通常是以"院外集团"、"压力集团"的面目出现的,在政府政策制定中,利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。
即使在西方也不是所有的利益集团都是为了追求自身的经济利益。
在70年代末,美国曾出现过"公共利益集团"(publicinterestgroup),其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益,而是超出集团自身以外,维护公共利益。
1970年,由前任健康教育暨福利部长约翰·加得纳(John·Gardner)领导成立了"共同目的社"(CommonCause)。
到1974年这一公共利益集团的社员发展到32万人,到1978年,社员还有23万人。
该集团的目标是促进诸如议会的信息制度,议会和行政部门的会议公开制度、听证制度,竞选中公费使用的制度,游说法令的制度等加以改革。
为了实现公众参与政策过程的宗旨,这一集团在内部设立了保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等15个亚团体。
在中国,传统的利益集团往往代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益,比如有"妇女联合会"、"青年团"、"工会"、"自然科学工作者协会"、"社会科学工作者联合会",等等。
它们是带有半官方性质的群众团体。
在民主化社会中,公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。
公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。
在西方国家中,公民参与政策过程的方式是多种多样的,主要包括示威、罢工、游行以及投票选举、全民公决等。
在社会主义国家中,公民是国家的主人,国家宣布主权在民。
公民参与政策过程的途径是多种多样的,有经过有关部门批准的游行示威,有来信来访,有选举等。
(3)社会非法权主体
社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定,但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。
一般认为,社会非法权主体主要包括两类:
一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体;另一类是大众传媒机构。
第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。
它们多半是以秘密的方式组织起来的,带有非正式性、不合法性的特征。
社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的,但它们一般不在公开场合参加政策制定与实施,而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员,再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。
这类社会非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。
第二类社会非法权主体是大众传媒机构。
在现代民主国家里,作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能,以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为第四种权力。
大众媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的,而是借助于"舆论控制"与"舆论导向",从而对政府决策形成制约来实现的。
3、公共政策主体的权力是如何分布的
权力是指一些人对另外一些人的控制力和影响力,公共政策主体的权力就是指公共政策主体对政策目标群体的控制力和影响力。
一般说来,权力在国家公法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体三者之间是依次递减的,当然,在不同政策环境下,针对一项具体的政策,主体的权力分布也会有所不同。
同时,政策主体的权力并不是一个恒量,而是一个相对变量,权力总量的大小在很大程度上取决于政策本身的性质。
在西方国家公共政策主体的权力序列中,第一等级为立法、行政、司法机关,以及附属于它们的政治领袖、官僚集团、公务员和官方智囊团等,第二等级为政党、利益集团、智囊团中的半官方政策研究机构,第三等级为大众传媒和普通公民。
由于中国国情不同于西方国家,所以公共政策主体权力序列也和西方国家不同,在中国公共政策主体权力序列中,第一等级为执政党、立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员以及官方的智囊机构,第二等级为参政党、人民团体、官方传媒、半官方研究机构,第三等级为民间媒体、社会团体、民间研究机构、普通公民。
西方国家
中国
第一等级
立法、行政、司法机关,以及附属于它们的政治领袖、官僚集团、公务员和官方智囊团等
执政党、立法机关、行政机关、司法机关、政治领袖、官僚集团、公务员以及官方的智囊机构
第二等级
政党、利益集团、智囊团中的半官方政策研究机构
参政党、人民团体、官方传媒、半官方研究机构
第三等级
大众传媒和普通公民
民间媒体、社会团体、民间研究机构、普通公民
图2-3西方国家与中国公共政策主体权力序列比较
4、公共政策主体有哪些权力
(1)决策权
政策制定
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