机构变动2.docx
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机构变动2
第四章中国地方政府架构
4.1中国地方政府的类型和层次
根据目前中国的宪法和相关法律,地方政府可以分成3类:
不同层次的地方政府、民族自治区政府、特别行政区政府。
而地方政府的层次自从中华人民共和国成立以来,一直发生着变化。
1949年10月到1954年9月,地方政府分为6个层次:
大区、省、市、县(设市城市的区)、区和农村(乡镇)。
从1954年9月以后,地方政府变为5个层次:
省、市(地区、盟和自治地区)、县(自治县、市管旗、县)、区、村(乡、镇)。
现在的地方政府的组织体系分为4个层次:
省级:
包括省、自治区、直辖市。
这是地方政府的最高级别。
目前中国有31个省级行政区,包括23个省、5个自治区和3个直辖市。
市级:
这个层次包括省辖市、地区、自治的地区如盟以及直辖市的区。
县级:
这个层次包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、省辖市的区、直辖市的街道等。
镇级:
这个层次包括乡、镇、街道,是最低一级的地方政府。
图4-2中国政府结构
(根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(第三次修正)》整理而成)
4.2中央和地方政府的机构设置
4.2.1国务院行政机构的设置
目前,国务院行政机构设置如下。
国务院办公厅是协助总理和国务院领导对各部、各委员会,各省、自治区、直辖市政府的活动进行综合和协调,处理国务院日常工作的机构。
办公厅在秘书长领导下工作,并设副秘书长若干人,协助秘书长工作。
国务院组成部门。
国务院组成部门是因我国宪法规定的国务院18项基本职权和国务院领导、管理国家事务的需要而相应设置的职能机构。
国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。
它们在国务院总理的统一领导下,分别履行国务院某个方面的基本行政管理职能。
国务院直属机构。
国务院直属机构是国务院根据工作需要和精简原则设立的主管某项专门业务,具有独立行政管理职能的直接隶属于国务院的工作机构。
国务院直属机构的行政级别一般比国务院组成部门低半格,为副部级机构,其负责人不是国务院组成人员。
国务院直属机构担负的工作一般比较单一,专业性较强。
按照不同的专业性质成立相应的管理机构,归国务院直接领导,有利于提高工作质量和行政效率。
国务院办事机构。
国务院办事机构是国务院设立的协助总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能的工作机构。
它的行政级别相当于国务院组成部门,但机构较精干,其负责人也不是国务院国务院组成人员。
在1982年前,国务院不设置办事机构,而设置办公机构。
这两类机构的作用是完全不同的,办公机构协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。
1982年12月,五届人大五次会议修改了《国务院组织法》,规定国务院设置办公机构,但不再设置办公机构。
国务院组成部门管理的国家行政机构。
国务院组成部门管理的国家局,一般是由国务院组成部门管理的,主管特定业务,行使行政管理职能的国家行政机构,如国家海洋局由国土资源部管理,国家煤炭工业局、国家机械工业局等由国家经济贸易委员会管理。
国家组成部门管理的国家行政机构是在1993年的机构改革中,撤消了部委归口管理的国家局后,新设立的。
其名称一般冠以“国家”两字,其行政级别一般为副部级。
国家局不同于部委内设的职能司局,具有相对独立性;但与国务院直属机构相比,其权限又相对小一些。
国家局与主管部委的关系是:
主要业务工作在部委统一领导下进行,但在一定范围内,可单独行文和开展对外合作交流。
国务院议事机构和临时机构。
国务院议事机构和临时机构。
国务院议事机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。
国务院议事协调机构议定的事项,经国务院同意,由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。
在特殊或紧急的情况下,经国务院同意,国务院议事协调机构可以规定临时性的行政紧急措施。
国务院议事协调机构大体可分为以下几种类型:
一是国务院为指导某些专门性工作而设立的工作机构;而是邀请有关专家或部门负责人组成的咨询性机构;三是协调或调节性机构;四是为处理相当时期内某项特定工作设立的工作机构。
国务院临时机构是为处理某些临时性事务或非常事件设立的工作机构。
4.2.2地方行政机构的设置
地方行政机构的设置。
地方政府根据工作需要和精简原则,设立必要的机构,具体负责本地区某一方面的行政事务。
这些机构的法律用语称为工作部门,我国的法律法规没有对此做更细的区分。
根据地方政府工作部门所从事的业务性质划分,大致可以分为以下几种类型:
政务管理职能部门,包括办公厅(室)、档案局等;宏观调控和市场监督职能部门,包括发展计划委员会、财政局、工商行政管理局等;专业经济管理职能部门,包括商业局、工业局等;社会公共事务管理职能部门,包括教育厅(局)、文化厅(局)、卫生厅(局)、计划生育委员会等。
1998年机构改革对地方政府机构设置的要求有了一些新的变化:
一是不再区分必设机构和因地制宜设置机构,但对省级政府工作部门明确区分组成部门和直属机构两个类型。
组成部门的设置与国务院组成部门基本对口,以利于工作衔接;直属机构根据各地实际因地制宜设置。
二是适应建立社会主义市场经济调整的需要,要求地方政府不再设置工业、商业、物资等专业经济管理部门和各种行政性公司。
三是区别省、市、县地方政府的不同情况,分别提出了不同的机构设置限额,比1993年限额规定更为精干。
另外,国家还规定广州市、武汉市、哈尔滨市、沈阳市、成都市、南京市、西安市、长春市、济南市、杭州市、大连市、青岛市、深圳市、厦门市、宁波市等15个城市的行政地位与地级市相同,由所在省的省委、省政府领导,但其行政级别为副省级。
副省级市直属机关的级别,可比照国务院直属机构和部委管理的国家局的机构级别确定,即市直工作部门为副厅级,内设机构为处级。
4.4中国政府机构改革历程
历史上,中国政府机构曾经历了6次重大改革。
4.4.1第一次改革
第一次改革,早在1950年代新中国诞生很短的时间内就已经提出。
第一次行政机构改革发生在1958年到1960年期间,进行大规模的精简,部委机构由原来的48个精简到40个,直属机构从23个精简到15个。
导致第一次国务院机构改革的原因是:
一是大跃进运动、人民公社运动号召机关干部下基层、下生产第一线参加生产劳动,二是与国家经济发展受到严重的挫折密切相关,自然灾难使财政收入大幅度减少,行政开支显得非常紧张,国务院迫不得已率先进行机构合并、人员裁减的改革。
4.4.2第二次改革
第二次是1970年国务院进行的机构精简改革。
国务院所属部门从79个缩减到32个。
这次改革的原因首先是当时的经济发展不景气影响了行政收入和开支。
其次,由于“文化大革命”冲击机关,大量机关干部被下放农村、“五七”干校劳动,使一些国务院的部委几乎瘫痪,在这种情况下,国务院不得不进行缩编的精简。
4.4.3第三次改革
第三次机构改革发生在1982年到1985年,历时三年。
这次改革不仅限于国务院,而且地方政府也进行了改革。
国务院100个部门减少到61个,人员从5.1万压缩到3万;省、直辖市、自治区党政机关则从18万人压缩到12万。
与前两次相比,这次精简是最大的。
与前两次机构改革不同的是,这次改革是在我国经济出现快速发展的情况下进行的,目的是配合经济体制改革,力图改变计划体制下的行政运行方式和目标设计。
这次改革突破了前两次改革仅仅维持现行的运行机制和管理制度的思路。
4.4.4第四次改革
第四次改革发生在1988年。
国务院部委数量从45个减少到41个,减少的数量虽然不多,但是这次改革的特点是国务院非常设机构和部委下属的司局机构大幅度减少,前者减少了41.3%,从75个精简到44个,后者减少了20%;国务院人员净减了9000人。
4.4.5第五次改革
第五次机构改革是从1993开始,党中央机构精简15%编制,国务院精简20%编制,共精简200万人。
这两次机构改革实际上是第三次机构改革思路的延续,目的和结果基本上相似或相同。
4.4.6第六次改革
总起来看,以前的五次行政机构改革尽管力度各不相同,裁员、缩编和机构撤并情况不大一样,后三次机构改革与前两次还有一定的思路差别,但是它们却有一个共同特点。
那就是那些改革的目的不是通过精简行政机构和裁减人员来达到调整行政机构功能和职能的过程,而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上。
有学者(郑念,1998)称之为“机械式”改革,并且认为这些改革没有改革政府运行机制和职能,或者说没有通过机构的撤并、人员的裁减建立一套约束行政行为的机制,因而就不可避免的导致“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。
在这样的背景下又进行了第六次政府机构改革。
第六次是指1998年进行的政府机构改革。
这次改革酝酿时间很长。
早在1992年,党的十四大就指出,机构改革的基本原则是:
转变职能,理顺关系,精兵简政,提高效率,重点是加强宏观调控和监督检查职能,强化社会管理机构,将一部分专业经济部门转变为经济实体或服务实体;改革的总的方向是要逐步建立一个适应社会主义市场经济体制需要、符合现代哈管理要求、具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、精干高效的行政管理体系。
随后,1997年党的十五大在政府体指出要“推进机构改革”,并提出了进一步的原则性规定。
国务院机构改革方案定下机构改革的目标是:
建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
改革的原则是:
按照社会主义市场经济体制的要求,转变政府职能,实现政企分开;按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政;按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行体制;按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体制的法制建设。
因此,这次改革的目的就是要彻底改革政府的运行机制和职能,摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的逆向恶性循环现象。
这次改革的涉及的面很广,不仅涉及中央部门,而且涉及到了地方政府机构的改革。
4.5国务院机构变动研究
4.5.1研究方法
从国务院1978年以来的机构调整中,可以较为容易看出中央政府角色和作用的演化。
本文首先选取了1978、1983、1988、1993、1998年的国务院机构设置来进行研究,找出发生的变动的机构。
其次,将这些机构按照职能进行分类。
然后,找出政府机构各职能部门的变化。
最后,发现政府职能部门调整的规律,并试图阐述中央政府角色和作用的演化。
4.5.2研究数据
1978、1983、1988、1993、1998年的国务院机构设置如下。
表4-11978、1983、1988、1993、1998年国务院机构设置
1978
1983
1988
1993
1998
外交部
外交部
外交部
外交部
外交部
国防部
国防部
国防部
国防部
国防部
国家计划委员会
国家计划委员会
国家计划委员会
国家计划委员会
国家发展计划委员会
国家经济委员会
国家经济贸易委员会
国家经济体制改革委员会
国家经济体制改革委员会
国家经济体制改革委员会
国务院经济体制改革办公室
国家基本建设委员会
国家科学技术委员会
国家科学技术委员会
国家科学技术委员会
国家科学技术委员会
科学技术部
国防科学技术工业委员会
国防科学技术工业委员会
国防科学技术工业委员会
国防科学技术工业委员会
国家民族事务委员会
国家民族事务委员会
国家民族事务委员会
国家民族事务委员会
国家民族事务委员会
公安部
公安部
公安部
公安部
公安部
国家安全部
国家安全部
国家安全部
国家安全部
监察部
监察部
监察部
民政部
民政部
民政部
民政部
民政部
司法部
司法部
司法部
司法部
对外贸易部
对外经济贸易部
对外经济贸易部
对外贸易经济合作部
对外贸易经济合作部
对外经济联络部
国内贸易部
农林部
农牧渔业部
农业部
农业部
农业部
国家农垦总局
国家水产总局
国家林业总局
林业部
林业部
林业部
国家林业局
财政部
财政部
财政部
财政部
财政部
审计署
审计署
审计署
审计署
中国人民银行
中国人民银行
中国人民银行
中国人民银行
中国人民银行
商业部
商业部
商业部(并入国内贸易部)
全国供销合作总社
冶金工业部
冶金工业部
冶金工业部
冶金工业部
第一机械工业部
机械工业部
机械电子工业部
机械工业部
第二机械工业部
核工业部
第三机械工业部
航空工业部
第四机械工业部
电子工业部
电子工业部
国家广播电视工业总局
第五机械工业部
兵器工业部
第六机械工业部
航天工业部
航空航天工业部
第七机械工业部
煤炭工业部
煤炭工业部
(合并到能源部)
煤炭工业部
石油工业部
石油工业部
(合并到能源部)
化学工业部
化学工业部
化学工业部
化学工业部
水利电力部
水利电力部
水利部(原部里电力部门合并到能源部)
水利部
水利部
电力工业部
纺织工业部
纺织工业部
纺织工业部
中国纺织总会
轻工业部
轻工业部
轻工业部
中国轻工总会
铁道部
铁道部
铁道部
铁道部
铁道部
交通部
交通部
交通部
交通部
交通部
邮电部
邮电部
邮电部
邮电部
信息产业部
地质矿产部
地质矿产部
地质矿产部
国土资源部
能源部
城乡建设环境保护部
建设部
建设部
建设部
文化部
文化部
文化部
文化部
文化部
国家外文出版发行局
国家文物事业管理局
广播事业局
广播电视部
广播电影电视部
广播电影电视部
国家广播电影电视总局
教育部
教育部
国家教育委员会
国家教育委员会
教育部
卫生部
卫生部
卫生部
卫生部
卫生部
国家体育运动委员会
国家体育运动委员会
国家体育运动委员会
国家体育运动委员会
国家体育总局
国家计划生育委员会
国家计划生育委员会
国家计划生育委员会
国家计划生育委员会
国家劳动总局
劳动人事部
人事部
人事部
人事部
劳动部
劳动部
劳动和社会保障部
新华通讯社
新华通讯社
新华通讯社
新华通讯社
国务院办公室
国务院国防工业办公室
国务院财贸小组
国务院法制局
国务院法制办公室
国务院特区办公室
国务院特区办公室
国务院台湾事务办公室
国务院台湾事务办公室(列入中共中央直属机构序列)
国务院台湾事务办公室(列入中共中央直属机构序列)
国务院新闻办公室(列入中共中央直属机构序列)
国务院新闻办公室(列入中共中央直属机构序列)
国务院研究室
国务院研究室
国务院研究室
国务院研究室
国务院外事办公室
国务院外事办公室
国务院外事办公室
国务院侨务办公室
国务院侨务办公室
国务院侨务办公室
国务院侨务办公室
国务院侨务办公室
国务院港澳办公室
国务院港澳办公室
国务院港澳办公室
国务院港澳事务办公室
国务院港澳事务办公室
国务院政工小组
国家统计局
国家统计局
国家统计局
国家统计局
国家统计局
国家物价总局
国家物价局
国家物价局
国家物资总局
国家物资局
物资部(并如国内贸易部)
工商行政管理总局
国家工商行政管理局
国家工商行政管理局
国家工商行政管理局
国家工商行政管理局
中国民用航空总局
中国民用航空局
中国民用航空局
中国民用航空总局
中国民用航空总局
国家海洋局
国家海洋局
国家海洋局
中央气象局
国家气象局
国家气象局
中国气象局
中国气象局
国家地震局
国家地震局
国家地震局
中国地震局
中国旅行游览事业管理局
国家旅游局
国家旅游局
国家旅游局
国家旅游局
中国文字改革委员会
中国文字改革委员会
国家语言文字工作委员会
国务院宗教事务局
国务院宗教事务局
国务院宗教事务局
国家宗教事务局
国家档案局
国家档案局
国务院机关事务管理局
国务院机关事务管理局
国务院机关事务管理局
国务院机关事务管理局
国家机关事务管理局
国家标准总局
(由经委直属)
国家计量总局
(由经委直属)
国家建筑材料总局
(由经委直属)
国家建设材料工业局
国务院参事室
(国务院参事局)
国务院参事局
国务院参事局
国务院参事局
毛主席纪念堂管理局
(移交中央办公厅)
海关总署
海关总署
海关总署
海关总署
国家出版局
新闻出版署(国家版权局)
新闻出版署(国家版权局)
国家新闻出版署(国家版权局)
国家医药管理总局
国家医药管理局
国家药品监督管理局
国家环境保护局
国家环境保护局
国家环境保护总局
国家土地管理局
国家土地管理局
(并入国土资源部)
国家技术监督局
国家税务局
国家税务总局
国家税务总局
国务院法制局
中国科学院
中国科学院
中国社会科学院
中国社会科学院
中国工程院
国务院发展研究中心
国务院发展研究中心
专利局
中国专利局
国家知识产权局
国家质量技术监督局
国务院外国专家局
国家外国专家局
(归人事部)
国家国有资产管理局
国家烟草专卖局
国家中医药管理局
(归入卫生部)
国家核安全局
国家保密局
国家矿产储量管理局
国家测绘总局
国家测绘局
(归国土资源部管理)
国家进出口商品检验局
国家文物局
国家外汇管理局
国家行政学院
中国证券监督管理委员会
中国保险监督管理委员会
4.5.3各时期分职能部门的变动分析
(1)1978-1983年变动
表4-21978-1983年国务院机构各职能部门变动情况
政务管理职能机构
宏观调控和市场监督职能机构
专业经济管理职能机构
社会公共事务管理职能机构
增加
国家经济体制改革委员会
司法部
国家安全部
国家档案局
海关总署
审计署
地质矿产部
国防科学技术工业委员会
城乡建设环境保护部
国家计划生育委员会
国务院宗教事务局
撤消或合并
国务院办公室
国务院研究室
国务院政工小组
毛主席纪念堂管理局
国务院财贸小组
国家农垦总局
国家水产总局
国家林业总局
第三机械工业部
第四机械工业部
第五机械工业部
第六机械工业部
国家医药管理总局
国家基本建设委员会
国务院国防工业办公室
国家出版局
国家标准总局
国家计量总局
国家测绘总局
这一时期,专业经济管理部门方面,大幅度削减,撤消或合并了第三机械总局等10个部委或直属机构。
宏观调控和市场监督方面,撤消了计划经济时的国务院财贸小组,新增了审计署。
社会公共事务管理方面,增加了城乡建设环境保护部、国家计划生育委员会两个部级单位。
表明这个时期开始对专业经济管理的弱化和对宏观调控市场监督以及社会公共事务管理方面的加强。
(2)1983-1988年变动
表4-31983-1988年国务院机构各职能部门变动情况
政务管理职能机构
宏观调控和市场监督职能机构
专业经济管理职能机构
社会公共事务管理职能机构
增加
监察部
人事部
劳动部
国务院法制局
国务院特区办公室
国务院台湾事务办公室
国务院研究室
国务院外事办公室
国家外国专家局
国家核安全局
国家保密局
国家税务局
国家国有资产管理局
国家矿产储量管理局
国家外汇管理局
能源部
国家医药管理局
国家环境保护局
国家土地管理局
国家技术监督局
物资部
国家建设材料工业局
国家烟草专卖局
国家中医药管理局(归卫生部)
国家进出口商品检验局
新闻出版署(国家版权局)
专利局
国家测绘局
国家文物局
撤消或合并
煤炭工业部
石油工业部
水利电力部
航空工业部
航天工业部
机械工业部
核工业部
电子工业部
兵器工业部
这个时期,专业经济管理方面,虽然增加了能源部和若干直属局,但是同期撤消或合并了机械工业部等9个部级的专业经济管理部门。
在宏观管理和市场监督方面,增加了国家税务局等4个国家直属局。
社会公共事务管理方面,增加了4个直属局。
(3)1988-1993年变动
表4-41988-1993年国务院机构各职能部门变动情况
政务管理职能机构
宏观调控和市场监督职能机构
专业经济管理职能机构
社会公共事务管理职能机构
增加
新华通讯社
国务院新闻办公室(列入中共中央直属机构序列)
国务院法制局
国家经济贸易委员会
国家物价局
国内贸易部
机械工业部
电子工业部
电力工业部
煤炭工业部
水利部
中国科学院
中国社会科学院
国务院发展研究中心
撤消或合并
国家档案局
商业部
纺织工业部
轻工业部
能源部
物资部
国家建设材料工业局
国家医药管理局
国家海洋局
国家地震局
国家语言文字工作委员会
国家技术监督局
这一时期,专业经济管理方面,虽然撤消或合并了商业部等5个部级单位和国家医药管理局等2个直属局,但也增加或恢复了机械工业部等5个部级单位。
宏观调控和市场监督方面,增加了国家经济贸易委员会1个部级单位和国家物价局1个直属局。
(4)1993-1998年变动
表4-51993-1998年国务院机构各职能部门变动情况
政务管理职能机构
宏观调控和市场监督职能机构
专业经济管理职能机构
社会公共事务管理职能机构
增加
国务院法制办公室
国家行政学院
中国证券监督管理委员会
中国保险监督管理委员会
中国地震局
国家药品监督管理局
国家质量技术监督局
中国工程院
撤消或合并
国务院特区办公室
国务院法制局
国家经济贸易委员会
国内贸易部
冶金工业部
机械工业部
电子工业部
化学工业部
电力工业部
中国纺织总会
中国轻工总会
煤炭工业部
这一时期,专业经济管理方面,没有新增任何部门,撤消或合并了冶金工业部等6个部级单位和中国纺织总会等2个专门行业联合会。
宏观调控和市场监督方面,结合国内证券和保险业的发展相应的新增了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等两个专业市场监督管理委员会。
社会公共事务管理方面,增加了国家药品监督管理局、国家质量技术监督局等两个直属局和中国地震局、中国工程院等2个中央事业单位。
4.5.6中央政府机构数量演变分析
改革开放以后,中央政府一度变得非常庞大,1981年的国务院拥有52个部委,是建国后国务院部委最多的一年。
为了
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