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Regulatorydefects;
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1、对于该项目的可行性研究实施过程进行分析,指出投资主管部门的监管缺陷。
1.1研究报告未明确单项工程的投资来源及金额
虽然新校区工程可行性研究报告已经明确总建设面积、投资总额和资金来源,明确各单项工程的建筑面积和工程费用,但没有明确各单项工程的具体资金来源、资本金数额和贷款金额。
虽然明确了新校区土地的出资方为E大学,明确了学生公寓和食堂的工程费用出资方为企业,但没有明确企业的出资方式、资本金来源及数额,显然不符合《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》第一条规定“经营性投资项目必须实行资本金制度,必须首先落实资本金才能进行建设”和第八条第一款规定“实行资本金制度的投资项目,在项目可行性研究报告中要就资本金筹措情况做出详细说明,包括出资方、出资方式、资本金来源及数额等有关内容,给后续的政府监管留下不确定因素。
1.2主管部门应对项目的计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督
例中未涉及投资主管部门应对项目的计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督,投资主管部门应派代表进驻B建安集团有限公司的施工现场对B建安集团有限公司进行现场的监督,以及派监理公司对施工的质量进行严格的验收,及时的与施工方的主管进行谈话,了解他们施工的进度以及能不能来的及赶在2006年6月15日交付我方,以满足秋季学生的入学。
要求B建安集团有限公司应对现场的施工安全进行严格的把关,保护施工现场的安全。
投资主管部门应严格要求投资方履行法定的义务,以及E大学公寓建设合作协议规定的内容,并监督他们履行法定的义务以及合作协议规定的内容,投资主管部门应对前期的准备、设计、监理、竣工验收及工程结算等工作实行监管,其中前期的准备工作很关键,比如关于E大学新校区三期工程可行性研究报告的请示中未提出总的用地面积是多少,这就是投资主管部门对前期的准备工作监督不到位。
1.3市政公用事业特许经营管理办法中华人民共和国建设部令第126号第十条的规定主管部门应当履行下列责任:
协助相关部门核算和监控企业成本,提出价格调整意见;
监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务;
对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和我服务质量以及安全生产情况进行监督;
受理公众对特许经营权的企业的投诉;
向政府提交年度特许经营监督检查报告;
在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下,临时接管特许经营项目;
协议约定的其他责任。
投资主管部门就在可行性研究之前就与B市建安集团有限公司签订了E大学学生公寓建设的合作协议,而且在关于E大学新校区三期工程可行性研究报告的复函中明确规定建设项目招标方案:
招标范围:
全部。
招标组织形式:
委托。
招标方式:
公开。
E大学学生公寓建设合作协议的签订日期是2005年7月21日而关于E大学新校区三期工程可行性研究报告的复函是在2005年12月15日。
这就是投资主管部门在可行性研究过程中监管的缺陷,没做好前期准备工作。
1.4学生公寓投资来源调整后的资本金数额依然不明确
在上报的新校区工程可行性研究报告中,全部学生公寓(建筑面积8.1万m2)和食堂明确由企业投资建设,得到C省发改委复函同意。
在尚未得到项目审批部门的批复之前,E大学又将全部学生公寓调整为由学校和企业共同投资建设,食堂调整为由学校投资建设。
上述做法增加了政府筹资的金额,改变了项目投资来源,不符合教育部等部委联合发布的《关于进一步加快高等学校后勤社会
化改革的意见》中的规定“在对新建的学生宿舍及其他后勤服务设施的资金投入方面,应坚持主要依靠并充分利用社会的力量和资金的方针”,也不符合C省发改委对于“新校区工程可行性研究报告”的批复。
设计单位、中介机构、监理单位缺乏投资控制的能力和动力。
一是设计单位、监理单位造价方面的专业技术力量较为薄弱;
二是设计费、监理费用往往是与工程造价挂钩的,造成设计单位、监理单位降低工程造价的积极性不高;
三是编制工程招标文件、标底的招标代理机构片面追求经济利益,责任心不强,执业人员素质不高,有的甚至专业力量是临时拼凑的,同时其内部质量保障机制不够严密。
项目建设单位专业技术力量薄弱。
政府投资项目基本上都是由建设单位通过组建临时基建班子(如基建办、工程指挥部等)进行建设管理。
这些基建班子客观上通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识,不完全清楚投资规律和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理方法。
同时,建设单位主观上对投资控制认识不够,往往认为估算、概算只是一个参数,将来是要变化的,难免出现各种管理不善的现象。
如决策不够成熟、方案频繁调整等。
缺乏强有力的项目投资风险约束机制。
对建设单位在筹措和运作资金及项目投资控制上的考核机制和问责机制不严厉,建设单位几乎不必为项目投资失控承担责任,导致部分建设单位资金节约意识淡薄,往往为了自身的局部利益,随意提高建设标准,增加建设内容,个别单位甚至盲目攀比。
财务决算认识上和执行上都比较薄弱。
一是大多数单位对项目竣工财务决算积极性不高。
财务决算工作量较大,建设单位一时忙不过来,或财政拨款已到位没资金压力,办不办无所谓。
二是部分单位对项目竣工财务决算没概念。
认为工程完工验收后并已办理价款结算评审,整个建设程序就算完成。
或建设单位认为基本建设会计处理能够自行处理,不再需要审核。
三是其他费用挤占项目资金。
为弥补预算内经费不足、解决职工福利等因素,个别单位将部分招待费、会议费等公用经费列入工程的建设单位管理费等;
或者工程早已完工,却迟迟不办理竣工财务决算,继续在工程项下列支经费等问题。
燃油、建材价格及人工工资上涨,部分建材价格信息不透明等因素,也是造成工程项目投资增加的重要原因。
调查研究,确定监管对象;
集思广益,开门问计;
是加强领导,精心部署,构建“统一领导、综合协调、属地监督、分级负责”的督查格局;
抓好岗前培训,做到领导到位、组织到位、整合到位。
2、对于该项目的施工者选择计划的监管进行分析,发现投资和建设主管部门存在的监管缺陷
2.1在关于E大学新校区三期工程可行性研究报告的复函中明确规定该项目的招标方式:
但是在关于E大学学生公寓由投资方承接施工的批复中又指出E大学向B市建设与管理局申请该学生公寓项目由投资方承接施工,这就违背了公开招标的原则,这就是投资与建设主管部门监管的缺陷。
在关于学生食堂及生活服务中心直接由学生公寓投资方承建的请示中提到直接授予合同,为了使学生公寓与学生食堂及生活服务中心能够同时建设、同时投入使用,保证整个生活小区功能完整,申请学生食堂及生活服务中心项目由学生公寓投资方一并承建。
这也违背了公告招标的原则。
2.2县级以上地方人民政府建设行政主管部门按照相对集中、适度竞争、受众分布合理和公开、公平、公正的原则负责本行政区域内招标人发布工程施工项目公开招标信息和对投标人选择工作的监督管理。
具体的监督管理工作,可以委托工程招标投标监督管理机构负责实施。
在正式实施工程施工项目公开招标时,招标人或其委托的招标代理机构应当按下列规定首先在国家或省有关行政主管部门指定的报刊、工程信息网发布招标公告,并同时在工程所在地有形建筑市场内同步发布:
省级建设行政主管部门负责招投标监督管理的工程施工项目和市、县级建设行政主管部门负责招投标监督管理招标工程项目所在地设有有形建筑市场的,该招标公告还应同时在当地有形建筑市场内进行同步发布;
招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间、投标报名条件以及获取招标文件的办法等事项,同时还应载明投标报名地点、时间、资格预审基本条件、获取资格预审文件的方式及投标人选择和确定原则。
招标人或其委托的招标代理机构应当保证招标公告内容的真实、准确和完整,在两个以上媒介发布的同一招标工程项目的招标公告的内容应当相同。
拟发布的招标公告文本形成后应当由招标人或其委托的招标代理机构的主要负责人签名并加盖公章,同时应报送招投标监督机构统一编号后送达媒介发布。
招标人应在发布的招标公告内规定合理的投标报名期限,报名期限自正式发布招标公告至报名截止日期限不得少于5个工作日(不含法定节假日)。
在规定的报名期限内,招标人应当在工程项目所在地的有形建筑市场内或经分管监督的招投标监督机构认可的地点集中进行投标公开报名。
招标人或委托的招标代理机构不得缩短或变相缩短投标报名期限。
2.3在发布招标公告以前不得私下接受投标人的介绍信或办理报名事宜,也不得以任何理由和不合理条件限制或变相限制符合招标公告报名条件的潜在投标人报名。
投标报名过程和结果应当接受招投标监督机构监督。
招标人可依法自行或委托招标代理机构组织对报名的潜在投标人进行资格预审。
资格预审条件应按招标公告的要求进行;
招标人也可根据招标公告上公布的资格预审条件制定详细的资格预审办法并在办理投标报名时发给各投标报名人。
各投标报名人在获取资格预审文件后,应认真按要求填写招标人制发的《投标资格审查表》并同时报送相关原始材料,接受投标资格预审。
当投标报名人资格预审合格者过多时,招标人或其委托的招标代理机构应当在工程所在地有形建筑市场或由建设行政主管部门指定的固定场所内,在工程项目分管的招投标监督机构的监督下,按下列方法在资格预审合格的投标报名人中公开选择不少于7家正式投标人。
招标人随机抽取投标人工作一般应安排在招标文件规定投标人购买招标资料时间的同一时刻进行,在招投标监督管理机构的监督下,招标人应在邀请所有资格预审合格投标报名人到场的情况下进行公开抽取活动。
招标人确定完正式投标人后,应同时向所有正式投标人发售招标资料。
工程项目所在地的有形建筑市场应为招标人随机抽取投标人提供科学、公正的实施办法和条件(未设立有形建筑市场的市、县由招投标监督机构提供)。
各级招投标监督机构和有形建筑市场只对招标人的随机抽取行为进行监督和服务,不得代替或干扰招标人实施随机抽取工作。
对公开招标的工程施工项目,招标人未按规定发布招标公告的,可按国家发展计划委员会令第4号第十六条规定处罚。
招标投标监督机构可责成招标人重新按规定发布招标公告并选择投标人。
对公开招标的工程施工项目,当符合资格预审条件的投标报名人过多时,招标人未按本规定公正选择投标人的,招标投标监督机构应责成招标人按本规定重新确定投标人。
招标人拒不纠正的,招投标监督机构不得办理招标备案手续,建筑管理部门不得颁发《施工许可证》,工程不得开工。
3、对于该类项目的招标计划和管理,从法制改善、制度建设和能力改善等方面,提出相关监管改善建议
3.1投资主管部门应突破常规,创新方法,落实监督制度
一是实施特派监察员制度,实行全程监管;
二是推行项目建设巡查制,确保工程项目始终处于监管之下;
三是建立工程项目跟踪审计制度,及时发现和纠正违规问题;
3.2强化措施,精心组织,抓好监督检查:
一是强化宣传教育,筑牢思想防线;
二是搭建监督平台,构建监督网络;
三是强化监督检查,推进项目建设。
3.3突出重点,狠抓落实,抓好督促落实:
一是督促建立健全规章制度;
二是督促提高效率和质量;
三是督促落实重点项目会议纪要确定的工作任务。
3.4建立机制,整体推进,加强长效管理:
一是建立项目前期工作推进机制;
二是建立项目实施推进机制;
三是建立项目保障机制,促进问责工作规范化、制度化。
3.5将严肃问责贯穿始终,狠抓监管落实:
一是将严肃问责贯穿于项目建设始终;
二是把绩效评价贯穿于项目建设始终;
三是把查处违纪案件贯穿始于项目建设始终。
一是建立监管人员定期走访制度。
监管人员通过定期走访,对提供监管数据进行定量和定性分析,完成月度分析报告(而不仅仅是半年一次的监管报告),同时,对潜在的风险提出进一步采取的监管措施和建议;
二是建立信息共享制度。
要从制度上规定监管信息必须实施统一采集、集中处理和信息共享,规定信息采集的内容、形式和要求,规定监管部门必须及时将监管信息资料和日常监管情况放人监管信息平台。
同时,通过监管平台与被监管机构的联网,实现实时监管,扩大监管的覆盖面,以便在更宽的层面上让监管部门共享监管信息。
三是建立非现场监管工作失职追究责任制度。
要完善监管人员非现场监管各个环节的工作责任制,对是否及时采取有效的监管措施要有硬性的责任约束机制,对未及时采取措施有效控制风险等监管不力的行为要建立监管失职追究责任制度,提高监管工作的效率。
提高监管制度的稳定性。
一是建立分层次、分机构的非现场监管指标体系。
不同层次的监管机构,对监管重点应该不同,因此,应结合实际情况建立不同层级的监管指标体系。
同时,要结合不同机构的经营特点,将或有资产负债风险、非信贷资产风险等纳入非现场监管指标体系;
二是建立以风险分析模型为主要内容的风险评价体系。
笔者建议借鉴新加坡的评级系统,该系统在美国骆驼评级系统的基础上,引入了新的监管理念。
我国监管部门在借鉴国外风险评级体系的基础上定期的风险状况进行定量分析、综合评级,根据不同的评级结果实施分类监管,以节约监管资源。
结语:
通过对E大学新校区新校区三期工程的分析,主管部门应对项目的计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督。
投资主管部门应突破常规,创新方法,落实监督制度;
建立机制,整体推进,加强长效管理。
参考文献
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