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本文共分四部分,第一部分介绍了最近网上热炒的“钓鱼执法”事件背景,第二部分分析了此事件对社会各方面,特别是政府公信力和社会公序良俗产生的巨大负面影响,第三部分从法制建设、执法陋习以及最根本的利益关系等三方面分析了此事件产生的原因,最后总结探讨了今后应如何避免出现此类事件。
关键词:
钓鱼执法行政程序行政救济执法经济
目录
一、事件背景1
(一)钓鱼执法的概念1
(二)真实案件1
二、“钓鱼事件”的影响1
(一)严重损害政府公信力1
(二)对社会公序良俗的破坏2
三、钓鱼事件产生的原因3
(一)法制建设亟待加强3
(二)行政人员存在“懒政”现象3
(三)利益!
还是利益3
四、如何避免今后出现类似问题4
(一)加强法制建设,完善行政复议、行政救济等相关法律法规5
(二)规范执法程序,杜绝“懒政”,斩断灰色利益链6
参考文献8
“钓鱼执法”事件引发的思考
近期,一次“钓鱼执法”事件,将上海市闵行区交通行政执法大队推上了舆论声讨的风口浪尖,其实,钓鱼执法,在上海早已有之。
随着越来越多相似的案例浮出水面,这种“钓鱼式执法”迅速演变成为公共话题。
一.事件背景
(一)钓鱼执法的概念
钓鱼执法,英美叫执法圈套(entrapment),这是英美法系的专门概念,它和正当防卫等一样,都是当事人无罪免责的理由。
从法理上分析,当事人原本没有违法意图,在执法人员的引诱之下,才从事了违法活动,国家当然不应该惩罚这种行为。
这种行为如果运用不当将致人犯罪,诱发严重社会问题。
钓鱼执法是政德摧毁道德的必然表现。
(二)真实案件
事件1:
上海的白领张军在9月8日遭遇当地运管部门的“钓鱼执法”,在被迫缴了1万元罚款并声明放弃申诉的权利后,才取回了自己的车。
随后,张军委托维权律师郝劲松,起诉上海市闵行区城市交通行政执法大队,要求其撤销行政处罚并承担诉讼费用。
事件2:
10月14日晚,据当事司机孙中界称,当时自己驾驶面包车行驶在路上,一男子衣着单薄恳求搭车,男子上车几分钟后,自己的车即被两辆车包围、逼停,随即被指认涉嫌黑车经营,回公司后遭遇指责,他无法接受自己做好事反被冤枉,遂用菜刀切断左手小指以示清白。
二、“钓鱼执法”事件的影响
(一)严重损害了政府的公信力
姑且不论出面调查公布的是浦东新区城市管理行政执法局,而被疑“钓鱼执法”的是下属一个执法大队,“钓鱼执法”要完成的任务就是这个直接上级下达的,这样的调查无异于脚趾头调查手指头;
单就其公布的内容而言,也是疑点重重,避实就虚,难以服众。
浦东官方公布的确实是一个事件经过,只是事件中可以公开的那一部分经过。
但这个经过,何以能够说明执法中“不存在所谓的‘倒钩’执法”?
公众心中的疑窦依然未解:
那个所谓的乘客是什么人?
他向孙中界扬招,请求搭车,到底是要做什么,是搭车,还是诱使孙中界将车开到执法点?
他要到执法点那儿去做什么,是有什么个人事务,还是配合执法部门的查车行动?
他是否知道当晚的执法行动,知道执法部门的“勤务计划”?
这关键的几个谜团,都还在遮遮掩掩的黑幕之中。
当下人们对责任政府、道德政府、公信政府的呼声日益高涨。
强烈的道德责任感是政府公信力的基础。
只有提升行政道德责任才能从根本上引导和控制行政行为,使公共行政更好地为公众服务,才能赢得公众的支持和拥护。
作为一介普通百姓,当自身权益无法得到保障时,采取断指的方式以证清白,这件事发生在法制日益健全的当代中国,除了令人震惊外,难道不也是执政者的一大耻辱吗?
(二)对社会公序良俗的破坏
这样的“陷阱”式执法取证手段还是一种很坏的社会“示范”。
因为背后道理很简单,由行政行为所有的示范与引导性社会影响所决定,如果当一个普罗大众在社会作出善意行为过程中,有可能会被行政管理机关推定为是恶意行为,并且可能还会因此落入行政机关事先所设“圈套”而被处罚。
那这样的行政执法取向,无疑就等于是向社会公开宣示:
善事是不可做的!
这对于我们整个社会的损害不可估量。
三、“钓鱼事件”产生的原因
“钓鱼执法”可谓是中国行政部门知法犯法、以权谋私、违反行政职业道德的典型案例,不仅在上海存在,而且在全国一些地方也是屡见不鲜。
然而,这种现象为什么屡禁不止呢?
究其原因,主要有以下三个方面。
(一)法制建设亟待加强
政府官员法律意识淡化,权大于法,依法行政很难落到实处。
在这种情况下,牟取部门利益,侵害公共利益的不道德行为就难以避免。
“钓鱼执法”的事实,在对执法人员的道德素质提出了深刻质疑的同时,也更使我们痛心地意识到这样一种现实——权力宰制理性,权利吞噬公德。
(二)行政执法人员存在“懒政”现象
执法难,执法人员坐等违法当事人自首更难。
不愿意多下工夫、不愿意多想办法的执法人员对于“钓鱼式执法”情有独钟,这种执法方式来得简单、快捷、方便,既能抓“现行”,又有“钩子”的证言,可以多快好省地让行政机关人员“致富”,案件数量又能呈直线上升,让他们放弃“钓鱼式执法”,一个字,“难”!
何况,就是处理了这些违法的上海交通行政执法人员,我们也不能保证其他国家机关的行政执法人员不会步其后尘,即使我们再下一道禁令,严禁各地的行政执法人员搞“钓鱼式执法”,但是没有相应的制裁措施特别是公众能制约权力的机制作保障,面对“钓鱼式执法”所能获得的巨大利益,谁敢保证行政执法人员不会铤而走险呢?
还是利益
与生活在现代社会中的普通人一样,行政人员在家庭、社区、单位和社会中承担着不同的角色,每一种角色背后都附带着一系列义务,同时也夹杂着私人利益和部门利益。
其结果是行政人员总是处于各种角色产生冲突的尴尬之中。
上海运管部门“钓鱼执法”,选择了以私人利益和部门利益为重的角色,而忽略了以公共利益为重的公共角色。
角色选择的错误导致危害公共利益的不道德行为的产生。
最后,行政人员曲解公共利益的含义。
在现实中,之所以会出现行政人员凭借公共利益的名义损害真正公共利益的不道德现象,是因为公共利益的解释权和界定权均掌握在行政人员手中。
公共利益与私人利益、部门利益总是交错在一起,而对“公共利益”概念界定的模糊不清,则导致了行政人员角色的错位,最终结果是政府出现违背公众利益的失范缺德行为。
个别执法部门和执法人员怀着一些利益目的,用尽手段引诱守法公民“违法”,并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据,不仅破坏了法律的严肃与公正,破坏了社会对法治的信仰,而且严重败坏社会风气,撕裂了社会成员间基本的和谐与互信,使社会公德每况愈下,人们的善良、同情、友爱之心被迫穿上了重重自我保护的盔甲,使那些社会上的弱者再也得不到人们的同情和帮助。
同时,还有可能随时随地陷公民于危险和不安、甚至生命安全都得不到保障的境地!
在执法经济的利益驱动下,“钓鱼执法”呈不断向社会扩充“执法力量”之势,提成机制让有关部门公然在社会上“招聘”大量“钩子”,也就是所谓的“协查员”乃至“有正义感的社会人士”。
他们败坏了“正义”和“正义感”的名声,使社会诞生出大量不从事生产性、创造性劳动的寄生虫,也使法律、公权力的公信陷于崩溃的危险边缘。
个案维权有可能局部讨回被放逐的公正,但撼动不了“钓鱼执法”被权力滥用的根。
要对“钓鱼执法”斩草除根,必须先从源头上宣判“执法经济”的死刑,并且严格限制公权力机关以各种方式在社会上“聘用”各种社会人员。
一方面,法律规定国家公务员非考勿进、非有编制勿进;
另一方面,任何执法机关都是由纳税人供养,没有任何理由像公司一样“按业绩提成”。
1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》虽然有这样的规定,“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款,都要上交国库”,但各地财政一般会按40%到50%的比例将罚没款返还给行政执法部门,有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构,此办法被俗称为“两次五五分成”。
这就等于是政府及其职能部门与个人联手设套盘剥司机。
面对如此强势对手,绝大多数司机除了乖乖挨罚,哪有半点回手之力?
从这个利益链条中,我们看到,利益的始端和源头是地方政府,地方政府不给交通执法部门经费或所给经费很少,不足以维持部门生存,而是寄望于其创收;
中端是执法部门,执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩,创收得越多,单位提成和政府财政返回得就越多,领导和员工的奖金、福利等也就越多;
末端是执法人员,单位又将创收任务分解给每一个执法人员,并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。
这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体,共同体及其成员的目标是各自利益的最大化,一损俱损,一荣俱荣。
而且现在执法部门法治意淡薄,特权思想严重,想咋干就咋干。
由于利益的驱动,更不把法律当回事,以致以罚代法屡禁不止。
四、如何避免今后出现类似问题
“钓鱼执法”并不是最近才出现,但为何一直未见有人反映,也一直未见有关政府机关出来制止。
原因有两方面:
一方面反映了政府在某种程度上的不作为,另一方面,反映出受害人或者是说被处罚人没有积极地采用法律规定的行政救济手段,比如行政复议、行政诉讼。
作为政府机关,按照依法行政的要求,它应当不断的对下属机关进行执法、监督、考评、检查,从中发现问题、解决问题、发现错误、纠正错误,但是从这个案件来看,没有发现这方面的工作做的很好。
另一方面,不少的公民缺少积极维权的意识,面对行政机关滥用职权往往就忍气吞声,不能够利用法律赋予的权力去争得自身利益的保护。
这也是钓鱼执法长时间隐而未现的一个原因。
“从这个事件上来看,反映出受害人或者是说被处罚人没有积极地采用法律规定的行政救济手段,比如行政复议、行政诉讼。
对政府这种违法的“钓鱼式执法”提出挑战、提出控告,这个现象是值得我们深思的。
”
(一)加强法制建设,完善行政复议、行政救济等相关法律法规
目前,我们国家已经制定颁布了《行政复议法》、《行政诉讼法》,如果公民在日常生活中遇到了他认为是非法的“钓鱼执法”,侵害了其合法权益,那么他就可以根据上述法律的规定提起行政复议和行政诉讼。
要求行政复议机关和法院纠正这种违法行为,维护其合法权益。
当然他也可以向实施非法“钓鱼执法”的行政机关的上一级行政机关反映,提出批评、控告。
行政救济有以下几个特征:
1.行政救济应以行政主体作为或不作为为前提。
此处的行政主体既包括职权行政主体,即有些概念中所说的“行政机关”,也包括授权行政主体。
行政主体当作为而不为之,或不当作为而为之,或作为而不合法,或作为且合法,总之已对行政相对人的权益带来了影响,均有可能启动行政救济程序。
2.救济程序以行政相对人主动启动为主,以行政主体主动进行为辅。
对于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等救济程序,应由行政相对人主动启动程序,而对行政补偿,行政机关在作出行政行为时,应就因自身行为而给行政相对人带来的不利影响一并予以处理,否则这个行政行为本身就是违法的,至少是不完善的。
同时此特征也表明,行政救济如果只是“对违法或不当的行政予以消灭或变更的一种法律补救机制”的话,范围就太窄了。
3.行政救济应是由法律法规规定的一系列制度的总称。
一方面行政救济不是一个单一的法律制度,而应是一个大的制度体系,主要是信访制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度等。
另一方面,既是法律制度在内容上就应符合法律所应具有的基本要素,申请、受理、处理、执行各个环节都应有章可循,便于操作。
如不符合这一点,某活动即使有救济行政相对人权益的作用,也只能是一种活动,尚不能称其是行政救济体系中的一项制度,如行政相对人在权益受损后的揭发、检举和控告行为。
行政复议救济有1999年10月1日起施行《中华人民共和国行政复议法》作为依据,该法目前的主要不足在于:
1.行政复议制度的救济功能有待进一步加强。
在行政复议制度的实际运行中,因工作人员专业素质不高、政府的复议理念缺乏等,使行政复议运行环境不畅,行政复议机构形同虚设;
另一方面,因是一种行政系统的内部监督机制,公民对这些复议机构信任程度不够。
2.行政复议机构既不独立也不规范
没有相对统一和独立的行政复议机构,我国各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况,多可设立主管行政复议的工作机构,所以实践起来难以协调一致。
3.公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济
《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围,公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济;
新颁布实施的《中华人民共和国公务员法》对这种现象亦未作出变革。
4.行政复议对抽象行政行为只作极有限的监督
行政诉讼救济有自1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》作为依据,该法目前的主要不足在于:
1.受案范围过窄,导致不少公民告状无门
目前理论界和实务界一致认为,行政诉讼受案范围狭窄。
行政事务繁多复杂,行政纠纷也表现出多样性,传统的行政诉讼受案框架,无法满足不断增加的诉讼需求,对诸如“教育类案件、平等权案件、劳动权案件”、“行政合同、程序性行为”等能否进行行政诉讼视野引起了广泛争论。
2.行政诉讼当事人资格有诸多不明确之处。
法律“未对限定原告的关键因素‘合法权益’及公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为的关联性作出明确规定”;
同时行政诉讼中“谁当被告”的问题也很突出,“行政机关种类繁多,机构性质差异很大,各机构之间的职权职责划分不十分清晰,这给被告的确定带来了不少麻烦”,特别是经过复议的案件。
3.对当事人的诉讼权利的规定有失平衡
法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制,加上因为很多地方政府以行政机关是否当被告,是否败诉作为政绩考核的一个依据,这种理念和现实的可能,导致行政诉讼案件数量少,原告胜诉率低,在某种程度上影响了行政诉讼制度的价值发挥。
此外,有关行政诉讼的管辖、期限、证据规则、法律适用、裁判方式等方面都有这样那样的缺陷引起了学者的批评。
(二)规范执法程序,杜绝“懒政”,斩断灰色利益链
在国外,规范行政权力、行政执法程序等一系列行为的法律是“行政程序法”,法律明确了行政执法人员在执法中应当遵守的正当程序,对于那种明显带有诱惑他人违法犯罪性质的“诱惑取证”、“警察圈套”,法律是明确禁止和否定的,由此获取的证据会被法庭排除,而行政执法行为本身也被认为是不当和可以撤消的。
行政程序是行政主体在作出行政行为过程中必须遵循的法律规则,是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益而由行政法律法规和规章规定的民主而公正的程序。
行政程序法的法律后果,要求规范行政主体的行政行为,以求得行政权的合法行使,求得公民权利的保障。
行政程序法的立法和有效行使,意味着公民参与到行政行为过程中,意味着公民可以参与到具体行政行为的机会增多,意味着公民可以有效的行使监督的权利。
我国行政程序法应加大立法和执法的力度,这样不但有利于公权利的合法行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益,而且对于提高行政执法的公正性和正当性,减少行政违法行为和失当行为,提高行政管理的绩效,减少行政争讼,有着重要的意义。
对于规范行政权力,将行政权力关进“笼子”里的《行政程序法》,在国内根本不见踪影,甚至根本就没有提上立法议程,而不久前全国人大审议的《行政强制法》也没有禁止“钓鱼式执法”的内容;
在地方层面,对于“钓鱼式执法”也没有看到相应的法规和规章加以规范。
看来,要让“钓鱼式执法”成为“过街老鼠,人人喊打”,还有很漫长的路要走,我们呼吁《行政程序法》尽快提上立法议事日程!
参考文献
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