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高校管理行为法律界限之考量
【摘要】
在当前和谐社会与法治背景下,大学自治中高校管理行为领城亚待接受法律的拷问。
关于高校管理行为的界定,或局限于已经滞后的特别权力关系理论,或缺乏系统的界分。
笔者力图结合基础及管理关系理论与重要性理论,从宏观的角度界分大学自治,对高校管理行为就各自的范围与限度进行法律规控,对高校管理行为进行分类并提出相应的救济模式,以实现大学自治与法律介入的平衡。
【关键字】大学自治;
高校管理行为;
基础及管理关系理论;
重要性理论;
平衡
财务风险是现代企业面对市场竞争的必然产物,它的存在会对企业生产经营产生重大影响。
因此,如何客观地分析和认识财务风险,采取各种措施控制和避免财务风险的发生,对现代企业的生存和发展具有十分重要的意义。
自世界上诞生第一所大学开始,大学为了摆脱宗教和皇权的思想控制,一直高举自治的旗帜,大学自治一度成为大学思想之精髓所在。
随着时代的发展,大学自治仍是现代大学的基石。
然而,在当代和谐社会语境下,人们对人权和法治的要求日益高涨,传统的大学自治理含愈发暴露出弊端,尤其在高校对学生的教育行政管理领域更是凸现出传统大学自治理念与学生权利保障的激烈冲突。
近年来如田永案、刘燕案等大量的案件集中暴露出一系列问题,这些问题无不围绕着大学自治与高校管理行为的法律规控之间的博弈而展开。
本文试图借助德国法学家乌勒教授的基础关系及管理关系理论和重要性理论对二者展开分析,并进一步建构实践领域的理想救济模式。
一、大学自治与高校管理行为之含义一)大学自治之解读大学自治是大学最悠久的传统之一,它可以追溯到中世纪时大学为摆脱宗教和皇权的思想控制的历史。
19世纪德国思想家,教育家洪堡提出大学学术自由以来,大学自治更进一步影响着现代大学制度。
大学自治是自治行政的一种重要形式。
对于大学自治的内涵的界定,学术界的看法并不完全一致。
有的人认为,大学自治是指大学内部自主性治理校务之权利,由大学之内的校长、教师、学生与职员共同治理校务。
to还有人认为,大学自治是指大学可以自由地治理学校,自主地处理学校的内部事务,最小限度地接受来自外界的干预和支配。
叩〕尽管关于大学自治众说纷纭,但归结起来是指大学作为一个主体存在二个方面的自治权关系:
1.大学自治权的外部关系即大学和政府以及其他社会组织的关系2.大许自治权的内部关系.其中又包括大学的学术自由权和大学行政管理权两种要素。
大学自治所要求的大学在学术自由和大学教育行政管理方面的自治权成为当代社会所争论和关注的焦点。
二)高校管理行为之界定我国大陆的教育法中没有采用大学自治权的概念,而是采用自主权的概念。
两者含义大致相同。
我国大学自主权包含了多方面的自主内容,强调高校自主处理涉及招生、教学、学生管理、校务管理等方面的事务,排斥外界的干预。
我国《教育法)第28条规定学校的自主管理权。
我国《高等教育法)第11条规定了高等学校的自主办学权。
关于高校管理行为,学界并没有一个确切的概念,笔者认为高校管理行为可以分成两类:
一类是高校依据国家法律、法规、规章的授权而做出的行政性管理行为;
一类是高校依据其本身的性质以及学术自由的终极目的而衍生出来的在学术及相关领域做出的自治性管理行为。
依上分析,笔者总结出两类重要的高校管理行为有法律授权依据的行政性管理行为,主要包括颁发毕业证和学位证的行为、纪律处分行为、学籍管理行为、日常行政管理行为、入学招生行为、其他行政行为自治性管理行为主要包括学校自治章程和校纪校规的制定行为、教学计划的安排(关于教学课程、进度、教材及教学方法等)、考试的评分、学习的评价、毕业学位)论文的评审等。
二、大学自治与高校管理行为法律规控的冲突一)冲突之表现在我国高等教育领域,大学自治权由于缺乏明确的界定,从而导致大学自治与国家法律的适当规控脱节,进而造成很多领域大学生的正当权益受到侵害。
比如大学生的私有财产权、隐私权、平等权受到侵害的现象时有发生。
二)冲突的原因相关法律、法规及救济机制之缺失比如,《教育法》第18条规定了学校拥有自主管理,对学生的学籍管理和处分,颁发学业证书的权力。
在这一领域,学校享有很大的自主权,可以根据自己的内部规则对学生进行日常管理乃至做出如纪律处分等对学生重要权利造成重大影响的行为,而在学生权利的救济途径方面,《行政诉讼法》并未涉及。
《教育法》对此采取了否定的态度。
《教育法》第42条规定:
对学校给予的处分不服,向有关部门提出申诉,不能提起诉讼。
在审判实践上,法院对于学生不服学校的管理事项而提起的诉讼一般也不予受理。
高校的章程过于粗略、简要,很难对高校及其内部机构起到应有的约束规范作用。
,学校在学生管理上具有很大的自主权力,不仅是学校包括学校的内部机构都有权力制定对学生进行惩戒的规章制度。
再加上上位教育法规的网如,给高校留下了巨大的自主操作空间。
这就导致了在实践中下位规范与上规范相抵触或内容不合法、不合理的现象屡见不鲜。
高校出台的诸多加强学籍管理,严肃纪律的规定,特别是关于学历、学位颁发、开除学籍、勒令退学等处分的规定严重侵害了学生的基本权利却又缺乏救济。
传统理论之不足虽然我国在理论上并没有确立所谓的特别权力关系理论,但是却在立法和司法实践中实质运用了该理论,并建立了与该理论相类似的法律制度。
然而,这些理论亦存在着一定的缺陷,我国实践领域亦缺乏创造性运用。
关于特别权力关系理论所谓特别权力关系是指在特定行政领域内为达到行政目的,在人民和国家之间所建立的加强人民对国家从属性的法律关系.公立学校据其公营造物之特殊地位,可以以其行政命令自主(如学校校纪、校规、决议等)支配处分学生之权益,而排斥法律规范的适用和司法审查的介入。
这完全契合了传统大学自治的理念,但与人权和法治理念背道而驰,相去甚远。
随着宪政理论的发展,人权和法治理念的深入人心,传统特别权力关系理论由于对基本人权的限制,剥夺,以及在某种程度上与法治的背离而受到了深刻的批判以致废弃。
关于基础关系及管理关系理论和重要性理论根据该理论特别权力关系分基础关系和管理关系。
前者是指有关身份关系上如相对人身份之设定、变更及消灭的事项以及财产上的关系,如学生的入学许可、退学、开除等。
在基础关系下,相对人和人民和国家的关系无差别,有关基础关系的规范皆属于法律保留的范围,对有关基础关系事项的行政处理可以向行政法院提请司法审查。
管理关系是指行政机关为达到行政上的目的,指示相对人作为组织的一部分而完成机关内部的勤务。
在管理关系下允许行政机关享有法的自由空间,因此所订立的规范不必须经法律授权,可以利用行政规则;
来限制相对人的基本人权.管理关系下可以通过内部申诉途径来解决,不受法院的审查。
年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了重要性理论。
根据该判例,重要性是由所规范的事务的内容、范围、比例等等是否对整体(人民或各该权力关系)具有重要意义来决定的,而对基本人权的保障是决定是否具有重要性的最关键因素。
只要特别权力关系中的行为涉及到基本权利的重大事项,即受法治国原则支配。
因此,不仅是基础关系事项应由法律规定,即使是管理管理关系中的涉及基本人权的重要事项也应该由法律规定,而且应接受司法的审查。
重要性理论虽然在前者的基础上对基本人权的保障范围更为宽泛,但是仍存在不足之处。
其关于重要性的界定亦是及其抽象的.这样在实践当中仍缺乏一个具体的操作标准而留给了法院以过大的自由裁量之空间。
三、大学自治与高校管理行为法律规控之平衡在人权和法治日益为人们所信仰的今天,我们必须在大学自治与学生权利保障之间找到平衡点。
但要如何实现呢?
笔者以为可以以乌勒教授的基础及管理关系理论与重要性理论为依托,结合实际来建构二者平衡之理想模式。
一)二者平衡之理论墓础及高校管理行为的分类首先,我们要将高校教育管理过程中学校与学生的关系分为基础关系和管理关系。
结合重要性理论,基础关系是指有关学生在学身份的法律关系;
管理关系是指涉及到学校一方为主体管理学校事务而产生的以学生为管理相对人的法律关系。
在管理关系中又依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度划分为一般管理关系和具体管理关系。
一般管理管理关系是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。
与此相对,具体管理法律关系是指学校依据享有规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。
根据这个理论,高校管理行为中涉及基础关系的行为有:
(1)高校的招生录取、入学、注册行为;
(2)开除学籍;
(3)颁发毕业证书;
(4)授予学位;
(5)休学、停学、复学、退学决定;
(b)升级、降级、留级决定高校管理行为中涉及到管理法律关系的行为有。
涉及一般管理关系的行为①大学自治章程的制定;
②一般校纪、校规的制定;
③学校依据法律法规、学校自治章程、校纪校规而发布的具有普遍约束力的各种命令、决议等。
涉及具体管理关系的行为:
①高校的考试评分行为;
②学校对校园、课堂、寝室秩序维护管理行为③其他针对具体事务的管理行为;
④毕业(学位)论文的评审;
⑤教学工作的安排。
二)救济模式之基本架构基于上述分类,每类行为根据其不同的性质和特征辅以不同的救济方式。
在高校管理行为中涉及基础法律关系的行为领域应当给予学生权利以有力的支撑。
学生相对于学校而言处于弱势地位,所以应当适用法律保留原则并赋予这类行为在行政诉讼法中的可诉性地位。
有权利,必有救济。
基础关系涉及到大学生基本权利,理应只能由法律加以规定,而且应当接受法律的规控。
但是基础关系中关于学位的授予行为具有特殊性。
笔者以为本身蕴涵着大学自治中的重要权力大学的学术自由权。
大学里学位水平评判是非常专业的工作,需要极高的专业知识和经验作为基础。
因此立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断,而应从程序上规制学位授予的过程在高校管理行为涉及的管理关系中留给大学自治充分的空间。
在一般管理关系中:
①适用法律保留原则(涉及到受教育者的重大利益的适用法律保留原则和司法审查原则;
非涉及到受教育者的重大利益的不适用法律保留原则)②司法审查原则。
其中司法审查原则有包括抽象性审查和附带性审查。
前者是指由一般主体认为学校章程、校纪校规、决议等抽象性规范文件与上位规范文件相违背时相法院提起诉讼,要求审查其合法性。
后者是指学生因学校的具体管理行政行为提起行政诉讼时附带提出对学校章程、校纪、校规决议等抽象性规范性文件进行审查。
在具体管理关系中:
①法律保留原则不适用②司法审查原则不适用.充分尊重大学在这方面的自主权,充分发挥大学的能动性及独立性特点,为大学自治留有足够的空间。
像大学考试中的评分是极其专业性学术评价,理应排斥法律规控。
②具体管理关系领域一般排斥法律保留原则和司法审查原则的适用。
但是这个领域也可能涉及到大学生的基本权利。
因此并不能一概地将具体管理法律关系拒之于法律保留和司法审查的门外。
如果具体管理关系中的行为对大学生的基本权利产生了重大的影响,则应将其置于法律保留和司法审查的范围之内,是可通过行政诉讼救济的(如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等)要界定重大影响可以借助行政法中的比例原则来衡量。
四、大学自治的外部监督
完全不受限制的大学自治是不存在的。
笔者认为对大学自治进行外部监督是必要的,主要包括立法监督、行政监督、司法监督三方面。
监督的内容和范围需要法律法规加以明确。
笔者以为,可以基础关系及管理关系理论结合重要性理论,界定大学自治外部监督的范围。
对于管理关系,依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度进一步划分为一般管理法律关系和具体管理法律关系。
一般管理关系是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。
与此相对,具体管理关系是指学校依据规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。
据此明确:
1.保障具体管理关系
在具体管理关系中应充分保障大学自治权,法律保留原则和司法审查原则一般不适用。
像大学考试中的评分是极其专业性学术评价,理应排斥法律规制,但有例外,如果具体管理关系中的行为对公民基本权利产生了重大的影响,涉及“重要事项”(如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等),则应将其置于法律保留和司法审查的范围内。
要界定“重大影响”可以借助行政法中的“比例原则”来衡量。
2.规范一般管理关系
在一般管理关系中涉及到公民基本权利的“重要事项”行使大学自治权必须适用法律保留原则和司法审查原则。
但要注意,对于那些涉及到实质教学、学术层面的问题一般不审查,即使确实需要审查也应通过聘请专家作鉴定的方式来审查。
3.确立基础关系的可诉性地位及其例外
基础关系中除有关学位授予的实体性评判行为外大学自治权的行使应受司法介入的限制。
根据基础关系及管理关系理论,涉及基础关系的事项应适用法律保留原则,而该事项的决定,就属于可提起司法救济的具体的行政行为。
因为基础关系涉及到公民的基本权利,理应只能由法律加以规定,而且应当接受法律的规制,所以明确其可诉性地位无须质疑。
但是立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断,只应从程序上规制学位授予的过程。
有着悠久历史的大学自治理念正经历着人权和法治浪潮的猛烈冲刷。
法律之触角日益向这片传统地自治王国延伸。
我们需要传承这一古老的大学精神。
在自治的基础上,在当代宪政主义语境下,对高校行政行为进行法律规控。
大学自治的生命力在于寻找到它与法律规控的契合点,让二者在法治社会中共同闪耀出和谐之光芒。
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