当代中国政府政策执行能力研究Word格式文档下载.docx
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(三)加强政策执行人员的素质建设16
(四)营造良好政策执行的社会环境16
五、结论18
致谢19
参考文献20
一、绪言
(一)研究背景及意义
随着社会的发展,我国行政管理实践领域出现了新的情况:
第一,民众多元化的价值诉求与对政府期望值增加,使政府执行理念面临严峻的考验,亟待我们更新;
第二,经济社会领域出现的越来越多的矛盾和问题,导致政府执行环境更加复杂,亟待我们解决;
第三,地方利益隐形利益凸显导致中央与地方之间、地方与地方之间复杂关系,导致政府执行体制面临新的困难,亟待我们克服。
对待这些新情况、新问题,从我国行政体制改革自上而下的总体特点来看,既需要正确的改革思路,也需要各级政府具有高效的政府执行力。
执行力的概念首先出现在企业管理领域。
伴随着跨国公司的发展和巨型公司的出现,学者们开始对企业执行力的研究,在他们眼里,执行力就是确保公司的目标成为现实的能力。
综观企业管理学界对企业执行力的研究,它们主要具有以下明显特征:
把提高企业执行力的重点放在企业流程的再造和优化上:
重视执行过程的绩效评估;
执行文化建设具有重要的分量;
注重执行者主观能力和素质的提高;
另外,对企业的战略决策和战略管理的研究也是提高企业执行力的一个重要方面;
在研究方法上习惯采用系统论,强调执行系统的复杂性等。
对如此数量庞大的地方政府进行有效管理、使其有效执行中央政府政策就成为一个非常重要的研究课题。
特别是改革开放的巨大浪潮将各级地方政府推到了经济社会发展的前沿,地方政府能否有效运作、能否为地方提供优质的公共服务,是能否满足地方发展需要的必要条件;
此外,随着民主法治思想的深入人心与人民受教育水平的不断提高,对直接管辖着他们的地方政府提出了更高的要求。
而现实中,我国地方政府执行不力已成为当前公共行政中的一大问题。
很多好的政策往往得不到充分的贯彻落实,“上有政策、下有对策”、中央的好“经”往往就被地方的“和尚”念歪了。
一边是迫切要求政府能力提高的客观现实,一边是普遍存在的执行不力的主观状况,这种矛盾就形成了本文研究的背景。
(二)国内外研究现状
我国学者对执行力问题的研究起步较晚,直到90年代,国内学界对公共政策的研究才开始集中到政策执行领域,但成果颇丰。
周永亮博士在所著的《本土化执行力模式》中提出“确保执行完成的能力的手段构成了执行力”。
陈锦文认为,政府的有效性必须能够与社会与经济的快速发展相适应,满足人们物质与精神需求。
在同样的时代背景和行政环境中,以同样的政治远景和战略规划为指导,是否具备政治执行力就是政府对社会和公民的管理有效性的关键因素。
周国雄的《博弈--公共政策执行力与利益主体》一书从公共政策制定和实施过程中的一个环节——执行环节来对政府执行力进行阐述。
于凤荣和王殿春认为,公共政策的执行力会受到政策执行体系内部各因素都会直接影响,还会受到政策作用关系和实施环境转变的影响,对此提出了相应的解决措施。
解洪指出:
“贯彻落实中央决定,关键在于决策者、执行者的各级干部的执行力,这是提高我党执政能力的重要突破口。
”莫波勇正式提出了政府执行力的有关概念,总结了政府执行力研究的意义和研究范围,分析了执行力的各种要素,最后提出了强化执行力的建议。
孙增武等人在《我国政府执行力的途径分析与路径选择》一文中分析了政府执行力的模式,改革开放前后,执行力模式有很大的不同。
蔺全录总结了政府执行力的极大特征——客观现实性、实践性、主观性、创造性、层次性或差异性、综合性等。
李燕借鉴治理理论提出了构建政府执行力的对策——治理倡导主体多元化、治理对象间的参与和互动、在治理的条件下创新要求执行工具、构建多中心的治理网络促进各种执行资源的流动、树立参与、互动、合作、服务的执行治理理念等等。
国内外学界对于政府执行力问题已有相当程度的讨论和研究,提出了许多有价值的思路和观点,但国内研究仍没有形成系统的方法理论。
好的一点是许多学者都意识到对政府执行力的研究不能单纯局限于点和方法论,应该更加注重与政治体制、政治文化、政治生态、行政过程等宏观方面的结合,正是在这种情况下,更加深入进行理论研究、大胆进行实践探索是学界当前的重点工作。
二、中国政府政策执行能力相关概念
(一)政府执行力涵义
在2007年的《政府工作报告》中,温家宝总理提出了一个“政府执行力”的概念,这就说明中央高层对各级政府执行力的重视。
自此,对政府执行力的研究就大规模地展开了。
学界对此代表性观点主要有如下几种:
周永亮认为,政府执行力是在中国特定背景和语境下提出的,中国政府执行力的提升只能立足国情,在摸索中前进,在实践中反思。
蔺全录指出,政府执行力贯穿于政府执行活动的始终,它主要体现为准备力、运行力、善后力。
孙杨杰认为,政府执行力是政府机关落实既定公共政策的整体过程。
肖艾林指出,政府执行力受多种因素的影响,执行力文化是影响政府执行力水平发挥的重要因素之一,研究执行力文化的重要性及其对政府执行力的影响对于提升政府执行力、改善政府行政效能具有重要意义。
提升政府执行力,有利于执行主体在构建服务型政府中增强协调发展的服从力。
简而言之,政府执行力是政府能力的重要组成部分,通过工作人员在组织机制框架内按照一定的运行流程将工作目标落实的一个系统化过程。
较强的政府执行力是要求下级政府工作人员吃透法律和政策的精神,明确上级政府目的,将国家的法律法规和政策方针富有创造性而又不违背国家本意地在本行政区贯彻落实;
而并不是让地方政府机械地执行命令。
(二)政府执行力运行机理分析
采用系统论观点,综合研究整体与部分、部分与部分、整体与外部环境之间的相互联系、相互制约、相互作用的关系,侧重于系统与环境的互动变化分析,着重于研究它与环境之间的输入与输出状况及结果,从而把握事物运行规律,实现问题优化处理的分析路径,属于动态分析法。
政府执行力本身构成一个复杂的系统。
研究政府执行力就应该采用系统的观点,具体研究执行要素内部的互动,执行力诸要素与政治环境之间的互动,执行主体与执行受体之间的互动,从而深刻把握政府执行力的运作规律,指导政府执行力建设。
有学者指出,政府执行力就是在包括执行人员、执行资源、执行工具以及政策决策决定、战略、计划等执行要件充分准备前提下,在特定的自然、政治、经济、社会、文化、法制等环境中,通过组织的运作机制和资源配置机制的整合作用而产生的一种综合效应的力量。
还有学者认为:
执行力不仅仅只体现为实际运作中的执行能力和执行效果,而且还体现为促进民众配合政府执行的无形的影响力量。
前者主要通过加强对街头官僚的控制与保障的维度,后者主要从街头官僚的形象传播系统的维度来研究分析提高政府执行力。
对于前者,他认为应该:
一方面,提高街头官僚素质并加以行政和法律控制可以有效达到对自由裁量权的控制;
另一方面,通过财政支持、条件支持、社会舆论支持建立对街头官僚的支持系统。
对于后者,他也认为要做好两方面的工作:
一方面通过实施接近决策核心,强化利益诉求,增加决策压力,减少中介,加强沟通,实现政府、公众价值选择趋同化等原则和措施来增加民意的包容度;
另一方面要建立通畅的政府形象传播系统。
在政府执行力的复杂系统中,权力资源是最核心的要素,政府执行力的其他诸要素的获得、分配及其相互关系都由权力因素决定或受权力因素的制约。
权力运行机制是政府执行力的核心问题。
它决定着执行组织的结构形式,并决定组织之间的隶属关系,不但影响单一组织的反应能力,而且还影响组织之间的协调能力以及整个执行系统的整体合力和运转效率。
它决定着执行资源的分配,各级执行组织和执行主体对资源的拥有和支配能力都是由其自身权限决定的。
它决定着执行主体的行动趋向,直接规定执行主体的作为和不作为的范围,进而影响和制约执行主体的规范行为和乱作为。
它还决定着执行力结构与执行环境的互动能力。
它自身的运行规则和运行程序直接决定整个执行结构的执行规范和执行程序。
政府执行不力的诸多情况都可以从权力机制上找到问题的根源。
三、中国政府政策执行中存在的问题及原因分析
(一)中国政府政策执行中存在的问题
1、存在政策执行不足的问题
政府执行力的高低直接表现为政府对政策政令的执行、落实情况。
当前,政府执行力在政策执行存在的突出问题主要表现为政策执行阻滞和政策执行变异。
一方面是政策执行阻滞。
就是指执行活动不能有效展开,或执行过程不畅通,即执行梗塞,使得政策和指令没有得到实际贯彻和落实,处于一种“束之高阁”或停滞的状态。
造成执行阻滞的原因主要有两方面:
一方面可能是政策或政令本身的问题。
政策或政令是否科学、前后政策是否一致、政策目标是否明确、内容是否符合实际情况、是否具备执行的条件也是否具备可行性和可操作性等等这些因素都影响政策的有效执行。
另一方面就是执行过程是否畅通。
主要指在特定执行环境中执行主体、执行客体、执行资源、执行程序、执行手段、执行方法以及执行机制之间各要素的配合状态是否能够健康运转,其中的任何一个环节出了问题都有可能影响政策的有效执行。
政策执行不力的后果是严重的。
它直接严重影响了政策有效作用的发挥,使政策效力出现零效力或负效力。
它严重损害了政策对象的利益,挫伤了政策对象的劳动积极性。
它还严重损害了政策制定、决策机构的形象,对政策再执行埋下障碍。
2、行政不作为、不执行的问题
所谓行政不作为就是行政主体及行政公务人员负有某种作为的法定义务和职责,并且具备履行的条件,但未履行或拖延履行其法定义务和职责,导致工作延误、效率低下,损害管理和服务对象的合法权益的一种行政状态。
行政不作为有着极大的危害性。
首先,行政不作为侵害了行政相对人的利益,以及国家和社会公共利益。
不作为是不履行或拖延履行法定职权范围内的事,是权力的非法萎缩,人为地削弱行政职权的效力。
国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能,就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
其次,行政不作为损害了政府的威信。
言而无信、不作为、不履行职责都是不诚信的表现。
政府的任何一种不诚信都会损害其合法性与正当性。
行政不作为必然降低公众对政府的评价,损害政府的形象。
有资料显示,近几年来的行政诉讼案件中,告政府职能部门“不作为”的案件占绝大多数,其受案范围已由最初比较集中的一般社会治安、行政处罚等几个领域逐步拓展到诸如知识产权、国有资产、网络等多个行政执法部门。
几乎涉及所有行政管理领域,严重损害了人民政府的形象。
最后,行政不作为违背了依法行政的基本原则,危害了国家依法管理秩序的正常运行;
同时,它也背离职权职责的统一性,不利于执政能力的提高和政府自身建设的加强。
3、政府执行成本过大,执行效益不高
具体到政府执行环节,执行成本主要存在于政策制定与执行的脱节成本、政策执行过程的博弈成本、政策执行主体与政策客体的脱节成本三方面,具体表现是:
第一,政策制定与执行的脱节成本。
一方面的是因为政策供给质量过低,造成执行难度大,成本自然就高。
另一方面是由于政策供给过剩,造成成本透支或浪费。
一些低效、无效的政策,导致政府职能越位或错位,增加了政府开支,资源的浪费。
第二,政策执行过程的博弈成本。
一方面,中央政府与地方政府的产生的博弈成本损失。
另一方面,地方政府间的博弈成本损失。
在市场环境下,地方政府追求自身地方利益的最大化,不惜一切手段进行着“相互拆台”、“相互对抗”的博弈斗争。
第三,政策执行主体与政策客体的脱节成本。
4、存在乱作为的现象
现实中也存在行政自由裁量权滥用的情况,主要有以下情形:
①自由裁量权的行使背离公共利益,出于不当动机或不当利益或者悠意性报复的行为。
这些行为主观上出于小集团私利、个人私利或个人好恶,客观上造成了一定的社会危害。
②行政机关以不适当的方式行使自由裁量权,不符合授权的目的;
或者因考虑错误或不相干的因素致使行政主体的执法行为的结果失去准确性。
③行使自由裁量权违反平等原则与比例原则,任意无常。
处理问题随意性很大,不同情况相同对待,相同情况不同对待。
④行使自由裁量权未能优先考虑尊重公民的权利,尤其是基本人权;
执法粗暴,强人所难,损害公民个人合法权益。
⑤行使自由裁量权与社会公论民意、良俗相违背,违背客观性,造成社会秩序新的破坏,引发社会激愤,破坏社会稳定。
⑥行政自由裁量权的行使超越了法定裁量的幅度;
对弹性法律条文任意做扩张或限制性解释;
在法定幅度和范围内作出显失公正的选择。
⑦行政机关放弃或拖延行使自由裁量权,或者,在行使自由裁量权过程中懈怠在使用裁量权时应尽的义务。
(二)政府政策执行能力弱化的原因
政府执行力建设的主旨在于提高执政能力,促使工作得到落实。
政府执行力的大小对于政府推进政策有着决定性作用。
对于影响政府执行力的因素,学者们众说纷纭。
概括说来,当前政府执行能力低下的原因主要有以下几个方面:
1、执行人员认知与行为偏差
1)一些干部自身文化知识、实践经验以及能力不足。
他们主观上非常愿意也决心努力将上级政策贯彻好、执行好,但由于自身的文化知识水平、实践经验以及能力不足,对政策吃不透,把握不准,甚至误解、曲解了政策,造成执行偏差;
或者是对政策本身抵触情绪不大,但缺乏求真务实的精神和脚踏实地的工作作风,一些领导干部口号提得很响,但只限于说在口上,写在纸上,念在会上,而对政策的实施缺乏具体可操作性的规划,执行时态度消极,敷衍了事。
2)一些干部的政治责任意识淡薄,大局意识不强。
仅仅从部门利益、地方利益出发来理解、运用中央政策,利用政策执行弹性,任意截留、扣留政策,有利的执行,不利的就消极执行甚至不执行。
当前一些地方政府大搞“上有政策,下有对策”,经济上表现为“诸侯经济”、抵制宏观调控;
政治上表现为本位主义、无政府主义,地方政府与中央政府博弈对策,就是某些地方干部“地方主义”观念造成的。
2、执行组织能力欠缺
1)组织机构不合理、不完善。
目前,我国机构设置和政府职能都还存在一些不合理和不完善之处:
一方面是机构臃肿,部门林立;
另一方面机构间的设置和分工不科学,决策机构、执行机构、信息机构、咨询机构和监督机构设置不完善,功能不健全。
这样造成的直接后果是各部门和各机构之间权限不清,政出多门,各项政策之间以及政策与具体实施措施之间往往不能做到配套衔接。
2)组织资源遗乏。
任何一项政策的执行都涉及到人力、物力、财力、技术等资源的配合和支持。
但是,1994年分税制改革以后,相当一部分财力集中到中央,地方尤其在取消农业税以后,县乡财政非常困难,很多政策都无力落实。
教育乱收费问题屡禁不止的根本原因是政府对教育的投入不足;
“看病贵、看病难”问题是由于地方政府没能按照国家的要求加大对医疗卫生的投入。
3)执行机构内部以及与其他机构和社会公众之间沟通与协调不力,执行力相互抵消。
“十一五”规划中的大多数目标需要若干个“条块”单元协同完成。
然而在实际运作中条块分割和缺乏衔接的情况很严重。
各部门掌握的信息和资源不同,且缺乏有效沟通与协调,各管各的,资源被大量浪费,执行力互相抵消。
4)组织执行文化遗乏。
我国几千年的封建主义影响,使得“官本位”、“政府本位”思想根深蒂固,“人治”色彩浓厚,加之社会与体制的急速转型,原有的价值体系被打破,而新的价值追求还未完全建立,使得一些执行者在执行过程中不讲大局意识,在工作中表现出官僚主义、事务主义、文版主义的作风,严重影响了政府的执行力和威信。
3、执行体制不健全
1)公共政策执行中利益协调机制缺失。
改革开放以来,在向市场经济过渡时期中央与地方的关系发生了巨大变化,“由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系,转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。
”当中央政策与地方利益产生矛盾而又没有完善的利益协调和补偿机制时,地方上为维护自己的利益,只好对中央政策进行象征性、替代性或者是附加性的执行,这样最终削弱了中央公共政策的执行效力,危害了国家的利益和长远目标的实现。
2)人事制度不合理。
主要表现在两个方面,一是人事管理制度不完善。
1984年以后,“下管两级”被“下管一级”所取代,在这种制度下,各级人员都获得了对下级的实质上的任命权,这就极大的增强了上级对下级的领导权力,在这种情况下,地方各级干部往往以其顶头上司为重,倾向于对顶头上司的直接服从,而不顾及中央政府的政策和群众利益。
二是干部政绩评价机制不健全。
当前一些地方以经济增长为指标,以发展速度为标尺,即“以速度看成败,以产值论英雄”的评价指标严重存在,使得各级干部单纯追求GDP数值,大搞“形象工程”。
而且一些地方的任用期限相对较短,更是置地区发展的长远利益于不顾,广铺摊子,乱上项目,只顾经济效益不管社会效益,造成严重的环境污染,引发一系列社会问题。
3)政策执行信息沟通机制不健全。
我国目前由于信息沟通机制不健全,致使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。
一方面,政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,而且宣传力度不大,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一知半解或一无所知,因而难以在短期内认同这一政策,加大了政策执行的难度和风险;
另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,盲目自大,政策评估缺少依据,政策效果难以认定。
再者,在信息的获取方式上也存在问题,一些政府人员不愿意进行深入调查,而是偏好于调阅报表、听取汇报、走马观花式的检查和指小等形式主义做法,使得信息的真实性大打折扣,因而难以正确地把握执行的方向、有效控制执行进度。
4)政策执行监控制度不健全。
在我国,执行力的弱化与监督机制的匮乏有着很大的关系。
一是由于各监督机构设置不合理,监督作用发挥不力,同体监督形同虚设,异体监督又具有很大的依附性,其监督作用必然软弱无力,而新闻媒体的舆论监督因受行政领导体制的干预而无法释放能量,社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥应有的作用,故而常常出现监督真空;
二是在多元监督体制下缺乏科学合理的分工,监督范围与监督责任不明确,各监督机构在监督工作中或者相互推拖或者多头出击,难以协调,严重影响了监督效能的发挥;
三是监督机构大多只重视事后的监督,而忽视执行过程中的进度和情况监督,只重惩罚,而忽视整改,不能有效起到督促、警示的作用。
四、提高政府政策执行能力的对策
(一)健全政策组织构架
一个组织机构要想拥有较强的执行力,需要一个优化合理的组织架构组织架构不合理,会损害政府的整体组织效应,进而影响地方政府的执行力。
其一是强化地方政府的政策执行职能我国长期以来都是没有明确规定中央以及地方各级政府的职权划分,导致了各级政府之间权限模糊不清,职责定位不明确现象的严重。
中央政府可着重参与重大方针的确定和政策的制定,地方政府则应更多地承担本地区社会事务的管理和公共事务的管理工作。
其二是实现政府组织扁平化,减少纵向政府层级数。
目前,我国从中央到地方纵向层级繁多,导致信息传导与沟通成本增加,影响了政策传达的速度,大大增加了政策的执行成本。
因此,必须在充分考虑我国政治稳定和地方利益均衡的前提下,缩减政府的层级数。
对于地方政府而言,由于管理层级的影响,各级政府层层分配项目,分配资金,争夺项目和资金,耗费了大量的人力物力和财力等其三是调整横向的同级政府组织结构。
地方政府要想获得更多自主权,形成层次明确职责明确的机构,必须改革政府的层级制度,缩减政府层级,减少执行中的中间环节,简化办事程序,逐步形成层次简明职责明确的扁平化的政府架构,并且还要优化和规范政府各职能部门的配置,减少部门职能交叉重叠现象。
最后,减少领导职数各级政府机关官职设置过多,严重影响了政府执行效率的提高。
为了有效改变闲职副职多的现象,必须为领导职数设定一个合适的数额,简化工作层级,提高政府效率。
(二)加快行政体制改革
调整政府权力纵向结构,理顺中央和地方关系。
在如何调整中央和地方权力关系上,存在着三种选择:
一是权力上收,即实行新的中央集权制,这显然是旧体制的复归。
二是维持现状,对现有问题进行适应性调整。
这尽管有其合理性,但并不能从体制上解决问题。
三是按市场经济和民主政治的要求,进行政府整合,调整中央与地方权力关系。
既保持和强化中央权威,又激发地方活力。
集权有利于保持体制内的平衡,分权有利于实现体制与环境之间的动态平衡。
尽管中央集权存在诸多弊端,但是中外现代化的经验表明,一个强大的、统一的、权威的中央政府在整个现代化进程中起着关键性的作用。
从一定意义上说,集权是国家的本质和国家的生命基础。
现阶段中国政府系统面临的一个基本问题,就是要加强中央政府和地方政府之间的政策调适,实现政府整合:
中央和地方的政策调适,要通过政治行政的途径来实现,要适度加强中央调控能力,重塑中央和地方的关系。
(三)加强政策执行人员的素质建设
提高政府执行人员的素质,是提高政府执行力的关键要素改革开放以来,我们党和政府高度重视各级政府执行人员的素质和能力建设。
首先,我国地方政府领导干部的能力与素质要在实践中进行锻炼。
目前,我国地方政府一些领导干部过于注重教育培训,忽视了实践的作用,领导干部应该在实践中锻炼成长,这样才能更好地磨炼他们意志,在工作中不断地学习,不断地创新,进而提高解决问题的能力这就要求领导干部要主动地承担责任,全身心地投入到工作中去,使他们的能力得以提高在平时的工作中,要尽他们最大努力做好每一件事情,尽职尽责,使他们不断获得进步。
地方政府领导干部还要不断地总结经验教训,在需要改进的地方进行自我完善。
只有这样,地方党政领导干部才能在工作中不断提高最后,对干部应加强教育培训。
我们党和政府历来都很重视领导干部的教育培训工作。
只有全面加强对地方干部的培训工作,才能不断提高干部的整体素质,更好地为人民服务,建立一支政治坚定人民满意的队伍,才能更好地构建社会主义和谐社会。
此外,在培训中要对地方领导干部的个性化进行研究,了解他们的需求,根据形势的变化不断创新培训内容,丰富教材和培训课程,对干部的培训成绩进行考核,提高培训效果,最终达到大幅度提高干部素质的目的。
(四)营造良好政策执行的社会环境
一方面,首先,创新政府的伦理文化内容。
组织文化虽然存在了很长的时间,但是它也是可以改变的要吸收古代的民本文化思想,注重竞争的道德文化内容。
其次,我国政府的文化观念应改变,摒弃官僚主义为政不廉的思想,树立具有民主性创造性的行政行为,并且及时更新政府组织的行为准则与规范,以此来引导政策执行人员。
最后,政府的行为文化应创新。
政府应树立具有创新性。
民主性的行政行为方式,改变以往的安于现状按部就班的行政行为方式,并及时更新组织内的行为准则与规范,来引导和约束组织内部人员。
另一方面,政府领导要培养和树立一些典范和榜样。
典型的力量是无穷的,它可以提供一个可供学习和借鉴的形象同时政府应有意识地在工作中培养一些素质较高的态度认真负责的先进典型,这些典范要具有较高的精神面貌,较强的执行能力,并充分发挥这些榜样的先锋模范作用,用他们的良好形象鼓励人教育人,号召政府工作人员向其学习,并给予这些模范物质和精神方面的奖励,带动政府机关内部形成勇于竞争廉洁奉公高效
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