经济管理毕业论文下载面向21世纪中国政府公共行政改革若干问Word文件下载.docx
- 文档编号:19640635
- 上传时间:2023-01-08
- 格式:DOCX
- 页数:31
- 大小:66.47KB
经济管理毕业论文下载面向21世纪中国政府公共行政改革若干问Word文件下载.docx
《经济管理毕业论文下载面向21世纪中国政府公共行政改革若干问Word文件下载.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《经济管理毕业论文下载面向21世纪中国政府公共行政改革若干问Word文件下载.docx(31页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
keywords:
Publicadministration;
Thepositivism;
Reform;
Value;
Basedonpeople
第一章实证与超实证:
全球化背景下的公共行政
第一节公共行政的实证主义与后实证主义:
以美国为例
实证主义讲求科学的态度和实证的精神,试图以自然科学研究的模式介入人文社会科学的领域。
一方面,它促进了人文领域的科学化与可证性,另一方面,它也造成了一些弊病。
所以,我们得用辩证的眼光来看待它及其超越。
而在公共行政领域,美国的实证主义及其超越是最有代表性的,有许多经验值得我们借鉴,所以,在这项分析中便以美国为例。
1,公共行政的实证模式。
(1).事实与价值分离型。
这套模式认为实证论的方法对公共行政研究是有效的。
在公共行政研究中,处于至高无上地位的是客观性。
研究者必须对命题加以审视、检验,通过对外显行为的观察并由此进行逻辑推论。
科学研究必须消除人类价值的影响。
西蒙指出,在行政学的研究中区分事实和价值是可能的。
在他看来,事实的命题是对可观察世界的陈述,并且是可以操作的。
价值的命题则是表明应当和人的主观偏好有联系。
只有回避价值的陈述,事实的陈述才可显得精确,才可以“决定是否真假,是否在真实世界发生”[1]。
西蒙指出,在公共行政研究中,人们常常使用好与坏的字眼,但这丝毫也不会破坏科学所要求的价值中立。
好的措施其实只是增加组织实现目标的能力;
而坏的措施这只是导致组织无法实现目标。
增加效率,我们讲是好的;
不增加甚至降低效率,我们称为是坏的。
所以好与坏只是围绕效率来界定的。
以实证的观点来研究公共行政,行政组织的存在与运行则完全是以理性为基础的。
西蒙较为注重研究人的行为能力。
他认为作为单个的人,其行动所能达到理性的程度是很低下的,个人的行为要走向理性化,就必须参加团体和组织。
只有在组织中个人的行为才能理性化。
由此,西蒙得出一个著名的命题:
理性的个人是,也必须是被组织组合的与制度化了的个人。
(2).行政人是组织中的理性人
西蒙将个人纳入组织,从而赋予组织中的人的行为理性的属性。
就是说,个人只要组织化,就保证其行为有可能是理性的。
为什么仅仅是“有可能”呢,因为“组织化”只是条件之一,即个人必须加入组织。
但是组织的理性又由什么来保证呢?
西蒙认为应当由决策的合理性来保证。
在他看来,个人依赖于组织,而组织的理性就必须通过切合组织利益的决策来实现。
西蒙将组织看成是一个决策系统。
组织不仅仅是一个结构,而且它还是一种形成决策的过程、引导和通报消息的过程、发现和设计可能的行动的过程、评估并选择备选方案的过程。
对于个人与组织的关系来说,个人可以参加也可以不参加,或参加了又退出组织,这是组织与个人的外部关系;
同时,在组织中的个人,也可以完全接受组织的命令,也可以部分地接受组织的命令,当然完全可以拒绝组织的任何命令,则他已退出了组织。
这是组织和个人的内部关系。
对于组织与个人的外部联系,西蒙认为这里的标准完全是“成本与利益”的计算。
假如某人觉得在组织中要比在组织外感到更为满足,那么,他就会加入或留在组织内。
人们之所以加入或留在组织中,是因为组织具有“满足功能”[2]。
个人对组织命令的服从则与个人选择及组织权威有关。
作为组织的理性,它具有“诱导”成员对组织作出贡献的功能。
因此,组织中的个人会在组织诱导下为组织作出贡献。
但组织成员又是有选择能力的,他对组织首领的权威有一个接受的问题。
在西蒙的眼中,组织中的个人虽然也在考虑个人的利益,也在计算参与组织的机会成本,但是,这种个人更多的是接受组织的诱导。
这种个人就不是古典经济学所讲的,只考虑经济上的收益,力求分得的蛋糕份额最大的、精于计算的“经济人”,而是“行政人”了。
西蒙所假设的“行政人”具有如下的特征:
能接受组织目标做为决策的价值前提;
能敏感地对组织成员的影响作出反应;
能不断塑造自己与他人之间的稳定的关系;
能保持实现组织目标的高度士气;
有围绕组织目标的实现发展合作行为的习惯[3]。
2,公共行政实证决策的模型
(1)实证决策方法的补充。
西蒙的“行政人”决策,是一种有限理性的行为,它承认人的理性的有限性,又提出决策的效率目标,并通过组织来弥补这两者的距离。
但是,西蒙的“行政人”假设却包含着人类的理性行为与真实的客观世界之间的矛盾。
西蒙认为只要决策相对地满意就行了。
可是,另外的学者却并不满意理性的如此软弱,作为对西蒙有限理性决策的补充,林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出了一种理性的渐进式决策方法。
林德布洛姆认为,渐进的决策方法不仅仅是对理性方法的补充或妥协,更重要的是它有助于在制定政策时兼顾民主的价值。
林德布洛姆将这种方法称之为“连续有限的比较”方法。
在《渐进调适的科学》这篇论文中[4]指出,西蒙倡导的理性方法虽大受欢迎,但决策者须首先排列相关价值的优先顺序以确定目标,然后再列出备选方案,最后选出一个达到效率最大化的方案。
而渐进的方法,决策者只希望实现一个有限的目标,举出若干个可以立即备选的方案,最后找出一个“兼顾价值与工具的方案”。
林德布洛姆认为渐进式的决策方法能较少地受行政人员以往经验的影响,从而更能适应变动的环境。
(2).实证决策的三种模型
在继西蒙提出更改决策方法,林德布洛姆并用渐进式方法对其加以补充以后,美国行政学家艾利森提出了关于公共行政决策的模型思想。
艾利森关于决策模型的理论是在他分析肯尼迪政府在1962年古巴导弹危机事件中的行为时形成的。
1962年美国和前苏联的冷战对抗达到激化程度。
前苏联将导弹运往古巴,从而使两个超级大国的冲突有可能升级为战争。
肯尼迪政府邀请各个领域的专家和政府有关部门的负责人分析危机的解决办法。
艾利森以这一事件的政策分析为研究对象,在《决策的本质》(EssenceofDecision,1971)一书中表述了三种决策模式的思想。
艾利森对决策过程的分析基本上是吸收了西蒙和林德布洛姆的研究成果,将决策分成设定目标、设计备选方案、检查各备选方案的结果、选定一个极大化目标的方案等环节和步骤。
其新意之处在于概括了理性决策模型并在这一模型之后又提出另外两种模型[5]。
艾利森认为多数人在外交政策的决策中使用理性决策模型。
在这一模型中,行动者是分析的重心。
通常所说的行动者不仅有个人,而且更多的是团体和组织。
对行动者的行为赋予两个特性:
自觉性与目的性。
政策分析还注意理性行动者的行为与最佳策略间的关系:
或是遵循着最佳策略的原则,或是偏离最佳策略的原则。
艾利森认为,在理性决策中,手段的选择比目的更为关键,而且决策者较多地是从理性上分析合理性,不太考虑现实情况。
艾利森认为,虽然理性模型被广泛地使用,但这一模型有其局限性,并不是唯一的。
在关于古巴导弹危机的对策分析中,人们还使用了另外一种决策模型即“组织过程模型”。
艾利森认为,关于这一决策模型首先是由马奇等人提出来的。
1971年,马奇和另一个人合著了《厂商行为理论》[6],在该书中,马奇提出组织的主要兴趣甚至不在于实现特定目标,有些组织在决策时,将注意的重心放在组织内部各组成部分在协商一致的结构状态下保持良好的运作。
通过决策,降低组织在变动环境中所产生的不稳定性。
决策的过程实质上就是组织自身变迁以适合环境的过程。
这可以称之为组织决策中获得的意料不到的结果。
由此,艾利森指出,如果不去了解或关注公共组织的运行过程,就无法真正了解决策过程。
除了上述两种决策模型外,艾利森还提出了第三种决策模型即政府政治模型。
这一模型着眼点是各种利益主体在决策中的协商过程。
艾利森认为,很多政府部门的决策,其参与者还不仅仅是官僚组织中的单一集团,而是由不同的个体、团体、组织构成的集合。
这些众多的决策参与者都具有不同的目的、利益和权力。
这是一种协商的过程,有可能协议破裂,也有可能其中一方获胜,也有可能是达成一个与各方当初的愿望都不完全符合的混合结局。
艾利森将这种决策模型比作是下棋。
推动棋子的不仅仅是出于对行动的支持或组织原先拟定的方案,而更多的是正反双方之间的权力与技巧的较量。
3,超越实证。
(1)对实证行政模式的批判。
基于实证模式的现代组织理论,是伴随着西方以市场为导向的社会发展而发生的组织过程的副产品。
为了适应市场竞争的需要,大型组织的管理者千方百计地借助于理性化的生产过程来实现更大的效率。
这一过程在不知不觉中无论是对个人还是对社会都产生了巨大的影响。
从个人来看,在以市场为导向的社会中,生产虽然井井有条,但个人却变成仅仅是一个“有固定职业的个体”,一个在一定时间内在层级节制的体系中占有一个职位的个体。
在这种经济型的组织中,活生生的人已经变成屈服于市场统治的、从事技术理性或工具理性机械生产的劳工。
从社会来说,市场的扩张已经衰落,理性化的组织几乎没有“自我实现”的空间,在理性化的组织中,自我实现只不过是生产过程而已。
这种生产过程不断地导致人们心理上的不安、生活质量的下降、环境的污染和有限资源的浪费。
[7]
现代组织理论认为,组织成员有责任根据公平、理解和人道来行动。
但是,在实证模式下,组织成员的情绪、直觉统统被排除掉了。
在实证模式看来,情绪会妨碍合理科学的规划与决策,而直觉则会直接有损于理性思维和妨碍正常秩序。
正像达尔和林德布洛姆所说:
“如何偏爱去考虑如何更好地采取手段实现目的,则喜悦、爱、同情、情感等要素统统被视为是不利于实现目标的,从而应统统受到抑制”。
[8]
很明显,实证的模式会使复杂化的组织中的个人的“个性”被泯灭,这一问题已被很多的公共行政学家所关注。
比如怀特早在50年代就提出了这一问题,70年代末斯考特与哈特以及科哈特也谈到复杂组织中的控制机制忽视甚至贬损人际互动关系的重要性,使个人沦为生产过程中无个性的工具、顺服地听从别人操纵的工具。
更为严重的是,理性化模式会使个人丧失自我理解、自我反省的能力,而这此能力恰恰对人格的发展和创造力的培养是至关重要的。
[9]
(2)后实证的公共行政
在一个自主的、社会的行动者构成的社会中,公共组织理论必须研究人类的行动价值和行动过程的关系。
在实证主义的公共行政理论中,人们把行为的性质与行为的结果联系起来,由结果来衡量实质。
哈蒙等人反对这种结果论。
他们认为如果以结果来确定正义与公平问题,往往会发生偏差。
一方面评判者会由于原先的“相信”而在评价结果时“发现”人们意见的一致性,从而得出不真实的结论;
另一方面,对结果的认知也受制于众多因果因素,比如对自由正义的了解程度,发表见解时的自由程度等等。
哈蒙反对实证主义理论家只将过程看作是达到目的的手段。
他认为,人类行动的价值应当从行动本身去发现,自由、公平、正义不是表现在结果中而是表现在过程中,即表现为达到自由、平等的程度,也就是向所有公民开放,以及容许公民参与的程度如何。
同时,哈蒙认为在自主性的、社会性的行动者构成的公共组织中,必须以新的观点来处理个体价值与群体价值的关系。
这种关系是一种“相互性”的“协合关系”,即每个行动者既会考虑别人的期望,也会受到别人的影响。
在将个人与个人的关系推广到整个社会时,哈蒙提出了社会正义是一种“相互性”的群体关系。
但是哈蒙认为,正义乃是自主性的社会性的人性自发的产物,如果要强化这种自发性的联系,就有可能形成一种对个人自由行动的限制。
[10]
(3)批判理论的影响与启示
在德国的法兰克福,一批从事批判的社会理论的研究人员揭示了在现代社会中人的自由行动与社会状态对人的限制之间的矛盾。
他们认为,只有进行批判的思考,排除这种矛盾与对立,人才能获取自由。
法兰克福学派批判了工具理性,霍克海默指出,大多数的哲学系统都认为客观上存在一种理性,借助于它,人们可以去评价行动的合理性。
更有甚者,理性变成人们实现既定目标的最有利的也即是最有效的手段。
另一位学者马尔库塞直接批判了韦伯,他认为韦伯把理性观念看成是发展手段以实现既定目的的过程。
这种理性全然将社会利益抛在一边,而去完善各种控制技术。
哈贝马斯则更进一步指出,韦伯的理性观导致了一种“目的—理性行动”的逻辑。
这种目的—理性行动所关心的是“技术”,即寻求手段去实现目的。
[11]韦伯的目的—理性行动在传统社会中不会遇到责难。
在资本主义社会的初期阶段,经济效益被置于首位,因此目的—理性行动的作用越发明显,但到了一个更高级的社会发展阶段,目的—理性行动就会暴露出局限性。
[12]在目的—理性行动的观念下,一切民主、正义、平等都会被政府所忽略,公共行政机构的活动范围被死死地限制在行政上可以解决的技术问题之内。
为了解决行政上的技术问题,公众的参与、人民的民主权利等等都变成了多余的,因为只有专业的技术人员可以解决技术问题,而公众的讨论则是多余的。
第二节全球化背景下的公共行政
在全球化,一体化的大背景下,公共行政也面临着新的挑战,有了新的机遇。
1.公私领域内出现变化有利于全球公司部门。
政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。
由于苏联解体、全球化和国家财政危机,传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。
因此,行政性福利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响,公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。
公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用,来抵制公共服务领域的缩减。
这一行动是他们未来的合法性基础。
2.国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。
几十年来,传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益,因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定,在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。
现在,平衡性福利国家已经被法人-高压国家所取代,其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。
这些威胁是由于市场混乱所造成,而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。
许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。
结果,公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。
这是国家性质主要的一个变化,所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。
3,广义地说,公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。
职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准,并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时,揭露他们的荒谬。
过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。
出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。
4.全球化要求更多的私有化,而私有化扩大了腐败的机会。
腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为,它所冲击的正是健全社会的基础,破坏了公民对领导与制度合法性的信任。
私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上,个人为了谋求自我利益最大化,几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。
这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上,这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的,他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。
这种法人的全球性文化,部分是通过人力资源管理实践来营造的,它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。
公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。
5.从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。
欣赏发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础,专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野,因为一些其拥有丰富的文化与治理遗产。
全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战,打破了政治—行政的二分法。
我们及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。
对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事,它具有悠久的历史,可以追溯到古代,其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。
6.全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。
全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。
许多问题对人类共同体意识形成了挑战,包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正;
增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要,因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。
他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削,抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。
在80年代,全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。
唤起这种全球意识,能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。
因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。
7.作为“全球共同体利益”的守护人,发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任,即采取协调一致的伦理、道德行动。
他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。
政治任命者和政客是临时官僚,他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系,他们容易被腐蚀、容易滥用权力,他们对公共利益的界定是狭隘的,仅在意那些有权有势的选举人。
第三节我国的公共行政观念
1,区别于传统行政的社会主义行政。
行政管理是一个历史的范畴。
作为我国现代行政特定内涵的公共行政,突出地反映了社会主义政府管理的本质特征。
它与传统行政的区别是十分明显的。
首先,就政治前提而言。
在我国,当国家的“一切权力属于人民”这一根本原则在宪法中被确立,就为我国的政府管理实现由传统专制行政向现代公共行政的跨越,提供了社会的政治前提条件。
它虽与资产阶级政府宣扬的“主权在民”的宪法精神存在着较大差别,但二者均是对传统君主专制的“君权神授”、“朕即国家”至高无上皇权的彻底否定,首先从政治的意义上确定了作为现代政府的“公共组织”之性质。
而且,我国政府在跨世纪经济体制改革民主化进程的推动下,日益显示了其“人民政府人民建、人民政府人民管和人民事情人民办”的公共本性,而逐渐融入了当代还政于民和民主参与的世界潮流。
譬如,在一些政府或部门的公共决策中,推行的社会听证制度、人民意见征集制度等,均反映了现阶段我国行政管理民主化的大势所趋。
以上汇集了全社会民主化的其他途径与形式,为我国现代行政突破传统行政的羁绊,从封闭迈向开放、从专制迈向民主、从家长制转变为社会参与制,进而为中国行政管理步入神圣的“公共”之殿堂,打下了永恒的时代烙印。
其次,就社会角色而言。
中国现代行政不仅早已冲破了封建传统行政“家”的藩篱,而且伴随着我国的改革攻坚与现代化建设的加速发展,正在突破传统社会主义行政的“万能”禁锢,而向“社会人”的角色转换,即主要通过公共政策的制定与实施来熨平自然与社会的和谐发展关系,继而从社会的意义上确定了作为现代政府的“公共组织”之职能。
政府角色的转变,突出地表明了在当代条件下,政府所履行的国家统治职能的属性相对减弱,而所执行的一般社会职能的属性即具有适应整个国家的社会公共需要所产生的管理社会公共事务的属性,则进一步增强;
政府往往通过对国家公共事务的有效管理来实现其所执行的国家统治职能,达到政治稳定与社会发展的目的。
再次,就价值标准而言。
当今中国行政,正重构与其“公共人”之地位和角色相吻合的社会行为评判的价值标准,即公平的价值原则。
它不仅同非平等的传统专制行政存在着本质的区别,还同形式上平等而事实上公平与公正被严重扭曲的传统社会主义行政存在着极大的反差。
因此,公平作为现代行政所固有的中性特征的价值表现,是保持现代行政“公共天平”平衡的特定砝码。
2,现代我国的公共行政观念
(1).公共行政权力观念。
在我国,首先要树立公共行政权力的人民观念。
人民作为公共行政权力的权源,无论对国家还是对特定政治区域而言,都当然地成为政府及其公务员根本性与整体性的服务对象。
但是,现阶段,我国在间接的民主政体下,受法制不完备、制度不健全以及传统家长制思想的影响,在政府工作中常常出现唯书、唯上、唯钱、唯官而不为民的严重官僚主
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 经济管理 毕业论文 下载 面向 21 世纪 中国政府 公共 行政 改革 若干
![提示](https://static.bdocx.com/images/bang_tan.gif)