我国《环境影响评价法》若干问题分析全文Word文档格式.docx
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第五、本法所称的环境影响评价,是指指导环境影响评价工作的方法和制度。
1、立法宗旨
《中华人民共和国环境影响评价法》的立法宗旨即立法目的主要是:
第一、预防因规划实施后对环境造成不良影响;
第二、预防因建设项目实施后对环境造成不良影响;
第三、实施可持续发展战略,促进经济、社会和环境的协调发展。
2、关于本法的适用范围
本法的适用范围,是指哪些规划和建设项目属于本法调整,评价单位可以对哪些规划和建设项目进行环境影响评价。
(1)属于本法调整的规划。
本法所指规划有几个特征:
一是指政府拟定的规划,这样就与企业的规划区分开了;
二是指政府的经济发展方面的规划,这样就与政府的其他规划区分开了;
三是指实施后对环境有影响的规划。
国际经验证明,并不需要对所有的规划都进行环评。
一般在评价之前,有关部门首先要启动“识别程序”,通过识别,把对环境有影响的规划挑选出来,再对可能对环境有影响的规划启动正式的评价程序。
(2)属于本法调整的建设项目。
对属于本法调整的建设项目,本法第三条主要规定了以下三点:
第一、建设对环境有影响的建设项目;
第二、在中华人民共和国领域内②建设对环境有影响的建设项目;
第三、在中华人民共和国管辖的其他海域内③建设对环境有影响的项目。
国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目评价实行分类管理,具体分类可见本法第三。
至于关于“领域”和“中华人民共和国管辖的其他海域”的界定,可见我国有关海洋的规定。
3、进行环境影响评价的原则
主要有以下四点:
第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。
所谓“客观”,是与主观臆断相区别的;
所谓“公开”,是与暗箱操作相区别的;
所谓“公正”,是指不带偏见,对所有的评价对象一视同仁,依法进行评价;
第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响;
第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据;
第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
4、国家支持环境影响评价的基础工作
主要从以下两个方面支持:
第一、国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设,鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究,建设必要的环境影响评价信息共享制度,以提高环境影响评价的科学性;
第二、国家环保总局应当会同国务院有关部门,组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
二、我国环境影响评价制度发展状况
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。
1979年,第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。
以后陆续制定的各项环境保护法律,均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
经过20多年的实践,“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90%;
评价和审批工作逐步规范化;
评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目;
从事环境影响评价的队伍不断壮大,技术水平不断提高,已形成了一个比较完整的技术和管理体系。
通过“先评价、后建设”,推进了产业合理布局和企业的优化选址,预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏,取得了良好的环境效果。
但是,随着经济活动范围和规模的不断扩大,因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出,特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。
近几十年我国经济发展的历史表明,政府及其有关部门制定的某些政策和规划,相对于具体的建设项目来说,实施后对环境的影响更加巨大、持久,范围也更加广泛。
20世纪80年代中期提出的“大矿大开,小矿放开”和“有水快流”的政策,曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风,造成严重的资源浪费和生态破坏,迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施,取缔、关停了大批小矿。
80年代末国家制定的产业发展规划,曾重点支持了部分有严重污染的产业,包括“十五小”企业,短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展,但却造成了部分地区的生态破坏,特别是造成了一些流域水体的严重污染,迫使国务院在1996年作出决定,取缔、关停严重污染环境的小企业。
在一年多的时间内,各级政府取缔和关停了65000多家小企业,有效地改善了环境,但有关方面也为此付出了沉重的经济代价,中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。
历史的教训如果不认真汲取,不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生,我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面,我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。
因此,我国进行环境影响评价的范围,应当适时由单纯地评价建设项目,扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。
制定一部完整的环境影响评价法,主要是考虑到:
1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象,对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征,与政府的决策行为关系密切,是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。
2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的,环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门,它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。
3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。
此外,对建设项目进行环境影响评价并相应进行规范管理,由于直接影响到公民和组织的权利和义务,属于应由法律调整的实质性问题,因此应当及时制定法律加以规范。
国务院对环境影响评价的管理,已于1998年制定了有关的行政法规,经过四年的实践证明其措施基本可行,因此有必要在总结经验的基础上,及时将其上升为法律。
在《环境影响评价法(草案)》征求意见的过程中,多数地方人大常委会和国务院部门以及基层单位代表和专家、学者,认为制定这部法律是十分必要的,有利于实施可持续发展战略,预防因制定规划以及进行开发建设活动对环境造成的不良影响,促进环境与发展的综合决策,实现经济、社会和环境的协调发展,普遍要求这部法律能够尽早公布施行。
所以,在当前的国际国内形势下,由全国人大常委会制定包括评价政府有关经济发展规划在内的环境影响评价法,不仅是必要的,而且是可行的。
第九届全国人大常委会将环境影响评价法列入了立法规划,全国人大常委会将该法列入2000年提请审议的年度立法计划。
为了落实该项立法计划,全国人大环资委起草领导小组先委托国家环保总局草拟该法草案的初稿,在此基础上拿出“框架草稿”和后来的“征求意见稿”。
经过长达20个月反复研究、协调,统一认识、统一思想,有关方面达成这样的共识:
1、制定环境影响评价法是必要的;
2、对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟,应积累经验,待条件具备时再作规定。
3、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价,是必要和可行的。
4、对建设项目的环境影响评价,以国务院的现行行政法规为基础,将重要的规定上升为法律。
在这个基础上对草案作了修改,将该草案的修改稿提请全国人大第九届第29次常委会审议。
在第九届第29次常委会上,绝大多数常委会组成人员赞成新的修改方案,希望全国人大常委会尽快通过。
会后,又作了修改,提请第九届第30次常委会审议。
在第九届第30次常委会上10月28日的表决中,出席会议的127名常委会组成人员进行表决时,以125票赞成、2票弃权的高票获得通过,同日,中华人民共和国主席以第77号令公布,自2003年9月1日起施行。
三、《中华人民共和国环境影响评价法》中的新亮点
(一)、战略环评
1、战略环评的定义
战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。
所谓战略环评,是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现,是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力,进行深入的分析预测和科学评价,是采取预防措施或者其他补救措施,从源头上控制环境污染。
如今,美国、加拿大、英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本等许多国家都建立了战略环评系统。
而我国由于一直在模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式,如今,模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果,正在中国重现。
中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾,传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。
总而言之,我们当年大大小小的规划和政策由于没有充分考虑到环境资源可持续发展,致使我国的经济增长仍是拼资源拼环境的粗放型增长。
中国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一大消费国,第二大石油和电力消费国。
能源、原材料产量的增幅已远远高于同期GDP增幅。
到2010年,我国的石油对外依存度将达到60%,铁矿石是57%,铜是70%,铝是80%。
面对如此巨大压力,中国的资源环境无法承载,世界的资源恐怕也难以支撑。
2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》中确定了战略环评的地位。
该法明确要求对土地利用规划,区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价,这是对我国环境影响评价制度的重大完善。
2、战略环评中的规划环评是环境影响评价的重大进步
规划环评是战略环评的重要组成部分。
从理论上讲,政策战略环评应先行之,区域与行业的规划环评次之,而建设项目的环评则再次之。
但就中国现有国情而言,战略环评的切入点只能在规划环评。
战略环评分为法规、政策、规划环评,由于我国环评法中只规定了规划环评,因此只能将规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点,推进规划环评就是推进战略环评。
规划环评评价的对象是在政策法规制定之后,项目实施之前,对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。
相比项目环评,规划环评真正开始实现了从微观到宏观,从尾部到源头,从枝节到主干,从操作到决策的转变和飞跃,是环境影响评价制度的一次根本性改革。
有了规划环评这项法律制度,就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中,就可以按照环境资源的承载能力和容量要求,对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置,提出更加科学合理的建议,以保证经济社会健康有序向前发展。
战略环境评价的评价对象不再是狭义的水、气、声、渣,而是包括自然界和社会经济更为广义的大环境。
规划环评的主要作用在于:
一是规划环评注重分析规划中对环境资源的需求。
环境战略资源包括能源资源、淡水资源、耕地资源、矿产资源、生物资源。
中国这5大资源没一样不缺。
我国人均耕地资源大约是美国的1/10,加拿大的1/30;
人均淡水资源是世界平均水平的1/4,京津塘地区更是世界平均水平的1/16。
必须通过规划环评来综合分析环境资源对经济社会发展的承载能力,设定开发强度的限制,提出切实可行的应对措施。
二是规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念。
通过规划环评,可以更全面更绿色地设计产业结构,延长产业链条,缩短产业之间的链接缝隙,尽量使产业上下游结合起来,将上游产业的“废物”变成下游产业的原料。
三是规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。
通过规划环评能够搭建一个平台,将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑,强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性,从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突,打破行业垄断和行政区划,对资源总量与环境容量进行优化配置,使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。
四是规划环评会考虑规划区域内的环境累积影响。
通过规划环评,能够设定整个区域的环境容量,能够限定区域内的排污总量,能够将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。
五是规划环评可以提升社会评价的高度。
例如库区移民,如果单纯的就地解决,单纯的发展农业,无疑会加重水土流失。
因环境问题而引发的社会影响,必须在规划环评中能得到充分关注并做出相应预防措施。
六是规划环评能综合考虑间接连带性的环境影响。
如我国的电力紧张,对电力发展规划的环评中就必须综合考虑到火电、水电和核电的环境影响,同时,还要考虑到在采掘、运输环节的环境影响。
再如全国高速公路网规划了8.5万公里的国道线,路修好了以后,必然会刺激汽车制造和石油开发,也必然会带来更多的资源环境问题,这些间接的环境影响予以通过规划环评预先提出综合性建议。
七是规划环评肯定能促进政务公开和公众参与。
规划环评比项目环评更能为公众提供范围更广、层次更高的平台,使公众能及早地对关涉他们切身利益的发展规划享有知情权与发言权。
规划环评对协调政府、企业等环境权益具有非常积极的意义,可以有效的推进政府决策的民主化和科学化。
3、战略环评是实现可持续发展目标的必经之路
战略环境评价以全面协调的可持续发展为最终目标,有利于打破部门界限与地区界限,解决条块分割和部门分割,避免盲目建设和重复建设,也有利于促使各部门将相关政策整合起来,创建更加科学民主的决策机制。
我国已将可持续发展的目标确定,中央近年提出的树立科学发展观,构建和谐社会,建设节约型和环境友好型社会等一系列确定为发展核心。
实现可持续发展的战略目标是所有决策部门共同的责任。
规划环评能否被大力推广和开展,必须得到相关部门的认同与支持。
和有关部门一道制定规划环评和管理细则。
要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用,对规划环评的经费、程序、内容、方法等问题予以全面规范;
探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作,保证规划环评及其审查论证的有序开展,促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。
规划环评作为战略环评的重要组成部分,只能将规划环评作为战略环评与综合决策落脚点。
推进规划环评就是推进战略环评。
在今后的发展中,我国将依法在土地开发、流域、区域和海域三个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。
有了规划环评这项法律制度,就可以把环境因素纳于社会发展的综合决策之中。
就可以按照环境资源的承载能力和容量要求,对区域、流域、海域等生产力布局,资源配置,提出更加科学合理的建议,以保证社会健康有序向前发展。
虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题,但规划环评的层次仍不够,许多更大的环境问题,需要在更高层次即大政策层面予以解决。
因此,我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点,争取早日将政策环评纳入法规程序。
可持续发展是人类未来发展的共同方向,衡量发展战略是否可持续,战略环境影响评价是标尺之一。
中国的可持续发展目标需要一个个发展战略通过战略环评来落实,中国的经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解。
战略环评需要决策层的重视与支持,需要各部门间的协作与交流,需要公众的参与和监督。
(二)、公众参与
在《环境影响评价法》中,把“公众参与”作为环境影响评价中的一项重要原则和程序加以规定,这是我国环境立法的新发展。
国家鼓励公众参与对规划的环境影响评价,但并不是指所有的规划草案都允许公众参与评价。
允许或不允许公众参与环境影响评价的尺度应当是:
对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当征求公众的意见。
但是指导性的专项规划不需要征求公众的意见,根据国家规定需要保密的规划,也不需要征求公众的意见。
因此,至于哪些规划草案的环境影响评价报告书需要公众参与讨论,哪些不需要征求公众意见,由规划的组织编制机关根据实际情况决定。
如果规划的环境影响评价还未编制出来就进行公众参与,势必出现“空对空”的现象,没有实际意义;
而如果在规划及环境影响评价文件上报审批之后再进行公众参与,公众参与的意见就无法及时地为规划的决策提供参考。
因此,为了切实发挥公众参与的积极作用,并保证规划的正常审批和发布实施的进度,公众参与的时机应当是在对规划草案的环境影响报告书草案形成之后,规划草案报送审批机关审批之前。
《环境影响评价法》第十一条规定,吸收公众参与对专项规划草案进行环境影响评价的方式,是在规划草案报送审批之前,通过举行论证会、听证会或者其他形式,征求有关单位、专家和公众对规划的环境影响报告书草案的意见。
这里所谓的听证会,是指按照规范的程序,听取与规划的环境影响有利害关系的有关单位、专家和公众代表对规划环境影响报告书草案的意见的一种会议形式。
《环境影响评价法》第十一条规定,“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。
法律如此规定,目的就是在于保证“公众参与”的制度真正发挥作用,而不是摆摆样子,走走形式。
对于参与评价的公众的范围,在《环境影响评价法》第十一条中有明确规定,即参与评价的公众的范围是有关单位、专家和公众。
有关的单位和公众,应当是与某专项规划实施后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。
有关专家,是指其业务所长与所评价的规划及其带来的环境问题有关,他们在举行论证会时可以发表一定的见解。
《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
”《环境影响评价法》第十一条规定,专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,除国家规定需要保密的情形,“应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
”对建设项目的环境影响,《环境影响评价法》也在第二十一条作了类似的规定,规定公众和专家的意见如果不被采纳,规划编制或项目建设单位要说明理由,确保了环境保护的透明度。
在环境影响评价活动中保障公众参与,有助于保证环境影响评价的质量,使环境影响评价为政府的决策行为提供科学依据成为现实可能。
同时,生活在某一区域的公众对该区域的环境状况有着最直接的感受与认知。
公众参与可以促进有关部门更全面地认识评价对象所处环境的状况,发现和认识许多潜在的环境问题,从而进一步提高环境影响评价的准确性,进一步提高政府决策的科学化水平。
同时公众参与制度本身也体现了充分尊重公众的环保知情权和参与权。
《环境影响评价法》第二十一条中规定了“国家规定保密的情形除外,凡应当编制环境影响报告书的建设项目,均应当在报批环境影响报告书前,举行论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众的意见。
编制机关应当认真听取有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。
公众参与是推进环境保护的巨大动力,其参与的广度与深度,在很大程度上决定着环境保护的水平。
四、《环境影响评价法》执行中存在的问题及对策
《环境影响评价法》的实施让我们看到了国家环保总局在环评法执法上的强大力度,但是,这并没有完全解决环境影响评价法执法中的所有问题,归纳为五点:
一是规划环境影响评价工作尚未全面推行;
二是有法不依,执法不严的现象仍存在;
三是环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高;
四是守法成本高,违法成本低的问题尚未解决;
五是公众参与机制尚需进一步加强。
针对目前环评法中存在的不足,根据我国环保现行的法律体系,本人认为应采取以下五项措施:
1、确定处理原则。
对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目,原则上不受理项目环评报告;
项目在规划中,但规划未依法进行环评的,原则上暂缓受理项目环评报告;
对于已开展规划环评的,规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。
2、和有关部门一道制定规划环评的管理细则。
要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用,探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作,保证规划环评及其审查论证的有序开展,促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。
3、提高规划环评的整体水平。
推荐一批从事宏观经济技术研究与规划编制单位,作为规划环评编制单位。
充实规划环评编制队伍,制定重点领域和行业规划环评的技术导则,开展多种形式的技术培训和交流,提高理论和实践能力。
4、提高规划环评中的公众参与能力。
充分利用媒体向公众宣传普及“环评法”,自觉主动参与对规划环评的监督,成为推动规划环评的主要力量。
5、选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。
帮助这些省市确定可持续发展的总体战略思路,从而促进省市范围内的生产力合理布局、资源优化配置、产业结构调整、可再生能源开发。
注释:
①20世纪70年代,我国引进环境影响评价概念并从立法的角度确立了该项制度的法律地位。
1979年,该项制度被写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》;
20世纪80年代初,这项制度分别写进了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法律、法规中;
1998年11月,以独立的篇章写进了国务院发布实施的《建设项目环境保护管理条例》;
2003年9月1日,《环境影响评价法》实施。
②本法所称的领域是指我国主权所及的所有区域,包括领陆(领土)、领水、领空。
香港特别行政区和澳门特别行政区不适用本法。
③本法所称的其他海域是指除领海之外,按照法律规定或者国际惯例,我国仍然享有管辖权的其他海域,包括毗连区、专属经济区和大陆架。
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