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1公共危机
1.1公共危机概念
公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件,或者说它是这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对[4]。
1.2公共危机类型—常见危机“四大家族”
(1)自然灾害[5]
主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
(2)事故灾难[5]
主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
(3)公共卫生事件[5]
主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
(4)社会安全事件
主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件。
1.3公共危机的特点
公共危机可以被理解为是一种紧急事件或紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,这种紧急事件或紧急状态的出现将严重的影响到社会的正常运转,对社会将造成严重的伤害,对公共安全,人民的生命和财产安全造成重大的损失,对政府存在的合法性产生重大的负面影响。
公共危机一般具有以下几个共同特点[2]:
1、突发性
公共危机往往是在人们没有任何充分的思想和物资准备的情况下突然爆发,它的发生时间、过程和带来的社会后果往往超乎我们的想象,或者只有短时的、难以捕捉和难以识别的预兆。
公共危机一旦发生便具有极大的冲击力和破坏力,让政府和民众都措手不及,一旦公共危机爆发,需要政府和民众能准确而迅速的做出回应,尽可能减少其带来的社会负面影响。
2、不确定性
公共危机事件的事态及状态不能或者难以准确预测,可能的发展过程以及其未来的具体走向和可能带来的影响是没有经验性知识可以进行指导,靠现有的信息和知识我们基本无法准确判断其产生的准确时间、地点和过程。
3、公共性
在当前全球经济一体化的背景下,任何一个国家和地区都处于普遍联系的全球网络中,任何一个地区的公共危机都将直接或者间接的影响到其他地区,对其他地区的社会和经济造成不同程度的影响,即公共危机是一种对公共利益产生较大影响,如危及公共安全、损害公共财产和广大民众的私有财产,甚至严重破坏正常的社会秩序、危及社会的基本价值的事件,事件本身就能够引起公众的高度关注。
其次,公共危机的解决必须要有公权力的介入,不能够在一定群体中自己解决。
4、危害性
公共危机往往危及社会成员的生命及安全或造成政治、经济、文化、社会、自然任何一部分的秩序混乱,从而造成极大的危害。
危害可以分为:
有形的危害,如生命财产的损失;
无形的危害,如人的心理和精神上的伤害。
5、扩散性
危机由单纯一个地区或国家扩展为国家或国际性问题。
如1998年金融危机、印度洋海啸、我国沿海地区台风等对人民生命财产安全、经济发展造成重大损失,甚至危害国家安全和社会稳定。
2公共危机信息管理
2.1公共危机管理的内涵
公共危机管理是指政府在处理一系列严重的干扰社会运转秩序,对人民的人身财产安全以及环境都有强大的破坏力的事件时组织相关社会力量采取一系列强制的、特殊的紧急措施从而恢复社会正常秩序的一种过程。
包括信息收集、信息分析、问题决策、计划拟定、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断。
2.2公共危机信息管理概念
在公共危机的应对中,信息管理是至关重要的。
公共危机信息管理从内容上包括信息收集制度,信息的分析、会商和评估制度,以及信息互联互通和及时交流制度。
从方向上包括对政府层面的危机信息传播的管理,及对社会层面的危机信息(如舆论、谣言、流言)的疏导和管理。
2.3信息管理在公共危机中的重要作用
危机管理专家米特罗夫和佩尔森认为,收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务,危机管理的关键在于危机信息的获取和处理。
从时间序列来看,在政府公共危机管理的整个过程中,危机信息的管理贯穿于事前、事中和事后的每个阶段,发挥着十分重要的作用。
及时收集、传递和共享信息,能够舒缓危机,降低危机的损害程度。
更重要的是,一旦危机出现,信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策,协调和应对危机的行动,提高政府应急能力。
政府信息管理是为政府工作服务的,而对于公共危机的处理政府信息管理工作可以发挥其准确、快速、权威的特点对其进行有效治理。
因此,可以认为,危机的影响过程就是一个危机信息的活动过程,我们应该看到信息在危机管理中发挥的重要作用,要以信息管理支持危机管理的整个过程,以及时、快速、准确、可靠的信息运用作为危机管理的应对手段,通过提高信息管理水平来提升危机管理水平,为预防和化解危机提供强有力的信息保障。
3公共危机管理的信息沟通
3.1危机沟通
3.1.1危机沟通内涵
危机沟通是各级人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点及公民、法人或其他组织在应急管理过程中收集、报告、传递、分享有关危机信息的活动[1],也指危机管理者与社会公众建立良好关系以交流学习,互动反馈的双向过程[3]。
它对于危机管理至关重要,这是因为沟通可以防止危机的进一步演化,有助于危机管理者做出并顺利实施应对危机的有效决策,能够增强危机管理者的公信力、树立良好的形象。
3.1.2危机沟通的对象
应急信息的需求者即应急信息的消费者,他们是政府危险沟通的对象。
主要包括以下5类:
3.1.3媒体:
危险沟通的主要工具
当今社会政府对公众实施危险沟通的主要工具是媒体。
我国的媒体作为意识形态的工具,是客观事实的记录者[8],由党和政府统一管理。
因而,政府的价值取向直接影响着危险沟通的实施。
3.1.4应对媒体的要点:
(1)要注意到媒体工作的最后期限;
(2)迅速响应媒体的所有询问;
(3)回答问题充分、准确,不要提供媒体没有问到的信息;
(4)回答问题要坦诚布公,不知道就说不知道,之后迅速找到答案,再告诉他,并问清楚最后的期限;
(5)不要向媒体深入讨论其他部门的工作;
(6)保持外交风格,特别是回答非理性的问题,要机智对待[7]。
3.2危机管理中信息沟通的重要性
公共危机信息沟通是以政府为主体的危机管理者,通过各种媒介实施的政府内部、政府与其他组织以及政府与公众间的信息传递和交流。
英国的危机公关专家迈克尔#里杰斯特在其专著《危机公关》一书中指出:
良好的信息沟通,可以加强反危机的社会协调工作;
可以防止社会信息的误传和社会谣言的传播;
可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种社会作用。
危机管理中信息沟通的重要性大体有以下四个方面[6]:
(1)有利于保障公民的知情权,及时传递真实的危机信息,避免流言和谣言的产生。
在危机时期,良好的信息沟通不仅能够体现政府的公共服务功能,而且也可以满足不同层次的信息需求,在第一时间告诉公众发生了什么,政府将如何应对。
这体现了政府对公众知情权、参与权的尊重[11]。
(2)有利于政府和公众的互动,推动公共危机的快速有力解决。
在公共危机事件中,政府及时、真实、准确、有针对地发布信息,让公众在第一时间了解危机的真相,能及时制止不良传闻,缓解公众的心理恐慌,引导公众正确对待危机。
同时,政府通过信息的发布,得到公众的理解和信任,公众把自己了解的有关信息反馈给政府,通过信息互动能够为政府科学决策提供帮助。
在此基础上,政府和公众多方面双向互动,能够使政府得到公众的更多支持,有利于政府在危机处置中调动多方面的力量,发挥多种资源的合力,将公众的注意力和行动统一到共同目标上,从而更好地处置危机。
(3)有利于政府优化资源配置,降低危机管理成本。
畅通危机信息沟通机制有利于政府尽早掌握危机信息,最大程度地将危机遏制在萌芽状态,而且可以通过启动危机应急预案,提前采取应对措施和储备重要物资,从而及时将危机消灭在潜伏期或者遏制危机发展,并降低危机管理成本。
同时,有助于赢得危机处置参与者的理解、支持并达成应对危机的共识,在适度整合各方力量的基础上,快速形成应对危机的组织系统和处置管道。
(4)有利于提升政府公信力,树立良好的政府形象。
在公共危机事件中,信息传播是多元多向的,政府作为最有掌控能力的传播者,应当开诚布公地与公众进行信息沟通,赢得公众,在此基础上,积极履行职责,及时妥善处置危机,才能不断提升政府公信力。
同时,政府还要积极与国外公众进行沟通、交流,让国际公众了解事情真相,得到国际公众的理解和支持,提升政府的国际形象。
3.3公共危机沟通的原则
1、及时沟通
危机发生后,组织应第一时间与媒体和公众进行沟通。
时间是最宝贵的,企业应该在最短的时间内与利益相关者进行沟通。
危机发生后,公众急需要组织发出声音、了解事情的真相,及时沟通能够展示组织良好的负责任的形象同时也能够很好的避免谣言的产生,多个案例表明谣言产生的原因是组织没有及时发出声音。
2、主动沟通
危机发生后,组织应该主动点披露信息、主动道歉、主动赔偿,越主动越能获得消费者的认同和公众的接受。
越被动发出的信息越不能让人信服,越值得怀疑。
3、适度沟通
主动沟通的同时应该避免“沟通过度”。
不要包揽不属于自己的问题;
不要口无遮拦引火上身,也不要随便污蔑同行,也不要自爆猛料,这样做只会使危机升级,向你不可控的方向发展。
4、有效沟通
沟通要想有效果必须遵循两个原则:
一是要使用有效语言,要使用你沟通对象能够理解的、听得懂语言,不要使用专业术语和行业用语;
二是要么不说,说到的必须做到,笔者曾服务的多家企业在危机开始时承诺过度,而后发现根本做不到或者说做到的成本太高从而没有实现,企业又陷入信任危机。
5、一个声音
一个组织只能发出一个声音,危机发生后,无论是最高层领导还是最底层员工都要发出同样的声音,不同的时间、不同的地点声音也要一致,否则公众就会认为你不可信。
因此危机发生后,要指定特定的新闻发言人与媒体、公众进行沟通,也要对所有的员工进行适当的培训,告知事实的真相,目的只有一个就是让员工协助你渡过难关。
6、运用第三方
危机发生后,自己说自己往往是不可信的,要依靠独立的第三方也就是权威人士和意见领袖为你说话。
你说一百句话的效果不如他们说一两句话的效果,因为他们有影响力和可信度,危机发生后,公众更相信他们。
7、合作不对抗
遵循友善沟通的原则,不要与任何利益相关者对抗特别是媒体。
危机出现后,要与媒体合作要与媒体进行很好的沟通。
对抗只会使危机升级,使危机的影响面更大。
8、以人为本
“以人为本”就是坚持公众利益至上,尊重人的的“价值”。
善于倾听、换位思考、尊重感受、态度先行,在适当时期表达你的爱心和同情心就能获得公众的理解与支持。
4我国危机管理中信息沟通的不足与完善
4.1当前我国危机管理中信息沟通的不足
1、信息机构设置不合理
首先,我国信息机构人员的数量明显不足。
美国联邦调查局有工作人员27800名,其中总部9800人。
而我国国家统计局只有200多人,由国家信息中心与隶属于全国各地方政府的信息中心组成的国家信息系统全部工作人员约13000人。
其次信息机构的结构不合理。
负责经济信息的搜集和处理的信息机构多,搜集和处理社会以及其他方面信息的机构少。
最后,信息搜集能力相对信息处理能力较弱[6]。
2、信息资源缺乏有效的共享。
公共危机管理中,一个不容忽视的问题是信息资源共享程度低,一方面由于政府系统对公共危机信息的重视程度不够,在公共危机日常管理中,忽视对信息的收集、分析,还缺乏必要信息管理系统的支持,致使我国各级政府及各部门的信息资源库内容贫乏。
对于信息整合共享来说,缺少信息就成了“无米之炊”。
同时,由于政府各部门之间对公共信息的垄断和封锁,不利于信息在信息管理中有效循环,更无法为政府危机管理决策提供全面、及时的信息。
3、危机信息之间的不对称[6]。
(1)纵向信息不对称。
我国政府的结构决定了政府系统内部信息传递渠道的单一,并且主要呈垂直即上下级纵向互动沟通方式。
这种模式下,上级政府或中央政府对危机信息的知悉,主要来自于下级政府或地方政府的报告。
一旦有危机发生,在某种情况下,下级政府或地方政府出于地方利益与保护自己官位、权力等自利性考虑,往往有意隐瞒危机信息;
或者将重灾报成轻灾,或者拖延报告时间,造成危机信息经传递后残缺、迟缓,使上级政府或中央政府无法及时、迅速地获得危机信息,难以了解到危机的真相及其严重性,于是难以及时、正确、有效地做出危机决策,启动公共危机管理机制。
(2)横向信息沟通不畅。
公共危机治理的主体来自于安全、交通、消防、媒体、医疗服务等不同部门。
传统计划经济体制遗留下来的条块分割、部门分割严重阻碍了危机信息的横向交流,已成为危机信息横向沟通不畅的本质原因。
危机信息横向沟通不畅不仅体现在危机管理各部门协调不足上,还体现在地方政府危机信息不交互上。
4、公民知情权缺乏保障。
知情权作为公民的一项基本权利,必须得到保障。
在以往我国公共危机管理中,有关公民知情权在法律上就很薄弱。
我国政府在非典疫情不到一个月的时间里就制定并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》,这实际上是通过新的法律来加强对公共危机中信息沟通的规范和控制。
在危机发生时,政府应及时通报各种信息,增加政府透明度,减少信息不对称,尤其是在涉及广大公众生命财产安全的公共危机方面,人民群众应当拥有知情权。
5、社会动员不足。
公共危机管理,不能仅靠政府的力量,还应动员社会力量的参与。
有效的社会动员,能够将社会的人力、物力、财力等各种有用的资源发动起来,形成集中力量,这样不仅有助于公众了解真相,消除恐惧,缓解危机在公众中产生的副作用,起到稳定社会、恢复秩序的效果,而且可以调动各种社会资源进行危机救治,同时降低政府救治危机的成本。
但是,目前我国还没有形成一种完善的社会动员机制,非营利组织和基层组织,重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织等在公共危机管理中的作用没有得到进一步地发挥。
7、社会沟通主体存在的沟通障碍。
公共危机的公共关系具有社会性和复杂性,这就决定了公共危机中的沟通主体往往不是简单的一对一的关系,涉及的主体是多元的,而且是相互交织的。
社会沟通的主体归为政府与媒体、媒体与社会公众之间的沟通,政府危机管理部门之间、政府与社会公众之间、专家与社会公众之间、专家与专家之间的沟通等。
但是社会沟通的主体在知识结构、危机意识等方面存在差异,在社会沟通过程中常见的沟通障碍包括表达障碍、缺乏足够的知识经验、心理障碍等。
这种情况下,自然就会引起社会沟通不畅,影响沟通的效果,进而不利于公共危机事件的妥善解决。
4.2完善公共危机信息沟通机制的途径
1.深化大部制的行政体制改革。
加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。
目前国务院已就大部门体制进行了第一步改革,此举将在一定限度内化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突等问题,有助减少和规范行政审批,简化公务手续和环节,提高政策执行效能,解决政府部门横向不交互的问题但此项工作还需要进一步深化。
2.确立绩效评估主题的公民导向。
公民导向要求绩效评估以公民为中心,以提升公众的满意度作为政府绩效的终极标准。
在对政府危机管理组织的绩效评估中,要增加公众满意度、危机管理的社会效果等公益性指标的权重,运用科学测评方法建立合理的指标体系。
此外,还要加大责任追究力度,增加危机管理组织谎报危机信息的机会成本,一旦发现,坚决予以严处。
3.培养公民的危机意识和参与意识。
社会危机意识是全社会共有价值观的有机组成部分,它不是哪一阶层或者哪一部门的事情。
理性的国民危机意识是应急管理的基础,其强弱直接关系到政府处理突发事件的效果。
对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个社会应急管理的基础。
许多国家不仅注重强化公共管理者的应急管理意识,而且不惜花费鉅资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。
应急管理重在危机预警,公务员及整个社会公民的危机意识,是应对突发事件十分重要的因素。
4.加快信息管理人才队伍建设[9]。
人员因素对信息沟通的影响最大,也最敏感,因此,在危机管理中首先要注重人的因素。
在政府部门内,提高人员素质,特别是一些关键部门里,加强相关人员的技能培训和道德意识学习,并要培养这些人员的全局观,和危机意识,不放过任何一个可能造成危机事件的信息。
5.加快信息公开步伐,尊重公众的知情权[10]。
危机一旦形成,应及时汇报与公布真相。
一方面,政府要逐级向上级如实汇报情况,不可隐瞒事实真相。
另一方面,政府还应该通过正规管道和官方媒体如实地向社会发布信息,让公众与危机事件的发展有一种知情的互动。
在信息发布中,充分利用现代信息技术,采取灵活多样的形式,除通过召开新闻发布会、广播电视、报纸等媒体发布外,也可以设立专门办公室,开通热线电话、建立公开站,发布手机短信等形式,将危机信息以最快的速度传播给社会,使公众及时地了解事态信息。
6.加强政府和媒体的互动关系[10]。
首先,要发挥媒体在危机潜伏期的社会宣泄作用。
危机潜伏期,充分发挥新闻媒体的社会宣泄作用,积极有效地疏导公民部分不满情绪,使社会中日积月累的敌对情绪排放出来,有利于防范危机的发生。
其次,要完善媒体在危机潜伏期和初期的预警作用。
建立起长效性的专门的媒体危机预警平台,在各行业,尤其是危机发生概率较大的行业的专业媒体处设立联络点,及时发现危机存在的前兆并向政府传递潜在危机的信息,能有效防范危机的爆发。
再次,要完善新闻发言人制度。
一方面应当着手制定规范新闻发言人的法律法规或者规章制度,明确新闻发言人的身份、性质,规范其发言的对象、内容以及责任的承担,另一方面,要将新闻发言人的选任和培养作为经常性的机制确定下来,提高新闻发言人的素质,提升新闻发布会的沟通效果。
7、发挥非政府组织等第三部门的作用。
公共危机应对过程中,政府应该发挥主要和主导作用是无庸质疑的。
然而,发生在国内外的诸多公共危机事件也向我们证明,仅仅依靠政府来应对公共危机事件是不够的,还需要充分发挥非政府组织等第三部门的力量,因为非政府组织可以作为政府强有力的补充力量,其作用不可忽视。
在2008年“5·
12”大地震的救灾行动中,非政府组织积极行动而且作用非凡;
它们协作有力,以“NGO四川地区救灾联合办公室”和“‘五·
一二’民间救助服务中心”作为非政府组织此次救灾行动的两大平台,建立了前后方沟通机制,实现了前后方信息的分享,协调了各部门的分工,为抗震救灾工作的开展提供了必要的前提条件。
参考文献
[1]姜平.突发事件应急管理.北京:
国家行政学院出版社,2011.4,141—156
[2]任生德.危机处理手册.北京:
新世界出版社,2003,122—123
[3]王宏伟.突发事件应急管理基础.北京:
中国石化出版社,2010
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