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论乡镇府机构改革
中共甘肃省委党校函授学院2008级本科班
毕业论文
论文题目:
关于乡镇政府机构改革的思考
学员姓名:
陈钰学号:
212804083800135
专业:
公共管理班级:
本科班
指导教师:
郭维军
学院学区:
甘肃·白银
中共甘肃省委党校函授学院
2010年12月1日
内容提要
在地方政府机构改革中,乡镇行政机构改革是最基本的环节,构成衡量我国机构改革成功与否的重要指标之一。
但乡镇机构改革的难度和阻力最大,面临的问题也最为复杂。
高效、职能定位合理的乡镇行政管理系统。
因此,对乡镇机构改革的研究便成为特别重要又非常紧迫的课题。
本文就乡镇机构改革做一些浅显的探讨,介绍了当前学术界的观点并进一步就乡镇机构改革的发展做了简单思考,提出了改革建议。
一.引言
二.现状
1、财政供养人员多、分流难度大
2.机构多、撤并难度大
3.乡镇政府债务严重
4.职能不明,转变难度大
三.原因
1.乡镇机构和人员之所以会不断膨胀,是由于政府公共管理体制与经济体制脱节造成的
2.财权与事权不对称
3.乡镇财政制度不合理
四.对策
1、转变职能
2、改变乡镇财政制度
3、实行事权和财权一致
4、精简机构,制定《乡镇行政机构编制管理条例》
5、坚持综合办站方针,合理设置乡镇机构
五、建议
1.撤并乡镇
2.机构重组
3.理顺关系
关于乡镇政府机构改革的思考
一、引言
目前新一轮的乡镇机构改革已在悄然进行中,学术界不少关心农村发展的人士纷纷就此发表见解,从而自发地展开了一场关于乡镇政府体制改革的大讨论。
从大的思路来讲,学界人士的观点可以分为两种:
一种认为乡镇政府应该保留,另一种认为乡镇政府应当撤消。
第一种思路:
乡镇一级政府应该保留。
持这种观点的有戴均良、贺雪峰、吴理财等。
其理由是:
(1)认为取消乡镇建制的主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质。
中国农业、农村的发展和向现代化的转变,乡镇行政还要在这个过程中发挥不可或缺的作用。
(2)如果取消乡镇建制,未来中国社会,尤其是农村社会,可能会出现各种波动。
(3)取消乡镇建制后,县政府不可能直接管理好数百个村庄。
这是一个值得慎重考虑的实际情况,是决定乡镇建制存废的重要现实因素。
(4)当前绝大部分村委会的治村能力还不是很强,相当多的行政村村级组织还有待健全还需要乡镇行政的帮助与扶持。
(5)当前农村社会治安状况还有较多问题,维护农村社会治安还要靠乡镇政府发挥重要作用。
第二种思路:
乡镇一级政府应当撤消。
持这种观点的人数较众,华中师大农研中心的徐勇、《中国改革》杂志社的温铁军、常德市委办综研室的邓大才、北京理工大学胡星斗等关心“三农”问题的知名学者多在此列。
其主要理由是:
(1)乡镇政府的“三乱”行为,不仅加重农民的负担,而且损害农民同政府的关系。
(2)乡镇政府职能过宽,机构臃肿,支出膨胀仍然是造成农民负担过重的重要原因。
(3)工作方式、方法简单粗暴,造成干群关系紧张,导致农民群众产生抵触情绪和思想上的困惑。
(4)形象工程、政绩工程及各类不切实际的项目、指标,造成对农民利益的损害。
(5)乡镇干部“城镇化”的问题,也使得人们对乡镇建制产生可有可无的感觉。
(6)长期以来,乡镇建制事实上就是作为县级政府的一个部门而存在的,一直没有达到一级健全的政权机关的充分条件,没有具备一级政权机关的充分功能。
(7)从乡镇职能转变的情况来看,乡镇已经放开了一部分管不了、管不好的事务。
(8)从环境因素来看,随着村级自治能力的增强,村委会对乡镇政权机关的依赖程度会越来越小,对乡镇行政的不当干预也会更加不满,必然导致乡镇建制存在的必要性逐渐降低。
(9)从国家行政系统的总体结构来看,今后也没有必要继续保留两级基层政权机关。
(10)取消乡镇建制,可以彻底解决乡镇政企不分的问题。
我个人认为不能简单说乡镇政府应该保留还是撤消,即使持同类观点的专家学者在具体的改革措施上也各有不同,就目前中国现状而言我觉得不应撤消乡镇政府,当然这不等于说不做改变。
我们要根据乡镇政府的目前存在的问题和它应有职能对其做一些必要的调整。
二、现状
我国乡镇政府机构目前存在不少困难和问题,主要有以下几点:
1、财政供养人员多、分流难度大。
据统计,目前全国乡镇约有4、5万个,财政供给人员约1280万友包括离退休人员和教师,平均每个乡镇接近300人。
据典型调查,有的乡镇事业单位人数达一千多人,每个乡镇站所一般都是25至30个,包括教师在内,吃财政饭的达600人乃至800人。
按照中央和各地乡镇机构改革的要求,每个乡镇平均要精简110人,这就给分流工作带来相当大的困难。
主要是精简的人员难以确定及安置,他们很难在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。
2、机构多、撤并难度大。
目前各乡镇所设站所等事业单位有20多个,他们业务和人事大多受上级主管部门领导,这些机构的撤并如果不由主管部门自上而下进行,单靠乡镇党委和政府的力量很难完成。
此外,这些单位大多存在着数量不等的债务,而这些债务大多是由主管部门垂直领导时期形成的,如今要交给乡镇,对乡镇来说是不公平的,也是不合理的。
3、乡镇政府债务严重。
按1998年统计,我国乡镇平均有不良债务400万元,全国共有3000多亿元。
尽管这几年我们采取了很多措施,债务增幅在回落,但总的增量还没有遏制住。
债务问题已经成为影响我国基层政权正常运转的突出问题,特别是税费改革以后,堵住了向老百姓收费的日子,这一问题更加显露出来。
4、职能不明,转变难度大。
一是乡镇政府承担了过多的部门职能。
如收税本是国税、地税、工商、财政等部门的职能,但各地都将税收任务压给了乡镇政府,使得乡镇政府无法从收钱收款等事务中解脱出来。
二是执法监督部门承担了创收任务。
公安、交管等执法监督部门的经费本应该由财政全额拨发,但实际上基层部分单位每年要承担创收任务,以弥补财政拨款的缺口。
三是一些涉农部门职能不明确,不是运用市场的办法提高经济效益,而是靠行政手段来强行收费,其职能作用大都没有发挥出来。
三、原因
乡镇改革面临诸多困难和难题,既有体制上的原因,也有乡镇机构自身操作不当的原因:
1、乡镇机构和人员之所以会不断膨胀,是由于政府公共管理体制与经济体制脱节造成的。
行政和事业单位的机构数、编制数、实际人员数以及各部门、单位和人员之间的分工是采用计划经济体制下留下来的老办法确定的。
在市场经济体制下,政府的公共管理实际上就是一种公共服务,这种服务要根据经济发展的需要来提供,县乡机构当然也就需要根据经济以及农村社会发展的要求进行设置。
2、财权与事权不对称。
1994年我国实行了财政体制改革,一是提高了国家财政收入在GDP中的比例,二是提高了中央财政在国家财政总盘子中的比例。
现在看来,没有这两个比例大提高,我国很难抗过亚洲金融风暴的冲击,许多大工程也不可能开工。
但也应该看到,在财政体制改革中,并没有把事权统筹兼顾得很周到。
比如,需要大投入的公共服务事业如农村义务教育、农村社会保障、农村医疗卫生保障体系建设等,却由县乡镇政府来办,而这些难办的事,又恰恰是我国经济相对落后的农村地区,尤其是中西部地区没有能力和条件承担的。
3、乡镇财政制度不合理。
提供乡镇范围内居民和农民需求的公共产品和服务,是乡镇财政的基本职责。
而事实上,大部分乡镇是吃饭财政,有的甚至连吃饭都成问题,根本承担不了本乡镇范围内的公共产品。
究其原因,是县市与乡镇的财政分成办法束缚了乡镇积极性。
乡镇财政的留成办法是由县市一级决定的,一般采取“一定三年,包死基数,超收分成,缺额不补”。
包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入,对超过基数的财政收入进行分成,乡镇因此希望基数越小越好。
在决定基数和留成比重时,县市名义上会与乡镇协商一个比例,但乡镇并无独立的谈判权,而仅仅是向县市说明木乡镇的困难,以获得同情与照顾。
在这种体制下,税费混淆为乡镇干部乱收费、乱罚款打开了方便之门。
四、对策
为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。
目前有两种不同的改革方案:
(1)强化乡镇体制。
继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。
有研究者认为,要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村,即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”,也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。
(2)弱化乡镇体制。
乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”。
这种政策要求撤乡并镇在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。
事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/3的乡镇被撤并,取得了一定的成效。
毫无疑问,现代国家不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制,因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的。
而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。
问题是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。
在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。
这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根木的原因是利益的驱动。
从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令一服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制一遵守”模式。
也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。
在这种“法制一遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。
对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。
而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。
当然,这些改革是远期目标。
为了巩固农村税费改革成果,提高乡镇政府工作效率,当前乡镇体制改革应从以下几个方面着手:
1、转变职能。
从乡镇机构自身看,改革的关键是转变职能,要从管理性政府向服务性政府转变。
道理很简单,只有政府想方设法为农民服务,农民的日子好过了,农村富了,我们的基层政权才会被农民拥戴,才会稳固,农村的诸多问题才能得到较好解决。
在现代市场经济体制下,要想使我国农村脱离贫困,乡镇政府就必须改变以往计划经济时代的管理方式,用市场经济的思维来处理农村经济发展问题,要做农村经济发展的“引导员、服务员和组织者”。
搞活农村经济是个极其复杂的大问题,有些事情政府也管不了,管不好。
农村的有些事,要放手让农民自己去做,政府只要从旁监督,搞好服务就可以了。
这既有利于农民发家致富,也有利于政府轻快运转。
2、改变乡镇财政制度。
要改革财政分成办法,取消一切不合理的行政收费,使乡镇财政收支法制化、规范化。
具体来说,一是改革财政分成办法,按照分税制原则,实行税收留成制。
其中,国税留成比例,一般乡镇为12.5%,省级扶贫乡镇为50%,国家级贫困乡镇为100%。
地税留成比例,一般乡镇为50%,省级贫困乡镇为75%,国家级贫困乡镇为100%。
二是健全预决算制度,保留预算内资金和预算外资金,取消乡镇自筹资金,截断加重农民负担的通道。
三是逐步取消农业税。
3、实行事权和财权一致。
现在我国大多数农村地区县乡两级政府由于财政困难造成运转不畅,是因为他们承担了他们不能承担的事务。
比如农村义务教育。
根据调查,现在县乡财政供养的人员中,农村教师平均占了一半。
虽然现在将教师工资划分到县财政,但一些县财政背起来很吃力,甚至根本背不动,这点在中西部地区尤其明显。
农村义务教育的责任不仅是县乡财政来承担,而应由各级财政共同承担,这也是大部分国家的共同做法。
如果能解决乡镇政府不该管和管不好的问题以及财权和事权的一致,就能把乡镇政府和基层干部解脱出来,更好地履行他们应该做的事情。
4、精简机构,制定《乡镇行政机构编制管理条例》。
乡镇党委、政府的办公机构不应仿效上级党政机关要求上下对口,应根据乡镇经济社会发展的需要,本着精干、效能的原则,对现有机构进行精简。
应因地制宜,合并设置,规模较大的乡镇或中心镇可设置3—4个综合性办公室;一般乡镇可设置2—3个综合性办公室或实行办公机构与助理员制并存的组织形式;规模较小的乡镇可不设内部机构,继续实行助理员分工制,撤消乡镇以下的管区层次,乡镇领导可交叉任职。
鉴于乡镇机关管理范围的基础性、普遍性,可考虑我国的国情,借鉴有关法律、法规,在调查研究、科学论证的基础上,制定一个切实可行的《乡镇行政机构编制管理条例》,对乡镇机关的管理体制、职能任务、机构设置、人员编制、领导职数、结构比例等分别做出具体规定。
有了法规的约束,就可以强化依法行政因素,增强乡镇机构编制工作的透明度,有效地防正以权代法、以言代法以及抵制来自各方面不合理的行政干预,更好地接受上级行政机关和群众的监督。
5、坚持综合办站方针,合理设置乡镇机构。
乡镇“七站八所”的调整精简是乡镇体制改革的重头戏。
中共中央、国务院在1998年就完善我国农业技术推广体系时指出:
“提倡乡镇各类农技服务组织综合办站。
”实践证明可以达到优势互补,节省人力财力,提高整体效益的功能。
乡镇服务机构综合办站,首先应打破条块分割、各自为政的管理格局,如主要承担农作物栽培推广、良种繁育推广、土壤肥料推广、病虫防治预测、农业生态环境保护等职责的农技站、蔬菜站、种子站等可综合设置为农业技术服务站;乡镇文化站、广播站等可合并设置文化站;计划生育服务站与卫生院的综合设置可大大节省人力物力,避免仪器设备的重复购置,乡镇服务机构应按照有关法律规定,积极开展有偿服务,转变运行机制,实行乡镇服务机构社会化。
同时在改组改造、资源重组的基础上,使现有乡镇服务机构由现在平均13个精简到6个左右。
五、建议
基于对资源的合理配置以及政府职能的充分发挥,我认为乡镇政府机构改革要重点做好以下几项工作:
1、撤并乡镇。
现有的乡镇设置基本上是在原来的人民公社基础上建立起来的,规模较小,不利于区域经济的发展。
因此,要从区域经济发展出发,因地制宜地撤并乡镇。
1998年全国有45195个乡镇政府,2001年进行的镇级机构改革中,按照“人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心”的原则要求,乡镇政府精简合并到了39715个,但仍然不够,应再撤并1/3,使总数维持在3万个左右为宜,按全国9亿多农民计算,每个镇的人口平均达3万多人。
2、机构重组。
按照政治、经济和社会功能分化的要求,对乡镇机构、组织进行重组,使其政治、经济和社会资源均得以有效配置,解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。
在原来“七站八所”的基础上,将内设行政机构与事业单位(党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办)归并,成立3个综合性办公室:
党政办、经济发展办、社会事务办;将原镇财政所、计生办、农技站、农机站、农经站、林业站、水利站、文化站、广播电视站、电影队等事业单位合并为6个事业机构:
农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。
3、理顺关系。
乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变,彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向;同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来;应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来,使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。
对社会服务和涉农机构,应进一步下放给乡镇管理,并坚持“简政放权”的方针,增强乡镇的管理协调能力,将“乡政”建成真正统一有效的农村社区政权组织。
比如,镇计划生育站可以并入镇卫生院;农业综合服务中心、经济发展服务站等也完全可以实现市场化。
总之,乡镇政府是我国最基层的政权组织,其作用能否正常发挥,对于我国社会经济发展意义重大,关系到国家的稳定与发展,以及农民基层民主建设能否取得成功的有力保障。
因此乡镇政府改革必须稳步进行,不能操之过急。
参考文献:
[1]徐勇:
《变乡级政府为派出机构》,载《决策咨询》2003年第5期。
[2]贺雪峰,董磊明:
《乡镇一级何去何从》,载中国农村研究网。
[3]王金红:
《关于乡镇政府去留的第三种看法》,载中国农村研究网。
[4]胡星斗:
《为什么我主张撤消乡镇政府》,载中国农村研究网。
[5]吴理财:
《社会转型与“乡政”改革》,载《现代化研究》2004年第二辑。
[6]项继权:
《改革“七站八所”,实行“条块分离”》,载《决策咨询》2003年第5期。
[7]张全在、贺晨著:
《镇政府管理》,中国广播电视出版社1998年8月第一版。
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