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(四)公共政策制定的原则
1.社会进步原则
制定公共政策的过程实际上也就是对矛盾着的社会关系进行判断,把有利于社会进步的价值取向和行为准则表述出来的过程。
2.社会公正原则
政策制定时,价值确定和政策覆盖在社会层面上要兼顾到政策相关主体的利益,要以客观事实为依据,对公共政策相关利益群体一视同仁,不能有歧视。
3.利益分享原则
人的利益需求及满足是公共政策制定的根本依据,社会成员是否受益是检验公共政策是否合理的社会标准。
在政策制定中尤其要最大限度的保障弱势群体的利益,为他们的生存和发展提供基本的保障。
4.协调配合原则
在制定政策时,要进行综合分析将整体利益与局部利益相结合,长期利益与短期利益相结合,主要目标与次要目标相结合,内部条件与外部条件相结合,注意各项政策之间的相关联系,相关影响,相关制约关系既要考虑到不同层次政策之间的纵向协调,又要考虑到相同层次政策之间的横向协调,从而使各项政策成为一个有机整体,相互支持,协调配套,以可能好的整体效应,尽量避免政策冲突,现实中的政府行为越位,缺位与各项政策之间缺乏协调配合有极大关系。
5.连续稳定原则
在制定公共政策的过程中,必须注意社会问题的因果联系,尽可能的使现实公共政策方案的选择为明天的社会良性运行和全面发展打下好的基础。
(五)公共政策制定的重要性
公共政策是一个从制定、执行、信息反馈、政策修改、政策终结等一系列行为过程中产生的结果。
在此过程中,一个正确制定的有价值的公共政策雏形,一开始就决定了该项政的生命力和作用,因此,作为公共政策形成之初的政策制定环节显然具有重要的意义。
1.公共政策的制定是政策执行、反馈、监督的前提,它的优先地位不容忽视
公共政策过程包括公共政策制定、执行、评价等环节,其中,公共政策的制定是首要环节,公共政策制定是指从发现问题到公共政策方案出台的一系列功能活动过程,它是整个公共政策过程的起点和基础。
没有公共政策的制定,就没有之后的执行与评价,更不用说发挥公共政策的功能了。
所以说,公共政策的制定是重中之重,它决定着公共政策的执行效果,关系到公共政策目标的实现以及社会的稳定,它的优先地位不容忽视。
2.公共政策的制定决定着政策的可行与否及政策对象的接受程度
理想的公共政策制定过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。
如果忽视任何一个环节,制定出来的公共政策可行性就可能降低,执行过程中就会遇到阻力,政策对象也不容易接受。
因此,在公共政策制定环节,充分予以重视,才可能制定出理想的公共政策,进而促进公共政策的顺利执行。
3.公共政策的制定也是政府能力和效率的一个外在表现,关系到政府的形象和政府的公信力
公共政策体现了政府的政治行为,是政府活动的产物,其作用对象是社会公众。
制定科学民主的公共政策本身就是政府能力的体现形式之一。
公共政策制定应在充分调查研究基础上,通过民主程序尽可能科学透明,兼顾各方利益。
而一旦政策制定之后,就应像商鞅移木建信那样,让国家信用植根于社会,政行令通。
如果制定政策不符合程序,不科学,不民主,甚至出尔反尔,朝令夕改,就会丧失民众对政府的信任,损坏政府形象。
4.公共政策的制定科学公正与否关乎社会的稳定与和谐
政府能够通过公共政策的制定来影响和调节社会利益关系,履行维护社会稳定和发展的基本职能,并发挥其在构建和谐社会中的权威作用。
所以,如果公共政策制定的正确科学,就有利于执行,顺利达到政策目标,实现公共政策的功能,反之,制定环节没把握好,执行起来就很难,甚至影响社会的稳定与和谐。
二我国公共政策制定中的公民参与问题
(一)公共政策制定中公民参与的内涵
在现代民主政治制度下,参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性的行为,公民参与的广度和深度也是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度。
从公民参与的可能性(损失概率);
二是确定风险事件导致损失后果的严重程度(损失程度),如风险事件导致经济损失的具体数额等。
(二)公民有效参与公共政策制定的现实意义
公民参与[1]是政治学中的一个重要术语,国内外对其涵义的理解差别不大。
笔者认为一般是指公民以非国家机关工作人员身份直接参与到关系其切身利益的政府即行政机关制定和执行公共政策的过程中,通过各种合法途径充分表达自己的意见来制定政策,而不考虑或忽视了公共利益,这势必会加剧政府和公民的矛盾。
扩大公民参与政策制定的领域和权限能够促进政府官员的廉洁与奉公守法。
公共政策关系到公民的切身利益,他们对参与政策制定会抱有极大的热情,这也会增加其与政府官员的良性互动。
这种互动提高了公共政策的合法化,有利于体现公民的核心利益与价值,将一些社会不安定因素消灭在萌芽状态,这是构建社会主义和谐社会的内在要求。
(三)当前我国公民参与公共政策制定中存在的问题
1.参与水平有限,参与积极性不高
公民参与公共政策的制定,不仅需要具有参政议政意识,而且需要具备参政议政的能力。
美国社会政治家安东尼奥罗姆曾指出:
“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人高些,这种差别确实可以反映出那些较低社会地位的成员在各方面的不利条件,诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时间。
”[2]。
与西方发达国家相比,我国公民的受教育水平普遍偏低,难免会对其参政活动造成许多障碍,如不能正确理解政策中所包含的专业知识和技术等
2.传统思想的桎梏
由于我国沿袭了几千年等级森严的封建社会,“专制”和“集权”的思想在人民的头脑中根深蒂固。
同时,它也导致了政府官员“官本位”思想,在政策制定中脱离群众、封锁政府与公民之间沟通的渠道,以达到垄断政策过程的目的。
3.制度性保障的缺失
目前,虽然我国尚未出台关于公民参与公共政策制定的法律法规,公民参与制定公共政策的法律地位就得不到保障。
另外,在我国公共政策制定过程中也缺乏必要的监督机制和责任追究机制,使一些官员在制定公共政策时忽视公民的需求和权利,影响政策制定的科学性。
4.参与渠道不完善
我国公民参加公共政策制定的渠道主要有制度性渠道和非制度性渠道。
制度性渠道指将公民的政治参与活动纳入到规范的制度性渠道包括政治选举、信访、参加民间组织等方式。
就制度性途径而言,主要存在以下不足:
4.1.人大选举中直接选举的范围较小、层次较低
较高层次的人大代表多由间接选举产生,与人们群众联系较少。
代表缺乏和选民之间的联系,模糊了代表的责任感;
还容易滋生贿赂选举等现象。
4.2.信访活动中存在的问题
由于不良社会风气的影响和部分领导人个人道德的败坏,信访活动中隐藏了“行贿”与“受贿”的危险性。
而且,我国目前的信访制度还未建立起政府官员与公民的有机联系机制,政府官员的升迁不受民众意见的制约,势必会使他们漠视群众的呼声。
4.3.民间组织中存在的问题。
首先,我国还没有一部真正意义上的民间组织法来规范和保障民间组织的发展。
其次,目前我国的民间组织缺乏自身的独立性,对政府的依赖性过重。
再次,我国的民间组织起步比较晚,自身还很不成熟。
5.公民整体文化素质不高
政策制定的进一步发展,必然受到公民的文化素质的制约。
然而,我国文盲占世界文盲总数的四分之一,公民的整体文化素质比较低,这是不可忽视的问题。
在现实政治生活中,公民参与政治的能力低,同文化素质低有关。
从理论上讲,政治意识、法律意识从来不是孤立发展的,作为同属于政治文明、精神文明的组成部分,它直接受到文化素质、文化水平的制约和影响。
6基层民主和政府的决策机制不够完善
改革和完善决策机制是政治体制改革的一项重要任务,它的目标是进一步完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。
然而,一些地方的领导忽视人民群众行使决策参与的民主权利,固守“自以为是”的旧观念和“我令你行”的旧习惯,不了解民情,不调查研究,胡乱指挥;
一些地方由于权力过分集中,有的领导干部缺乏现代行政管理所需要的知识和技术,不搞调查研究,往往在没有充分论证的基础上,由个人说了算,导致决策失误或导致错误的决策迟迟得不到纠正,从而也影响公民参与政策制定。
三提升和完善我国公共政策制定中公民参与的对策分析
(一)提高公民参与的积极性,提高公民参与的水平和能力
1.构建参与型公民文化,提高公民参与的认知水平和能力
阿尔蒙德认为“民主国家为普通人提供一个有影响力的公民参与决策过程的机会”[3]。
而我国传统政治文化中的“官本位”思想、清官情结、臣民意识在很大程度上抑制了公民参与,长此以往,就会导致公民认为政策制定是政府的分内之事,与自己关联不大,形成了公民参与的文化困境。
构建参与型的政治文化可以从地方性的事务做起,尤其是与公民最切身的事务相关联,才会引发公民参与的动力;
当公民在这些地方性事务的学习中学会参与并适应后,将会逐渐培养起参与更广泛的公共事务的能力与兴趣,并能进一步明确参与公共政策是公民的基本政治权利和义务,在参与过程中逐步提高认知水平和能力。
2营造参与型政治文化,提高公民参与能力
现阶段我国公民的政治参与还要在党和政府的主导下依法有序进行。
所以党和政府应该大力营造参与型的政治文化,使广大公民摒弃传统政治文化的束缚,积极地参与到国家事务的管理中来。
同时,政府应有步骤有计划的提高广大公民参政议政的能力。
首先,从提高公民的科学文化水平着手,尤其是农村等物质条件比较落后的地区。
其次,提高公民的政治素质和法律意识,并对公民参与进行正确的引导,从而提高公民参政议政的质量和有序性。
(二)转变观念,培养公民的参政意识与能力
就公民自身而言,应在主动地提升自身素质的同时,有意识地培养自己的主人翁意识,提高参政议政能力。
就政府而言,要转变观念,充分认识到自身所扮演的“人民公仆”的角色;
积极地在我国塑造参与型的政治文化,合理吸收西方社会民主自由的思想;
兴办教育,提升民众素质。
(三)加强体制保障
首先,应该完善相关制度法规,使公共政策制定的程序制度化和法律化,保障公民的参与地位不可动摇。
其次,指定责任追究机制,惩处制定公共政策中的违法违规行为。
再次,建立公共政策的内外监督机制,监督政策制定的程序、方法及其合法性。
(四)不断完善公民参加公共政策制定的渠道
1.在完善现有参政方式的基础上进一步拓宽参政渠道
就制度性渠道而言,首先要完善人大选举制度,在条件比较成熟的地方,适度提高人大代表的直选层次,加强人大代表与选民的制度化联系。
其次,对现在的信访制度中出现的一些形式主义现象,通过有效的制度安排加以根除,完善现有的各种公民与政府部门的接触活动。
再次,加强民间组织建设,努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话,维护其自身存在的优势和独立性。
除了完善制度性渠道,还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度性渠道。
2.加强公民参与的制度化建设
首先,扩大公民知情权,使公民参与渠道畅通。
只有在全面、翔实地了解政府信息的情况下,公民参与才有针对性,减少盲目性。
而公民要想更多地了解政府机关及其工作人员的行政行为,在很大程度上依赖于政府信息的公开化。
这就要求各级政府及行政人员树立公共价值观,为公共利益服务,加强信息公开制度建设,消除自我保护的壁垒,减少公民参与的成本,使公民参与的渠道畅通。
其次,加快制度创新,拓宽公民参与渠道。
在政策制定过程中要尊重各方面各层次的利益要求,重视它们的利益表达,这就必然要求政府进行制度创新,拓宽现有的政策参与渠道。
例如,借鉴国外的成功经验,吸纳专业社会组织的意见,建立由专业人士组成的思想库,为公共政策的制定提供技术支持
(五)努力营造有利于公民参与的现代政治文化环境,培养公民参与的能力
加速我国社会主义政治社会化的进程,把家庭教育、学校教育和社会教育尽快纳入科学的轨道,
建立一套行之有效的社会主义政治文化机制;
大力加强对公民的教育和培训,增强其参与能力。
首先,必须大力发展文化教育和科学技术,提高公民的文化素质和政治素质,使每位公民都成为有理性思维、真正能运用自己的文化知识参与政策活动的人。
其次,应加强对公民相关政治知识和技能的传授,努力培养公民的民主政治行为能力,让公民懂得如何参与政策过程,提高公民参与公共政策的技能与参与的有效性。
(六)进一步扩大基层直接民主,推动国家直接民主
在现阶段,重点是从发展基层直接民主入手,为将来发展国家直接民主创造条件和奠定基础。
一方面,要通过发展基层直接民主,充分调动公民的积极性、创造性,依法参与政策制定。
其途径包括依法直接选举基层人大代表和政权机关的主要工作人员,对于那些不称职的代表和工作人员有权依法罢免;
依法参与和决定基层重大问题的决策,并就基层事务和各种问题发表意见;
依法参与基层经济、文化等各项事业的管理等。
另一方面,要通过发展直接民主,提高公民的民主素质,提高公民参与政策制定的能力。
(七)把握好公共政策的利益取向
所谓公共利益就是“在特定社会条件下,能够满足共同体成员的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总和。
”[4]所谓总体利益就是“目标群体的全部利益,是整体利益与所有部分的相对独立的利益之总和。
”[5]在现阶段,公共政策的利益取向应该是以总体系统观为指导的总体利益,因为这样既能发挥对部分进行整合的整体优势,又能调动系统所有组成部分的积极性,从而使系统具有较大的总体利益。
参考文献:
[1]
陈振明.公共政策分析[M]北京:
人民大学出版社,2003(4)
[2]梁波.当代中国公民政治参与的制约因素[P].求是,2002,(7).
[3]阿尔蒙德等著。
《公民文化》[M].张明澍译。
台湾五南图书出版公司。
1996年。
[4]王洛忠。
《试论公共政策的公共利益取向》[J].理论探讨。
2003年第2期
[5]张国庆主编。
《公共政策分析》[M].复旦大学出版社。
2004年。
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