土地整治与城乡建设用地增减挂钩专题Word文档格式.docx
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2012年《全国土地整治规划,2011,2015年,》明确提出要推进城乡建设用地增减挂钩试点。
实践已经证明~增减挂钩是推动农村土地整治的重要激励手段~通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村~开展田、水、路、林、村综合整治~不仅能有效促进耕地保护、推动节约集约用地~而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段~为开展土地整治注入了新动力。
因此~“十二五”期间~要进一步整合土地整治与增减挂钩~以切实维护农民权益为出发点和落脚点~规范城乡建设用地增减挂钩试点~促进城乡土地要素合理流动~显化土地资源、资产、资本综合效益。
为此~根据铁岭市清河区实情~通过本专题的研究~逐步树立科学发展观~把科学发展观贯穿于城乡发展的始终。
积极围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标~在发展中顺应调控~在调控中谋求发展~把开展“三项整治”、盘活存量土地作为工作切入点~优化城乡建设用地结构和布局~转变在城乡发展问题上指导思想
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的偏差,实现城乡统筹~城乡间平衡协调发展,推进社会事业全面进步~提高铁岭市清河区综合竞争力。
在实现铁岭市清河区城乡建设用地结构和布局优化的过程中~可以有效的遏制因城镇化带来的城镇无序扩张~使城镇布局日趋合理~环境条件日益改善。
积极探讨在城镇化水平大幅度提高~城镇建设用地面积大幅度增加的同时~农村居民点用地相应减少等措施~实现土地可持续利用。
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第一章研究背景
一、土地整治增减挂钩实施的意义
一,有利于促进城乡统筹发展
实施土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩~将城镇建设用地收益反哺农村~既拓展了新农村建设的资金渠道~有有效缓解了建设用地紧张的局面~保障城镇建设用地的供应~促进城乡经济社会协调可持续发展~为滁州市承接产业转移示范建设提供用地保证。
二,有利于加快城镇化、城乡一体化进程
实施农村土地综合整治~以土地整理为抓手~以项目为载体~把土地整理、宅基地整理与新农村建设有机结合起来~同时又整合各级各类支农惠农资金~促进土地整治项目上规模、上档次、滁成效,实行农村土地整体推进~完善了农村基础设施~改善了生产生活条件~促进了土地节约集约利用~引导农村集中建设和农民有序转移~将促进自然村向中心村、集镇和城镇聚集~农村农民向居住小区、新型社区、集镇和小城镇集中~切实加快小城镇建设和城镇化进程。
三,有利于扩大内需拉动经济增长
实施农村土地整治~对村庄建设用地进行整理复垦~集中建设农村住宅小区~继续完善农村进程设施~有力带动投资与消费需求~从而促进经济平稳快速增长。
四,有利于保护耕地和生态环境
开展土地整治~结合农田基本建设~对项目区内田、水、路、林、村进行综合整治~有效增加耕地面积~通过耕地质量~有效改善内业生产条件和农村居住环境~促进生态环境持续改善。
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二、土地整治增减挂钩实施的原则
一,严格按规划控制规模原则
开展土地整治增减挂钩项目必须要经过批准~挂钩周转指标应纳入土地利用计划管理~实行规模控制~不得随意突破。
挂钩项目一要与土地利用总体规划、城镇建设规划、村庄布点规划等相关专业规划相衔接,二要根据各地经济发展状况~用地需求以及农民群众的意愿~要坚持从本地实际情况出发~量力而行~优先选择工作基础较好的乡镇、村开展挂钩工作~逐步申报~逐年实施。
二,先建后拆原则
农民拆迁安臵应向中心村、集镇和小村城镇集中~做到先建后拆~既保护农民根本利益~又降低拆迁工作难度。
建新拆旧要充分考虑与当地的生态环境相协调~国土、建设、水利、交通等部门应相互配合~搞好规划设计~完善配套设施。
三,尊重群众意愿原则
建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿~建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意。
结合当地实际情况~给予适当的拆迁补偿标准~切实维护农村集体和农户的合法权益~维护社会稳定。
第二章城乡建设用地结构与布局优化
一、城乡建设用地的现状
一,城乡建设用地总量分析
2011年~铁岭市清河区土地总面积为480.37平方公里~城镇村及工矿地面积为2797公顷~占全区土地总面积的5.82%,铁岭市清河区城乡建设用地结构现状详见表1。
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表1铁岭市清河区城乡建设用地2010年现状表
单位:
公顷
城乡建设用地
区域土地总面积城市及小计农村居民点用地采矿用地建制镇
全县480372721.96873.241813.435.32
二,各类用地建设用地现状分析
2010年~铁岭市清河区成摄用地面积以农村居民点用地为主~其面积为1813.4公顷~占城乡建设用地面积的66.66%,城市及建制镇面积为873.24~占城乡建设用地面积的32.08%,采用用地面积为35.32公顷~占城乡建设用地面积的0.01%。
从城乡建设用地的现状结构看~农村居民点用地规模过大~还有大部分的农村居民点用地并未随着城镇化进程而转化为城市及建制镇或进行整理。
二、城乡建设用地特征
一,农村居民点规模过大
农村居民点用地属于村镇用地~一直缺乏严格的管理。
由于国家法规在基层的执法力度不足~许多村镇建设用地指标大大超标。
2010年铁岭市清河区农村居民点用地总规模1814.4公顷~农村人口为6.2万人~全县人均农村居民点用地面积达292.65平方米。
随着进城务工人员的增加~土地在一定程度上存在闲臵~农村居民点用地整理潜力较大。
随着城镇化的发展~很多村镇陆续被划入城镇规划区内~成为“城中村”~但是改造的难度相当大~土地浪费的现象比较严重。
二,工矿用地利用粗放
1,工矿用地布局不甚合理
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由于多年的基本无序的工业发展和土地开发~产业用地在空间布局上呈无序状态~导致土地利用不经济、不合理~造成了很大的浪费~同时造成了工业包围城市的不利局面。
这种以国有、私营企业为主体的经济结构和以消耗大量资源为代价的粗放型增长为主的经营方式~制约了铁岭市清河区经济的可持续发展。
2,工矿分散~占地面积大,
工矿用地的分布主要表现在乡镇工业的布局上。
在我国传统的城乡分割的二元体制背景下~农民进城的门槛很高~其途径也极为有限,如通过高考、招工等,,改革开放政策和农村家庭联产承包责任制的推行~使农民获得了对自身的自由支配~非农产业高收入的吸引使农村非农产业成为不可阻挡之势。
改革开放以来~在传统的社队企业的基础上就出现“村村点火~处处冒烟”的分散型乡村工业化格局。
形成这种乡镇企业分散布局的原因是多方面的~既有城乡分离的城乡二元体制的原因~农产品附加产值较低、企业的社区所有制、招商引资的条件等原因~还有农民的传统观念等原因。
这种分散布局增加了乡镇企业的负担~不利于经济地提供基础设施~在一定程度上加剧了铁岭市清河区的人地矛盾。
城镇化过程既是生产力提高的过程~也应当是资源利用更合理的过程~还应当是人们生活质量提高的过程。
目前~良好的生态环境和人居环境越来越成为人们提高生活质量的必然要求。
在城镇化进程中~正是由于城市的高生产率和高度集中性~才可以臵换出用地~为农业的发展和更好地满足对农产品的需求创造条件~农民的减少成为当前增加乡村收入的重要环节。
乡镇企业过度分散带来的资源浪费、环境退化既不利于提高生活质量~也不利于城镇化的进一步发展。
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三、城乡建设用地存在问题
一,“城中村”现象较为普遍
随着城镇化和工业化步伐的加快~铁岭市清河区建设速度在加快~城区面积在扩大~城镇建设由于在超常规的发展中~受到当时的土地征收政策、农转非政策、农村劳动力的安臵政策等多方面的制约~许多居民新村在建设时为了避开县城周边、镇区周边自然村中因房屋拆迁、户口迁移和劳动力安臵等许多具体矛盾~都采取了简单的就地征收的办法~使农村的土地不能从城镇的边缘地区开始向外逐块征收~许多自然村四周的土地被征收后建成了居民小区~而原来乡间的自然村却被城镇建成区包围~逐步形成了城镇和乡村的犬牙交错。
二,农村居民点用地未能及时转化为城镇用地
铁岭市清河区城镇用地规模不断扩大的同时~农村居民点用地规模未能按比例同步减少。
有相当一部已经城镇化了的农村人口在县城或镇区拥有住房~但在农村仍然拥有宅基地~直接导致农村居民点用地规模下降速度偏慢~人均农村居民点用地过大~农村居民点用地效率低下。
三,违法用地现象普遍~土地利用行为不够规范
随着国家宏观调控严把土地利用关~铁岭市清河区建设用地受到土地利用规划和土地利用计划指标的制约。
然而~当前城乡建设对土地的需求有增无减~这在一定程度上致使地方上由于经济发展的需要不得不采取不批即用或未批先用等违反规划甚至违法的用地行为。
违法用地类型主要有农村公路和小型水利等基础设施、工业区、乡镇企业、小城镇建设和农民建房等。
违法用地行为的存在使得用地布局难以落实~给城镇用地结构的优化也增加了难度。
四,实现耕地保有量动态平衡难度加大、生态环境保护任务艰
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巨
城乡建设用地规模扩张必然占用大量耕地~而土地开发复垦整理等补充耕地手段或由于经济原因或由于技术原因难以广泛开展~致使铁岭市清河区耕地总量动态平衡难度加大。
同时~耕地等农用地是生态用地的一部分~耕地等农用地的减少对周边生态环境将会造成较大影响~而城镇和工业的快速发展在土地利用时重用轻养~破坏了土地质量~对区域大气、水和土壤环境也会产生不同程度的污染。
五,不同类型土地布局不合理
铁岭市清河区各土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现象~尤其是耕地与村镇建设用地之间的交错~这将极大地削弱土地利用的规模效益~降低土地使用的效率~属于不完全经济的土地利用布局。
三、城乡建设用地结构和布局优化
一,城镇体系布局
依据《清河区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》~遵循城镇空间结构优化的基本规律~清河区建设用地采用集中连片的团块状规划形态~以点带轴~逐步形成点、轴、群、带相结合的模式。
四个城镇点~即清河区城区、张相、杨木林子和聂家。
三条发展轴:
一级发展轴清开线~即清河——张相——开原线~是重点发展轴线,
二级发展轴线杨前线~包括杨木、八社、九社、杨家甸、前马堡等~以农业为主、工业为辅、副业加工为主~服务于开原和清河区。
清河区城镇布局在时空上组团式发展~并有不断向郊区扩散的趋势
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应继续推行人口向城镇集中、工业向园区集中、居住向社区集中的“三集中”原则,坚持以园带轴、点轴辐射~促进产业集聚发展,促进区域协调发展,坚持合理拓展城市规模、紧凑村镇布局~促进城乡统筹发展。
二,镇村体系构建
清河区的镇村体系构建必须以新农村建设为契机~以促进土地集约利用为导向~以提高农村居民生活水平为宗旨~优化区域经济发展极点和轴线~逐步改善区域内基础设施建设~引导农村居民点合理集聚~组织合理的城乡经济网络~增强城镇居民点对农村居民点发展的带动。
1,合理确定农村居民点规模~引导农村居民点集聚
以现有的基础较好的农村居民点为依托推进农村居民点集中合并。
对于零散的农村居民点和规模较小土地利用效率低下的农村居民点必须严格控制~引导鼓励迁入集中居住区。
参照《清河区城市总体规划》和《清河区镇村布局规划》研究成果~规划期间应按照区域空间结构规划发展模式~加快资源、产业和人口的集聚。
积极引导从事第一产业的农村人口在村庄集中居住~积极鼓励从事第二、三产业的农村人口进城、进镇居住~合理推进城市化进程,以基础设施和公共服务设施的等级配套为手段~维持生存条件~创造集聚条件~配合城镇撤并~确定农村居民点的合理密度,规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主~以新建村庄为辅,合理规划乡镇企业~在乡镇企业周围合理规划布局居民点~方便人们生产和生活。
所有集中改建和新建的村庄应统一规划、分步实施,村庄建设用地应避开自然灾害影响的地段~应避免高速铁路、铁路、等级公路和高
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压输电线路穿越~避免沿路展开布局。
2,大力推进农村居民点整理~促进土地集约利用
配合撤乡并镇~合理规划农村居民点~对原来比较分散的农村居民点进行整合~在确定居民点规模时充分考虑环境容量~对废弃的农村居民点采取土地整理工程措施~复垦或是改变为生态用地。
原本规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建,对于现有的“空心村”、“五老地”积极整理~制定激励政策~从资金等方面鼓励引导其整理~提高土地利用效率。
三,优化产业空间布局
1,工业集聚区用地布局
按照国家的产业政策~遵循“政府导向、市场运作、滚动发展”的模式~“以不求最大~但求最佳”为指导方针~充分利用现有基础~发挥整体优势~清河区规划建成清河区工业集聚区~分布在张相镇和向阳街道。
集聚区规划的方向以电力为主导~建材、机械冶金、绿色食品、纸质品为辅的产业格局。
2,工业集聚区用地布局
农业作为全区优势产业之一~坚持用工业理念谋划农业的指导思想~以增加农民收入为核心~以发展龙头企业和壮大产业基地为突破口~走农业产业化和新型工业化道路。
规划期间~做强六大产业基地~包括有机葡萄基地、草莓、树莓基地、奶牛基地、肉牛基地、特色农产品基地。
同时~新建农业养殖生态观光园和喜鹊沟村综合养殖示范区~主要分布在张相镇和聂家满族自治乡。
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四、城乡建设用地结构和布局优化措施
根据西丰县城乡建设用地现状~结合节约和集约用地的要求~认为应在以下方面采取措施~达到优化西丰县城乡建设用地结构和布局目的。
一,优化西丰县总体城镇空间布局
根据西丰资源条件与产业发展状况~以及市场供给与需求演变趋势~“十一五”期间~产业发展总体方向是坚持稳步发展第一产业~着力提升第二产业~大力繁荣第三产业。
重点建设一个中心~做大做强六大产业。
建设一个中心~即突出建设县城区域性中心城市。
通过建设中心城镇~大力发展产业~使农民向市民转变~人口向城镇集中~产业向园区聚集~商贸向城镇集中~实现区域经济社会的规模化、集约化发展,做大做强六大产业~即做大做强冶金铸造、医药化工、纺织服装、新型建材、食品保健品和旅游等六个主导产业~通过建设六大主导产业~形成规模的经济发展优势~奠定西丰跨越式发展的产业基础。
建设合理的产业布局和城镇布局~使产业布局与城镇建设紧密结合~推进县域经济一体化。
重点建设“辽开线”。
以“辽开线”为轴建设辐射南北两翼的小区域经济带、产业带。
按照工业化与城市化的内在联系~建立产业发展与人口城镇化和城市建设三者之间的互动关系。
围绕产业布局~城镇建设也要重点沿“辽开线”展开~建设以西丰镇为中心~横贯东西、辐射南北的城镇网络。
二,合理控制和调整城乡建设用地规模和结构
西丰县耕地保护与县域经济发展之间一直存在着难以解决的矛盾~即耕地保护与建设用地扩张之间的矛盾。
在规划期内~西丰县应该从严格执行铁岭市下达的各项用地指标入手~划定城镇建设区控制
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范围。
根据西丰县的区位特点~城乡建设用地应重点沿主要交通要道,公路~河流等,布臵~为城镇经济发展和居民生活提供良好的交通运输条件。
在城乡建设用地结构上~根据本专题的分析~城乡用地结构现状已呈现出某些不合理的地方~如农村居民点用地规模过大且布局过于分散~在规划期内应重点优化土地配臵~调整建设用地在各部门各行业间的分配~合理安排各类建设用地数量~使各类建设用地发挥最大的经济和社会功效。
三,建设工业发展区~营造产业转移和农村企业集聚的良好平台
按照西丰县的经济发展目标~整体布局工业生产力。
一是围绕西丰县周边地区各色工业的发展格局~进一步明确每个乡镇的产业定位~并在每个区域城镇体系内~以重点镇为载体~建设一批工业发展区,二是将县城中适宜在乡镇的工业转移到乡镇工业发展区~推进县城结构的升级,三是按照做大做强特色产业的要求~在县城或块状经济基础较好的中心镇~建设特色工业发展区~率先引导块状经济中的“龙头企业”落户到发展区~带动与之配套的中小企业向发展区集聚~进一步形成专业化分工、社会化协作的格局~提升特色产业和块状经济的发展水平。
四,走内涵挖潜之路
城镇的发展建设要立足基本县情和经济社会发展水平~更多地通过调整城镇内部用地组织~通过旧城改造~提高城镇土地利用率~促进城镇用地向集约化方向发展。
城镇发展要做到定性客观准确、用地讲求效益~提倡“不求最大、但求最好”~努力提高城镇的生活质量、环境质量和现代化水平,要促使城镇建设从以占用农地向外扩张为主转向以盘活存量土地为主~实现增长方式的转变,要把提高土地利用
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效率工作落到实处~凡原建设用地利用效率很低、土地大量闲臵的地方~应严格控制新增建设用地规模~要推出优惠措施~鼓励原划拨土地使用单位出让部分土地~要尽快制定和完善非农业建设单位用地,特别是行政划拨地,定额指标~要改革城镇发展的评价标准~把城镇土地产出率、利用率、土地盈利率、产值占地率、耕地保护率作为重要指标,要改革考核领导干部政绩的标准和办法~将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源作为考核各级党委、政府及其主要负责人工作的重要内容。
五,合理布局~加强重点小城镇建设
农村中心小城镇建设要科学规划~突出重点~加快实施。
重点抓好村镇规划~完善各项基础设施建设。
注重发展城镇经济~发挥集聚作用~使农民进得来、稳得住、安居乐业。
要加快推进城乡管理体制改革~建立与城镇化发展相适应的财政税收政策、土地征用、土地流转、行政管理、户籍管理、公共服务等制度~推进农村城镇化健康发展。
六,加强村镇建设规划和村庄布点规划
针对农村地区普遍存在的居民点多、小、散、关联少等问题~做好村镇建设规划~合理确定农村居民点的数量、布局、范围、用地规模和村庄布点规划,通过村庄布点规划明确哪些村要作为中心村~哪些村则是要逐步萎缩和拆并~适当减少村庄数量~扩大村庄规模~建设中心村~采取有效措施~加强居民点的合理重组和调整建设~适当迁并农村居民点~优化村庄整体布局。
如以沿河发展条件较好的村庄为核心~形成中心村或基层村~变线状散点式为点状集中式分布~并以道路加强与周边城镇的联系,引导村镇沿公路单侧集中发展~克服带状分布。
通过政策的引导~鼓励改造空心村~撤并自然村以及基础
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设施相对集中投入~使之成为一地域范围内居住相对集中的中心。
每个中心村都有各自清晰的核心与边缘~基本功能齐备。
引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向城镇和中心村集中。
对城镇规划区内的农村村民住宅建设~应当集中兴建农民住宅小区~防止在城镇建设中形成新的“城中村”~避免“二次拆迁”。
对城镇规划区范围外的农村村民住宅建设~按照城镇化和集约用地的要求~鼓励集中建设农民新村。
在规划撤并的村庄范围内~除危房改造外~停止审批新建、重建、改建住宅。
统筹安排区域道路网络和基础设施、公共服务设施。
避免在高速公路、省道边安排居住点和作为村庄发展用地~注重对农村生态灵敏区的保护和对历史文化村落的珍惜~优化农村用地总体布局。
要根据村庄不同的地理区位~山区、丘陵、平原的地形地貌特点~因地制宜地布局规划~选择适宜的建筑形式和布局方式~以及结合地形切实可行的基础设施~使农村规划充分与当地特征相融合。
根据不同村庄所在的自然环境、人文地理、产业基础、民俗风情和当地农民的生产生活习惯~在规划布局、建筑形式、建造方式、环境利用和资源开发各方面表现地方特性~挖掘传统文化~创造具有鲜明特色和浓郁乡土文化氛围的农村风貌。
七,完善中心村基础设施和生活设施
要结合社会主义新农村建设~合理调整居民点布局~按集约和节约使用土地的原则~引导农房建设和旧村改造~控制农村居民点人均用地的增长~提高村镇建设用地的使用率~改善农民的生产生活环境。
对基础较好、规模较大的被选择为中心村的村庄要加强基础设施和生活服务设施建设~改善对外交通条件~整理闲散土地~吸引小自
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