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一、中国农业水资源现状、存在的问题及成因
(一)中国农业水资源现状
我国是全球十三个人均、亩均水资源占有量严重短缺、贫乏的国家之一,世界人均水资源占有量为12900立方米,我国不到这个数字的1/4,是美国的1/5,日本的1/2,加拿大的1/50。
在全球范围内,约耗水量的70%用于农田灌溉,各国经济中农业灌溉的重要性,往往是左右水量分配的最有力因素,特别是世界灌溉面积增加,有1/3用于粮食生产,其中第三世界有大量耕地,被开发水源的80%-90%用于灌溉。
我国是农业大国,水是农业的命脉。
目前,我国农业用水比例最大,灌溉面积占耕地面积的比例最高。
每年农业用水量为3800亿-4000亿立方米,占全国用水总量的70.4%。
是水资源利用的大户,但耕地平均摊水量只有世界平均数的3/4。
据专家预测,2010年我国水供给缺口为1000亿立方米,2020年将缺水2300亿立方米。
而到2030年左右,我国人口将达到16亿高峰,为了满足生存所需的衣食,农业用水量将增长到6650亿立方米。
与此同时,人口的增长和社会的发展对水资源的需求总量迅速增加,水资源供需矛盾将更加突出,在总量有限的条件下,农业用水势必减少。
对于我国农业水资源来说,不仅是短缺,更为严峻的是今后的农业用水量只能是零增长,甚至是负增长。
由此可见,中国农业水资源供需矛盾尖锐,将成为制约中国农业发展的瓶颈。
(二)中国农业水资源存在的主要问题
1、农业水资源分布不合理且浪费严重
在我国农业水资源总体短缺的情况下,其分布呈现出区域间和季节间的巨大不均衡,与人口、耕地资源的分布不相匹配,绝大部分分布在南方,而作为重要农业种植区的北方,人均占有的水资源非常少。
北方地区人口数量和耕地面积分别占全国的52%和70%,但水资源分配额仅占全国的24%。
以黑龙江省为例,该省是农业大省,人均占有水量为2086立方米,比全国人均水量要低600多立方米,在松嫩平原的某些市县,亩均水量不足400立方米,人均水量不到1500立方米。
由于农业用水超过了水资源量的极限,河水断流、地下水位下降,人畜饮水困难。
我国在水资源紧缺的同时,还存在着严重的用水浪费现象,:
农业用水占用水总量的70%左右,,但灌溉用水有效利用率仅有25%-40%。
农业长期采用粗放型灌溉方式,灌溉水量超过农作物生产所需要水量的1/3甚至1倍以上,浪费严重。
我国农业灌溉平均每亩用水488立方米,农灌用水利用系数仅为0.43,而许多国家已达到0.7-0.8,每年灌溉用水量约3800多亿立方米,有效利用率仅有40%-50%,而许多发达国家已达到70%-80%。
在我国西北干旱半干旱地区,缺水程度比全国平均严重,而且水资源的使用效率是全国三大地区中最低的、最短缺的资源,并遭到了最大的浪费。
东北的黑龙江,农业水资源短缺与粗放低效利用的状况并存,而农业水资源粗放低效利用,又加剧了农业水资源短缺程度,造成水资源浪费。
黑龙江省农业灌溉用水占社会用水量的70%,而农田灌溉水的有效利用率多数只有40%左右,一些农业发达省份已达到70%-80%,相差一倍多。
2、天灾、洪涝、干旱造成农业水资源的损失严重
我国土地面积大,各地气候不一,是洪涝干旱频发且又严重身受其害的国家,南方经常洪涝成灾,北方却常年干旱。
洪水灾害就其危险程度而言,位列各类自然灾害之首,全国5亿多亩耕地面临着洪水灾害的威胁。
据统计,每年因洪涝灾害造成的损失在100亿元以上。
从1990年以来,国家每年对防洪的投入都在200亿元左右。
全国洪水灾害的累积损失已超过一万亿元,相当于同期国家财政收入的五分之一。
根据国家防总2005年10月公布的防汛情况,2005年,全国农作物受灾面积16171千公顷,成灾面积94千公顷,直接经济损失1558亿元。
中国干旱的频发,已威胁到粮食安全的可持续发展。
据统计,仅今年前七个月,全国耕地受旱面积1.4亿亩,(多年同期受旱面积1.24亿亩),其中作物受害面积1.3亿亩,(重旱4700万亩),有588万人、470万头大牲畜,因干旱发生饮水困难。
这已成为农业生产发展的主要限制因素。
3、农业水资源污染严重
中国的水污染十分严重,世界银行2001年发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中,中国就占了16个。
据有关部门对全国13.46万公里河流和322座水库进行的水质评价,近40%的河水受到了严重污染。
全国七大水系412个监测断面中,劣V类的水占27.9%,即近1/3用于农业灌溉的水质都不合格。
截止到2005年,我国水体的70%以上已遭到污染,造成的损失约占当年GDP的40%左右,水环境污染使中国的发展成本比世界平均水平高7%。
自2005年松花江事件以来,我国共发生130多起水污染事故,平均每两至三天便发生一起与水有关的污染事故。
目前,我国的水污染已出现由支流向主干延伸;
由城市向农村蔓延;
由地表水向地下水渗透;
由陆地向沿海扩张的发展趋势。
利用污水灌溉是我国农田污染的主要污染源,这致使水污染日益严重。
以黑龙江省为例,目前,该省工业污水排放量每年约为10亿立方米,大部分污水未经处理直接排入江河,又被灌溉到农田里。
另外,还有来自农业自身的污染。
长期以来,由于在农业生产中不合理地或过量地施用化肥和化学农药,也造成了对农业水资源的污染。
4、水土流失面积大
我国是世界上水土流失最严重的国家之一,截止到2005年,全国共有水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37%。
东北黑土区水土流失面积27.5万平方公里,占总土面积的26.8%。
由于水土流失导致的土地沙化严重,目前全国已有168.9万平方公里的土地沙化,其中116万平方公里仅靠现有技术难以治理,90多万平方公里的土地正处于明显的沙化过程。
我国水土流失范围广,而且主要是坡耕地,降低了土地生产力,使粮食欠产严重。
5、水生态破坏加剧
由于人类不合理的水资源利用,特别是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等,给水生态系统带来了巨大的压力。
国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%-40%,而我国大部分的水资源利用率已经超过该警戒线,如淮河为60%,黄河为62%,辽河为65%。
水资源的过度开发利用使水生态系统面临着严峻的挑战,大多数城镇因工业、生活水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点,不仅引发了大量的水生物种的消失,而且导致蓝藻爆发,使水质不断恶化。
由此可见,我国农业水资源在数量和质量方面都存在着严重的问题,农业水资源的严峻形势,是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的,必须采取有效措施,否则将严重危及我国的农业生产和粮食安全。
(三)中国农业水资源危机的原因
我国农业水资源方面出现的问题,有经济发展和社会生活方面的诸多因素,人类不合理的开发、利用造成了水资源的巨大破坏和浪费,受到了自然界的报复。
但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。
1、水资源保护缺乏法制的强力支撑
我国水资源保护法制建设始于上世纪七十年代,水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快了步伐。
但由于历史原因,现行有关水资源保护方面的法律法规带有浓厚的“以经济建设为中心”的色彩,不能满足社会发展对于水资源保护的需要。
第一,水资源保护法律体系不健全
我国有关水资源保护的法律主要有;
环境保护法、水法、农业法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有关水环境保护方面的法规、规章。
不可否认,这些水资源保护的法律法规在保护农业水资源方面起到了一定的作用,但作为农业大国,占全国用水总量70%的农业水资源保护却没有专门的立法。
从表面上看,这些法律对农业水资源的开发、利用和保护都做了规定,但却没有突出其重要地位,且内容过于抽象、宽泛、甚至空白,没有体现对农业水资源的特殊规定和保护。
如:
现行水污染防治法中对农业水污染的立法是空白,《水污染防治法》有关水污染防治的立法原则和制度创设是以城市为中心,立法是为了维护在城市居住的人对清洁水体的需求而制定的。
其制定基础、适用对象和实施的条件与形式都主要是针对城市中的企业和城市中的居民。
该法没有将广大村镇、乡村和村镇企业、乡村企业的水环境问题考虑进去,没有规定适应于村镇建设、乡村和乡村企业水污染防治的法律制度及其实施手段和形式;
对农村生活和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度,对有关农村水污染的法律责任也未做规定。
再如,由于水法并没有规定水行政执法的程序,这样就必然造成水行政执法中的程序缺失和执行困难。
第二,有关涉农的水法律之间关系不清,严重失序
上述几部主要的涉农水法律,都是由全国人大常委会制定,具有同等法律效力。
但从理论与实践上看,水资源管理与水土保持以及防洪、环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范等级体系。
我国《宪法》第26条规定了环境保护是我国的一项基本国策,按照这一基本国策制定了环境保护的综合性法律,《环境保护法》应当居于基本法律的地位。
其中有关水资源管理的规定,对《水法》等几部法律应当起着指导性作用。
在《水法》作为我国水法律体系的龙头并对其做出修订后,《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理应做出相应调整,例如,“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制亦应体现在水污染防治、水土保持和防洪工作中。
在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前,新的水资源管理体制及相关的制度难以在上述工作中落实。
第三,规范性法律文件之间相互冲突
在现有的部门立法体制下,各部门都将水作为自己的立法对象,如以水行政部门为主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可制度实施办法》、《河道管理条例》等;
以环境保护部门为主制定的有《水污染防治法》;
其他如农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制定有与水相关的规章。
由于这些规范性法律文件都规定了以不同部门为主的监督管理体制,而这些部门之间又缺乏相应的协调机制,对取水、用水、排水等进行了分割管理,目标及内容往往相互冲突。
规范性法律文件冲突在地方性立法领域表现得尤为突出。
由于我国长期以来在流域管理问题上形成了分段管理的习惯,也造成了地方性法规和地方政府规章对同一流域分段立法现象的普遍存在。
但是,在没有一个统一的立法目标和任务指导下的分段立法和分段管理是极为有害的,其表现就是地方立法存在片面强调地方管理,忽视流域管理、机构管理的现象。
2、水环境与资源的管理存在诸多问题
我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的,对农业、农村污染及其特点重视不够,加之农业环境治理体系的发展滞后于农业现代化进程,导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。
目前,我国的农村环境管理体系呈现以下特点:
环境立法缺位;
农村环境管理机构匮乏;
环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配;
基本没有形成环境监测和统计工作体系等。
我国目前的诸多环境法规,如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。
例如,目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效,对解决面源污染问题的意义不大,对诸多小型企业的污染监控,也由于成本过高而难以实现。
我国的水资源管理体系是一种交叉状管理,系统最高部门为水利部,直.接对人大负责。
水利部管理下属省一级水利厅,而各省往下依次根据行政区划设立水利局,最低一级为乡镇级水管站。
而从省到乡镇,每一级的水利部门又要服从上一级人民政府领导,同时,水利部下属的七大流域委员会又要对相关流域的省一级人民政府的水资源管理工作进行必要的监督和指导。
这样就形成多头领导的局面,很容易产生矛盾,因为水利管理部门的利益目标和地方政府的利益目标是有差异的,这就会造成两者在行动上的不一致,以致在经济建设过程中地方政府以牺牲生态环境为代价发展经济的现象很多,而水管部门却缺乏足够的权力来对其进行约束。
在区域管理上,城乡分割、二元结构严重;
在功能管理上,部门分割;
在依法管理上,政出多门,由此带来缺乏水资源的统一规划、配置和保护。
在现行的水资源管理体制下,管理单位容易失去节水的积极性。
尤其在农村地区,溉区处于“事业单位,企业管理”的两难境地,既没有法律地位,又缺乏经营管理自主权。
作为事业单位,没有人事部门下达的行政编制,财政部门不安排事业经费;
同时又要求它实行企业办法管理,那么就可能鼓励用水单位个人多用水以增加收益;
但它们既没有法律地位,又受多种限制,不能像企业那样追求利润,比如某溉区虽然节约了水,但可能被无偿地调给其它部门,严重地影响了节水的积极性。
3、农业水资源保护制度不具体
立法要注重科学性,严密性和可操作性。
如农业水资源保护在现有的水资源保护法规中都是目标式的宣言,普遍存在着原则性和倡导性的内容以及处罚力度弱等问题,具体可操作的制度很少,如水法的第25条、第35条、第50条;
水污染防治法的第37条;
农业法的第19条等。
相关单行法禁则多,罚则少,对某些违法行为处罚力度不够,罚款额度过低等。
没有具体的制度保证,水资源保护工作也就不可能搞好。
4、农业水资源的执法薄弱
首先,执法缺位。
根据国家环保总局的统计,在2005年的环境执法中,共处理了311名责任人。
但事实上,追究责任人的难度依然比较大:
一是对地方政府责任的追究有一些阻力,有些地方甚至公然出台保护政策。
一些地方政府下发文件,建立所谓的“企业宁静日”,要求1个月有25天不能去企业执法,这种情况在我国部分省或部分地区都存在。
其次,违法成本高、守法成本低。
如对环境污染事故有行政处罚权的地方环境保护部门执法的强度比较薄弱,水污染防治法实施细则第43条规定:
“依照水污染防治法第53条规定处以罚款的,按照下列规定执行:
(一)对造成水污染事故的企业事业单位,按照直接损失的20%计算罚款,但是最高不得超过20万元;
(二)对造成重大经济损失的,按照直接损失的30%计算罚款,但是最高不得超过100万元。
”这样的规定明显带有对企业违法行为姑息的嫌疑,使得污染企业的违法成本非常低,造成环境保护行政部门的执法面临毫无威慑力的窘境。
再次,执法队伍人员不足,素质不高。
机构臃肿是我国政府部门长期存在的一个问题,但是在环境保护行政管理部门却是个例外。
这与我国长期以来以经济建设为中心,对环境资源保护重视不够不无关系。
如黑龙江省环境保护局,作为省一级的环境保护行政主管部门却存在着人员明显不足的现象:
日常的执法人员仅有十几人,在这些人员中,竟然没有一人是学习法律专业的;
哈尔滨市农委,60多人的农业执法队伍中只有四人学过法律。
这样的执法队伍,很难满足我国农业水资源管理中行政执法的需要,不利于农业水资源相关法律法规的有效实施。
二、国外农业水资源保护的经验借鉴
农业水污染严重和水资源短缺已成为世界各国所面临的一个共同难题,为了解决这一难题,各国采取了许多措施和方法,其中最主要的是运用法律手段进行调控。
(一)水资源保护法体系健全保护的范围广泛且有专门的涉农水法
水资源管理必须以法律作为保障。
国外水资源管理的一个鲜明特点是注重立法,各国都把水资源的法制建设作为水管理的前提。
水资源保护是开发利用水资源的基础,是整个环境保护、资源保护的基础。
国外的水资源保护法体系健全,如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。
从各国有关水法律的内容看,保护的范围广泛,且有专门的涉农水法。
主要包括如下几个方面:
1、综合性的水法,如英国的水资源保护法、法国的水法;
2、水利用法,如美国的供水法、印度的孟买灌溉法;
3、水利法,如美国的联邦水利工程游览法;
4、水运法,如各国的航道法、河道法等;
5、水能法,如各国的水电站法;
6、水污染防治法,如英国的土地排水法、美国的水污染防治法;
7、水资源保护法,如美国的水土保持和利用法;
8、水害防治法,如各国的防洪法;
9、特殊防水法,如英国和日本的河流法;
10、其它与水开发利用保护有关的法律,如在农业法、乡村法等法律中包含有关的水资源利用和保护的内容。
(二)水资源的管理体制科学高效
世界各国水资源管理体制,基本上反映了人们对水资源客观性的认识过程,总的趋向是由人为控制到更加重视水资源的客观性;
由水资源的分割管理向统一管理的格局发展,突出表现在由行政区域管理为主向以自然流域为单元,实行跨行政区的管理为主的体制和在城市实行取水、用水、排水全过程管理的城市水务局体制。
法国于1964年组建起高效率的水资源管理系统,这个系统被誉为世界上较好的水资源管理系统之一,其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域,成立流域委员会和流域财务局。
由于实行这个管理系统,法国河流的生态状况有了显著的改善。
荷兰是农业大国,也是水利大国,由于“低地之国”特殊的地理位置,没有堤坝的防护,荷兰65%的国土将被淹没。
因此,二十世纪初,荷兰人就建造了举世闻名的二大水利工程。
荷兰大兴水利既是为了生存,也是为了发展。
强烈的忧患意识使得政府给予水利以高度重视,建立了高效的行政管理体制和独具特色的水管会。
荷兰政府设置的中央水利管理机构交通水利部,是政府最重要的部门之一,负责国家水利管理,并在环保部和农业部设有协调委员会,分别协调与这两个部门在水质管理、环境保护和资源保护方面的协作。
同时,荷兰在基层的县镇设有受政府指导、经济上独立的水利部门,既水利管理委员会,它在地方水利建设和管理中发挥着重大作用。
以色列是世界上众所周知的贫水国家,人均水资源拥有数只有二百余方,远远低于中国。
但其通过在国家范围内实现水资源的统一管理与调配,探索出了一条解决水资源紧张的成功之路。
以色列对农业部门供水的管理是独一无二的。
它的水管理制度是:
政府任命水利总监监管国家水资源,农业部长负责实施水法。
它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会,由其具体制定配水的标准。
理事会成员有2/3来自公众,1/3由政府任命。
在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭,这样的权力制约权力的制度实践证明非常有效。
(三)水资源保护法律制度健全措施到位
纵观各国水资源保护,其成功经验在于法律制度健全,保护的措施到位。
其中,值得我国借鉴的主要有:
1、综合编制水资源规划
各国的水资源规划,一般都是包括水污染防治在内的水资源开发利用保护和改善的综合性规划,不包括水污染防治的单一水资源保护规划极为罕见。
这说明,对水资源的开发利用和保护与水污染的防治进行统一规划管理已成为世界各国的通行做法。
这样既遵循了生态规律,又可以避免多头治水带来的部门矛盾,便于提高行政效率和管理水平。
2、水权登记制
为了缓解日益尖锐的用水矛盾,合理使用有限的水资源,实现政府对水资源的有效管理,许多国家和地区通过水立法实行以水权登记制为核心的水权管理制度,加强了对水资源的统一管理。
我国台湾的水权登记制度形式完备,体系科学、内容合理,比较具有代表性。
3、节约用水制度
由于各国的水资源紧张,人畜饮用水不足已成为各国所普遍面临的难题。
为此,各国都采用了节约用水制度,有的甚至还将其上升到法律基本原则的地位,其节水措施主要是技术和经济两方面。
(四)重视科学论证并强调公众参与
许多国家在水资源的开发管理中相当注重管理的科学性。
各国的水资源管理机构中一般都有许多相关专业的专家,在做出重大决策的过程中,广泛听取并采纳他们的意见,同时还会进行科学论证。
此外,鉴于水资源管理涉及到社会各方面的利益,国外的管理也相当重视公众参与,在管理机构的成员中吸收了许多居民、用水者、社会组织代表。
通过所有利益相关方的积极参与,实现信息互通、规划和决策过程透明,而这是水资源综合管理能否实施的关键。
增加决策的透明度、推动利益相关方(包括所有水用户)的平等对话是解决水事冲突的最佳方法。
《欧盟水框架指令》提出了关于在其实施中积极鼓励公众参与的总体要求,要求在规划过程中进行三轮书面咨询,并要求给公众提供获取基本信息的渠道。
根据管理的内容与要求不同,利益相关方参与的机制也有所不同,例如参加决策机构、管理机构或咨询机构,参与规划的制定,参与规划的咨询,参加规划的听证会,以及及时告知受影响群体等。
三、完善我国农业水资源保护法律调控的设想
“有法可依”是实现水资源保护的前提。
在水资源保护法制建设的各个方面中,立法对水资源保护的影响具有首要的、决定性的作用。
作为水资源保护法制首要环节和前提的水资源保护立法,不仅为水资源保护提供法律依据,而且决定并影响水资源保护的法律地位。
通过水资源保护立法,可以确定水资源保护的基本政策、原则、措施和制度,制定具体的法律、法规、规章和标准。
(一)制定《中华人民共和国农业水资源保护法》
我国有关水资源保护的立法虽已初现规模,但尚未构成体系。
有关农业水资源的保护虽然可以从水法、农业法、防洪法等法律中找到有关的规定,但对农业水资源的保护并未引起整个社会的关注与重视。
作为农业大国,农业用水量占总用水量的70%以上,针对
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