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非金融支付行业反洗钱监管的问题谈几点看法
作者:
中国人民银行反洗钱局局长冯菊平
今年3月5日,中国人民银行颁布了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》,标志着包括网络支付、预付卡发行与受理和银行卡收单在内的非金融支付行业正式成为首个被纳入反洗钱监管体系的非金融行业,这对在特定非金融行业探索反洗钱监管模式具有示范意义。
下面,就非金融支付行业反洗钱监管的问题谈几点看法:
在非金融支付行业开展反洗钱监管的必要性
在传统支付结算服务领域,银行占据绝对的主导地位。
随着互联网的发展和电子商务的兴起,银行支付结算服务已不能满足各类企业和个人安全、快捷、多样和便利的支付需求,因此,大量新型支付机构应运而生,并迅速在电子商务支付服务领域占据重要地位。
对于这些新型支付机构,媒体和业界通常将其称作第三方支付机构,人民银行在2009年第7号公告中使用了“支付清算组织”这个名称。
2010年6月,《非金融机构支付服务管理办法》颁布后,第三方支付机构被统称为提供非金融支付服务的机构。
按照不同标准,非金融支付服务可以分为不同类别。
例如:
按照业务类型,可以分为网络支付、预付卡的发行与受理和银行卡收单;按照货款交付顺序,可以分为预付型、即付型和后付型;按照单笔支付金额,可以分为微支付、消费者级支付和商业级支付。
近年来,我国非金融支付服务市场发展迅猛。
根据第三方市场咨询公司的统计,2004年,我国非金融支付金额约72亿元人民币,2009年则达到5808亿元人民币,年复合增长率超过100%。
同时,我国各类支付机构数量也增加迅速。
截止到2012年3月31日,全国获发《支付业务许可证》的机构达101家,分布在20余个省(自治区和直辖市)。
在这样的背景下,开展非金融支付行业反洗钱监管的紧迫性和必要性大大加强,这主要是出于以下几方面考虑:
确保金融行业和非金融支付行业反洗钱政策的一致性
《刑法》第191条规定了五类洗钱犯罪行为,包括:
提供资金账户、通过转账或者其他结算方式协助资金转移等。
由于非金融支付行业在提供上述资金结算方面与金融行业并无本质区别,而且服务通常更为快捷便利,如不将非金融支付行业纳入反洗钱监管,则非金融支付行业很可能成为我国反洗钱监管体系的“短板”,诱使犯罪资金流向非金融支付行业。
非金融支付行业的洗钱风险日益突出是否将一个行业纳入反洗钱监管体系,洗钱风险程度是一个重要评判依据。
近年来,公安机关破获了多起网络赌博、网络色情、信用卡套现等案件,多家支付机构涉及为其提供资金支付结算。
在一些案件当中,甚至发现非法资金通过支付机构渗入金融机构。
这些事实表明非金融支付行业的洗钱风险已经到了不容忽视的地步。
促进电子商务环境改善支付系统是电子商务发展的命脉,电子商务发展又为各类支付机构拓展了发展空间。
但是,如一味放任非金融支付行业中的非法资金支付结算,对各类资金进出不加规范和约束,势必使该行业中守法经营的支付机构处于竞争劣势,形成“劣币驱逐良币”的恶性循环,进而造成电子商务环境整体恶化。
因此,开展非金融支付行业的反洗钱监管是电子商务环境改善的内在需求。
国际非金融支付行业反洗钱监管原则和实践
FATF关于非金融支付行业的反洗钱监管要求
金融行动特别工作组(以下简称FATF)是国际反洗钱标准的制定者,其对非金融支付行业洗钱风险的重视是一个逐步深化的过程。
早在2001年,制止恐怖融资的特别建议6规定了对替代汇款的监管要求,包括建立许可或注册制度、采取与金融行业一致的反洗钱标准等,构成了非金融支付行业反洗钱监管制度的雏形。
随后,由于非金融支付行业快速发展给洗钱防范带来全新挑战,FATF从2006年连续出台了《关于新型支付工具的报告》、《商务网站和互联网支付系统洗钱与恐怖融资弱点》和《货币服务行业的风险为本反洗钱方法指引》三个报告,从不同方面评估非金融支付行业的洗钱风险,提出针对性防范措施。
今年6月,FATF推出了最新版的《40条建议》,首次对“资金或价值转移服务行业(MoneyorValueTransferService,以下简称MVTS)”提出了反洗钱监管的整体要求。
FATF对MVTS做出了如下定义:
在一端接受现金、支票、其他货币工具或任何形式的储值工具,并通过通信、信息、传递或资金清算网络,向另一端的受益人支付相应金额的现金或其他形式的价值单位。
按照这一定义,《非金融机构支付服务管理办法》规定的三类支付业务皆在MVTS之列。
《40条建议》
的第14条建议规定了对MVTS的反洗钱监管要求。
一是注册或许可制度。
所有MVTS提供者都要在主管部门注册或经许可,无照或未注册经营的要受到相应处罚。
同时,这些MVTS提供者的代理商也应在主管部门注册或经许可,由MVTS提供者保存完整的代理商名册以随时备查。
二是反洗钱普遍义务。
所有MVTS提供者都要遵守与其业务相关的FATF建议,这意味着MVTS提供者在开展与金融机构类似的资金结算业务时,也要实行风险为本的反洗钱原则,遵循相应的客户尽职调查、交易记录保存、可疑交易报告及其他相关反洗钱措施,主管部门要对MVTS提供者履行反洗钱义务情况开展有效监管。
美国非金融支付行业反洗钱监管政策和实践
由于美国很早就存在从事资金支付结算服务的非金融机构,如西联汇款早在19世纪就已开展业务,因此对非金融支付行业的监管起步较早。
美国对非金融支付行业的反洗钱监管措施是FATF制定“资金或价值转移服务行业”反洗钱监管标准的重要参考。
美国法律将非金融支付行业称为货币服务行业(MoneyServicesBusiness,MSB),包括货币兑换和经纪、支票兑现、发行旅行支票、货币指令和储值卡、汇款、邮政汇兑服务五种类型。
货币服务行业的许可主要由各州负责,有43个州在牌照发放方面做出了相应规定。
在联邦层面,法律规定货币服务提供商必须在财政部注册,并两年续注一次。
货币服务提供商要提交全部代理人名单,并根据法律履行客户身份识别、大额现金交易报告、可疑交易报告、冻结特定资产和交易记录保存等各类反洗钱义务。
美国最大的网络支付服务提供商Paypal就曾因未获许可从事货币转移业务、违反《爱国者法案》转移犯罪资金等行为多次受到州和联邦监管当局的调查。
我国非金融支付行业反洗钱监管的政策框架
我国非金融支付行业反洗钱监管政策的沿革
我国对非金融支付行业反洗钱监管工作可以追溯到2006年。
人民银行发布了《金融机构反洗钱规定》等四个反洗钱规章,规定适用于从事支付清算业务的机构。
但因对支付清算机构没有相应许可或注册要求,也无对应反洗钱措施,因此支付清算机构并未真正纳入反洗钱监管体系。
随着非金融支付行业的迅速发展,人民银行逐步意识到需要区分金融类支付结算和非金融类支付结算,对非金融支付需要制定单独的行业监管措施。
2009年4月,人民银行发布了第7号公告,要求从事支付清算业务的非金融机构进行登记。
作为配套措施,人民银行于同年颁布了《银行卡组织和资金清算中心反洗钱和反恐怖融资指引》和《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》,指导支付清算组织开展反洗钱工作。
2010年,人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》,正式确认网络支付、预付卡的发行与受理和银行卡收单三类非金融支付业务需要获得行政许可,而必要的反洗钱措施是行政许可审批的前置条件之一。
根据《反洗钱法》第三十五条规定,应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法,由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。
就非金融支付行业而言,人民银行既是行业主管部门,又是反洗钱行政主管部门,因此有权单独制定非金融支付行业的反洗钱监管办法。
今年3月5日,人民银行颁布了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》,对各类非金融支付业务制定了具体的反洗钱监管措施。
至此,《非金融机构支付服务管理办法》和《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》分别确立了支付机构的许可制度和反洗钱义务,共同构成我国非金融支付行业反洗钱基础制度,在要件上已基本符合FATF关于“资金或价值转移服务行业”的监管要求。
《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》的主要内容
确立支付机构法人监管框架。
支付机构在纳入反洗钱监管之始,便按照优化监管资源配置的要求,实行法人监管。
即人民银行各省级分支机构负责对总部在辖内的支付机构法人开展监管,支付机构法人应制定统一的反洗钱内控制度并负责在本机构各个层级实施。
按照普遍而有差别的原则确定反洗钱义务。
《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》按照《反洗钱法》的要求,明确支付机构必须履行客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存和可疑交易报告等普遍反洗钱义务,减少非法资金利用支付机构和金融机构制度差异进行洗钱的空间。
同时,考虑到支付机构和金融机构之间,以及支付机构内部不同行业之间在业务模式、企业架构、客户特征等方面都存在较大差异,在具体反洗钱义务的设定方面又做出差别化规定,以提高反洗钱工作的有效性。
以客户身份识别为监管重点。
了解客户是所有反洗钱措施的基础。
商业银行在2000年已开始实行存款实名制,因此2003年全面开展反洗钱工作之时已有相当完善的客户基础信息和身份识别操作程序。
支付机构则情况迥异。
一是客户基础信息缺乏。
2011年,反洗钱局对国内某大型网络支付机构调查后发现:
在其5.88亿个个人账户中,已留存身份证件影印件的仅840万个,占个人账户总数的1.4%。
二是客户识别难度大。
支付机构多为非面对面业务,如简单照搬银行模式要求留存全部客户身份证件的复印件或影印件,势必带来沉重负担。
因此,《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》对全行业不同业务的客户关系进行梳理,按照业务种类、交易金额、风险程度等制定了差别化的客户身份识别措施,积极稳妥推进支付机构客户身份识别工作。
明确以“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度。
与金融机构不同,《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》不再设立大额交易和异常交易报告标准,并把可疑交易报告标准的制定权力交给支付机构,要求支付机构对客户身份信息、交易背景和特征综合分析后,有合理理由怀疑与洗钱、恐怖融资等犯罪活动有关的,才能提交可疑交易报告。
这一举措是在总结金融机构多年可疑交易报告工作的基础上,考虑到支付机构业务特点,按照风险为本的理念推出的,旨在提高支付机构可疑交易报告的质量,节约可疑交易报告的成本。
平衡反洗钱监管和业务发展的关系。
毋庸讳言,《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》的实施将在较大程度上影响多数支付机构目前的业务流程,并产生一定的合规成本。
从一开始,人民银行的基本思路就是在支持非金融支付行业规范发展的大前提下,按照新旧有别、平稳推进的原则,逐步有序开展支付机构反洗钱监管。
包括支付机构老客户身份识别两年宽限期、宣传培训先行等一系列具体监管措施的出台都体现了这一基本思路。
在反洗钱现场检查方面,今后较长时期,协助支付机构发现洗钱风险薄弱环节、提升反洗钱内控体系有效性将是人民银行检查工作的主要目标。
长期来看,相对完备的反洗钱内控体系对于促进非金融支付行业内部良性竞争,增强支付机构发展后劲必将发挥重要的保障作用。
关于清算机构的反洗钱监管《非金融机构支付服务管理办法》的涵盖范围不包括银行卡跨行清算和银行资金跨行清算。
为保证政策的延续性,从事上述业务的机构将继续按照人民银行2009年颁布的《银行卡组织和资金清算中心反洗钱和反恐怖融资指引》开展反洗钱工作。
但在实践层面,清算业务洗钱风险的识别和防范尚待改进,人民银行也将不断跟踪政策的执行效果,在必要时对监管政策进行相应调整。
非金融支付行业反洗钱监管面临的挑战和应对
金融机构反洗钱工作自2003年正式启动,至今已逾9年,行业自律和监管措施业已相对成熟,监管机构和被监管机构之间也形成合作关系。
而非金融支付行业是反洗钱监管的全新领域,序幕拉开伊始,一定要正确处理好以下关系:
风险为本反洗钱监管原则与支付机构相对薄弱的反洗钱内控体系的关系
风险为本是人民银行今后反洗钱监管工作秉持的基本原则,非金融支付行业的反洗钱监管也不例外。
但是,风险为本的反洗钱监管通常要求被监管机构的反洗钱内控体系较为完善。
面对支付机构较为薄弱的反洗钱内控体系和经验相对缺乏的反洗钱人员,这一原则的实施必将接受考验。
人民银行将在不偏离风险为本的大方向下,一方面通过早期的积极监管介入,包括管理层谈话、培训、针对性现场检查等措施,致力于培育支付机构洗钱防范能力。
另一方面要积极发挥支付清算协会等行业自律组织的作用,促进非金融支付行业内部在反洗钱工作经验、典型案例、技术手段等方面的交流互通,提高全行业洗钱风险防范水平。
支付产品快速创新、普惠性金融与反洗钱监管的关系
非金融支付行业有两大特点:
一是产品创新速度快、差异程度大。
这就要求人民银行反洗钱监管队伍必须向边干边学的学习型监管组织转型,及时根据新的支付产品洗钱风险调整监管制度,始终保持监管措施的有效性。
目前,网络支付、预付卡和银行卡收单三类业务交织日益紧密,金融产品通过非金融支付趋势日渐显著,反洗钱监管要未雨绸缪,内部形成跨行业监管信息共享平台,防范不同行业间洗钱风险的传染和扩散。
二是小额支付数量众多。
FATF在《40条建议》的释义中允许为普惠性金融(FinancialInclusion)的目的,可以对具有低风险特征的产品采取简化客户身份识别措施,并特别声明FATF无意采取苛刻措施或规定单一运营流程而对支付体系产生负面影响。
因此《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》已对部分金额较低的低风险产品规定了简化的客户身份识别,在监管实践中还将进一步细化低风险产品的范围,对公共类小额支付如公交卡、无金融机构的边远地区小额支付等,要根据实际情况调整反洗钱监管要求,保证基础支付渠道的便利和畅通,实现反洗钱资源的优化配置。
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