征地制度评价合效率性合理性与合法性.docx
- 文档编号:2014973
- 上传时间:2022-10-26
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:23.12KB
征地制度评价合效率性合理性与合法性.docx
《征地制度评价合效率性合理性与合法性.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《征地制度评价合效率性合理性与合法性.docx(6页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
征地制度评价合效率性合理性与合法性
征地制度评价:
合效率性、合理性与合法性
关键词:
征地制度效率合理性合法性
制度分为正式制度和非正式制度,我们所谈的征地制度,主要是指涉及征地的法律法规以及相关的政府政策,也就是正式制度安排。
制度是行为的框架,用于规范与协调人在社会中的行为。
人类之所以要创造制度,目的在于减少信息成本和不确定性,把阻碍合作形成的因素减少到最低限度。
涉及征地的制度即为协调、规范农地转为市地而生,是为了在复杂的交易关系中“带来秩序和可预测性”布罗姆利,。
征地制度要实现其调节、规范功能,必须要满足一些评价标准,这就是效率标准、合理性标准和合法性标准。
一.征地制度评价:
效率标准
制度的效率就是制度成本与制度收益的比较。
制度效率有两层含义,第一层表现在制度安排本身的形成与实施中,当制度收益一定时,制度设计、制度维护、制度实施过程中所付出的各种人力、物力、财力和时间等等的最小化;另一层是指制度的社会性效率,或者说制度的资源配置效率,是指在既定的制度框架下,人们从事交易所花费的成本最小而收益最大,即制度将社会的交易成本和不确定性降到了最低点,资源配置实现了帕累托最优。
经济学家习惯于从效率角度判断制度的优劣,认为制度的适应性效率如何,它能否提高社会资源的配置效率,能否达到“帕累托最优”,是评判制度优劣的标准。
从效率评价角度而言,征地制度的低效率在学界已经取得共识。
表现在第一层次效率方面,现行征地制度由于与年代的征地制度相比较并无太大的变化,因而其设计成本很低;由于制度不能反映利益关系的相对变化,其维护和实施成本就极高。
于建嵘的调查显示,在群众上访、向新闻媒体等渠道反映的问题中,土地争议位居“三农”问题首位,而征地问题则占土地问题的于建嵘,。
王梦奎指出征地制度造成大约万“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无农民,成为极大的社会隐患王梦奎,。
就第二层次的资源配置效率来看,黄祖辉等指出,非公共利益性质的征地行为由于侵害土地发展权产生了一系列后果损失土地配置效率,导致土地的粗放利用、延迟土地开发,出现“征而不用”“征而迟用”,产生延迟成本和过高交易成本黄祖辉,;汪晖指出现行征地制度诱发集体土地黑市交易汪晖,;陈利根与陈会广指出强制征地可能导致“财产从高评价的使用转向低评价的使用”陈利根、陈会广,;
上述分析向我们展示,现行征地制度虽然在制度设计方面成本低廉,但在制度维护与实施、在资源配置方面却效率不高。
现行征地制度在资源配置和收入分配方面存在问题几乎是经济学界公认的事实,值得继续发问的是:
制度效率不高的根源是什么?
为什么总体而言效率不高的制度却得以长期执行?
要准确的回答这个问题,我们必须引入制度的另外两个评价标准:
合理性标准和合法性标准。
二.征地制度评价:
合理性标准
马克斯·韦伯把合理性划分为形式合理性()和实质合理性()。
所谓形式合理性是指一种关于不同事实之间的因果关系判断,它是纯形式的、客观的、不包含价值判断的,所以又叫工具合理性或逻辑形式主义韦伯,。
形式合理性,指制度内容、条款合于言辞之理或言之成理,以及合于思维形式的理,即逻辑。
实质合理性又叫价值合理性和信仰合理性,指制度与信仰、理想或一种价值目标相符合。
在一个以某种理念支持的、具有特定价值指向的制度系统内,其制度是否符合该理念的“逻辑”,其表现出来的功能与价值是否与其“理念”具有逻辑上的一致性,是否能体现该理念的本性与目的,是价值合理性的指向,所以制度的合理性也指制度的合目的性与合规律性。
另有一种合理性,即程序合理性,罗尔斯有过专门讨论:
“即使在法律和制度不正义的情况下,前后一致地实行它们也还是要比反复无常好一些”罗尔斯,。
对制度而言,不考虑其内容是否公平,也不考虑其形式是否逻辑上一致,只要在一定的时间段内、对于任何所涉及的主体都能前后一致的使用,这本身就具有了一定的合理性辛鸣,。
目前我国的征地制度仍然承袭了计划经济时代的农业为工业、城市发展提供积累的价值观念,这可以从现行征地制度与年代开始的征地制度内容变化不大得到佐证。
因此,从合目的性角度而言,暂且不论其目的合理与否,征地制度完全达到了农业为工业、为城市发展提供积累这一目的,因此满足价值合理性要求。
可以说我们的征地制度的形式不合理较之实质不合理更为明显。
征地制度的形式不合理性表现为:
征地制度中的正式制度安排的语言逻辑及文体结构存在问题,语言模糊不清,概念界定不明。
如《宪法》规定公共利益用地可以实行征用与征收,但《宪法》没有指明何为公共利益,相关的法律也没有对什么是公共利益进行明确的界定,在现实中成为任何建设用地都实行征用;对于农村土地的产权主体所指的农村集体也没有指明是哪一级组织,是按份所有还是共同共有。
制度之间互相冲突。
《宪法》和《土地管理法》均明确规定,国家为了公共利益的需要可以行使征地权,但《土地管理法》第四十三条又规定:
“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,也就是说所有建设用地如果涉及农村集体土地,都必须先行征地,将之转为国有土地才行,这又与只能为“公共利益”征地相冲突。
征地制度程序的设计不科学、不合理,执行中政府自由裁量权过大,程序执行的可预测性不强,容易导致行为失范。
在实践中,政府与农村集体如果发生征地纠纷,法院甚至不受理,而只是采用行政仲裁来解决纠纷,也就是由当事人一方来判决双方的对错。
虽然规定征地必须公示或召开听征会,但如果不执行也没有规定相应的惩罚,这使程序的执行成为空话。
制度体系不健全,例如至今尚未制定一部《土地法》,这与我们在革命时期历来最为重视《土地法》的逻辑不符张林江,。
虽然现行征地制度能较好的完成在制度设立之初的目标,符合制度创设者的价值取向,但这样的目标和价值取向是否就是理所当然的,得到一致认可的,则需要留待我们下一节的讨论。
三.征地制度评价:
合法性标准
“合法性”一词有两种含义:
“其一是针对个人的行为而言,指的是它合乎法律的规定;其二是针对某种公共权力或政治秩序而言,指的是它的正当性、权威性和实际有效性。
”前者所指的“法”是一种狭义上的“法”,即实在法、制定法,后者指的是广义上的“法”,它既包括法律之法,又包括事物之原则、原理,“更多地是指实在法的道义基础”,它“侧重于所指的往往是人们内心的价值观念,特别是其中的道德观念和政治社会理想”严存生,。
马克斯·韦伯认为一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念,也就是说,合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。
制度生存的根本性基础也就在于它在何种程度上获得了社会赞同。
社会赞同涉及主体对于制度的承认,对其规范正当性的认可。
“合法的适用可能由行为者们归功于一种制度:
基于传统:
过去一直存在着的事物的适用;基于情绪的(尤其是感情的)信仰:
新的启示或榜样的适用;基于价值合乎理性的信仰:
被视为绝对有效的推断的适用;基于现行的章程,对合法性的信仰”韦伯,。
韦伯的合法性倾向于关注社会成员承认并履行法律法规,即使之有效。
哈贝马斯则强调的是政治合法性赖以存在的价值基础,认为对政治统治是否具有合法性应当作出价值提问,即一种政治是否包含着被认可的价值,才是有无合法性的最好证明哈贝马斯,。
从价值角度来看制度的合法性,意味着正式制度安排是对非正式制度安排的一个回应,合法的制度是适应社会伦理道德、价值规范要求的制度。
制度合法性说到根本处就是公平与正义,制度的最基本的原则应是人们处于“无知之幕”的情况下会同意的那些“可一般化的公平标准”布坎南,,因而制度制定的最高境界,是帕累托最优的政治对应物:
一致同意。
一个制度同意的人数越多,自愿遵守的人越多,其合法性程度越高,执行和实施中的阻力和磨擦越小,这是制度第一层次效率的满足;同意意味着制度对交易双方而言皆有利可图,表明其有效地降低了交易费用和不确定性,这是制度第二层次效率的实现。
缺少同意的制度,即便其内容合理、形式优美、逻辑严密,仍难以逃脱失败的命运。
但一致同意标准可能意味着制度设计、通过成本很高,所以一致同意标准常为多数同意标准所替代。
我国目前的征地制度缺少合法性表现在:
征地制度不能很好地反映和体现社会共同道德精神和共同理想。
目前影响征地制度制定和实施的价值观念和社会意识形态不代表全国人民的一致意愿,甚至也不代表多数人的意愿。
征地制度的主体内容从上个世纪年代延袭而来,作为制度制订基础的价值理念是“重工业优先发展的赶超战略”观念,是以城乡二元分割体制为基础、以农业积累支持工业和城市发展为目的,这一制度理念,在以“缩小城乡差距、共建和谐社会”为理想的今天而言已经是大大过时了。
部分制度安排所遵循的制度理念不符合社会现实的发展方向,本身的价值取向和所追求的价值目标不合理。
征地中实行的补偿是不完全补偿,以农业产值作标准来确定补偿费的多少,剥夺了农民的土地发展权,补偿原则是农民的生活水平不比征地前降低,是基于农民利益与公共利益完全一致的逻辑来制定的,而现实中农民利益并非与公共利益完全一致,表现在征地中甚至是冲突的。
在征地补偿中遵循的是部分人应当为全体人的利益牺牲的原则,但这一原则不可能在所有的法律安排中成为普适性的原则。
同样的道理,在非革命时期,人们很难同意没收少数富人的财产用于建立国家的社会保障体系,因此部分人应当为整体利益牺牲这一原则只体现在征地制度中就有违公平,用在改革中受益最少的农民身上就更与公平原则格格不入,而公平是指“最少受惠者的最大利益”罗尔斯,
缺乏合法性的制度难以获得信仰,制度就不能很好地作用于社会,不能实现其降低交易费用、减少机会主义行为、降低不确定性的功能。
就征地制度而言,制度在现实中不能被执行的例子俯拾皆是:
有关土地补偿费和安置补助费的规定,在现实中早已冲破“为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”的规定;虽然规定非国家土地不得参于城市建设用地流转,但集体土地入市流转在全国的大部分地区以各种各样的形态存在;而各地违规设立各类开发区更是层出不穷,据不完全统计,截至××年月,全国已撤销各类开发区个,占开发区总数的;核减开发区规划用地面积万平方公里,占原有规划面积的。
对于这些各种各样的违反用地制度的现象,仅仅用部分人敢于违法犯罪、顶风作案来解释是不够的,如果制度被违反成为一种系统性而不是偶然现象,则制度本身的合法性一定值得追问。
我国的征地制度缺少合法性可能是由这样一些原因引起的:
目前人类缺少完美的技术手段将全体人民的价值观念和道德理想进行综合。
阿罗悖论向我们明确的指出了这一点。
制度合法性来源于制度符合社会的共同道德理想,然而这需要社会有一个通畅的机制来综合立场观点各异的群体的道德价值观念。
张静指出:
“政治关乎现实利益,如果利益是冲突的,和这些利益相关的价值就无法在冲突的人群中间达成通约。
”尽管如此,人类仍然认为民主比独裁更好。
在制度的议定过程中尽量听取多方意见,扩大制度讨论的参与范围是提高制度同意程度的有效办法。
“在土地法规被确定之前,政治活动领域发挥作用,政治市场中各种持不同“目标”、不同原则主张的团体,通过争论,竞争出相对更多公众接受的原则。
这些原则之所以能够作为立法基础,在于它们政治上是可接受的被不同的利益团体承认,土地规则确立的结果法律文本因此具有合法性权威性”。
“换句话说,存在着一个与法律领域适当分离的政治领域,作用于共识性原则的确立,是法律获得确定性的前提。
”张静,
虽然人类在获取社会共同的价值观念上缺少完美的技术手段,但仍然有相对有效的安排,比如西方的普遍选举的民主制度。
我国的人民代表大会制度,作为间接民主的一种形式,在表达民意上还需要改进。
盛洪指出,中国的选举法实际上规定,“农民选举一个人大代表的人数是城里人的四倍,也就是四个农民的权利相当于一个城里人的权利。
这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。
根据这样的规定,在权利上,在政治上,八亿农民就变成了二亿农民。
他们就很难和五亿城镇居民抗衡,这种规定在法理上和在道德上显然存在问题
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 征地 制度 评价 效率 合理性 合法性