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周洋洋
西南交通大学
硕士研究生选题报告
姓名周洋洋学号10431001
导师姓名林伯海职称教授
专业中外政治制度
研究方向中国政府与政治
题目《监督法》颁布以来地方人大监督权运行研究
2011年09月30日
开题报告的内容应包括
(1)课题的研究意义、国内外现状分析。
(2)课题研究目标、研究内容、拟解决的关键问题。
(3)拟采取的研究方法、技术路线、试验方案及其可行性
研究。
(4)课题的创新性。
(5)计划进度、预期进展和预期成果。
注:
(1)开题报告由各院(系、所、中心)组织实施,专家组成员由副高以上人员组成,邀请导师和督导组相关专家参加,导师担任组长。
(2)专家组的作用是帮助导师和研究生执行选题论证,论证意见以“通过”、
“不通过”结论。
通过者按计划开展论文工作,不通过者,在半年内需
重新开题。
选题报告主要内容
一、题意义与背景
我国宪法规定,人民代表大会是国家权力机关。
按照宪法和法律的规定,人民代表大会及其常务委员会的职权一般各有十几项。
把这些职权归纳起来为四大类:
即立法权、决定权、任免权和监督权。
有人又把这四项权力概括为决定权和监督权,决定权是指对国家和地方大事做出决定,包括立法、决定重大事项和进行人事任免;监督权是指对上述决定进行的监督。
从监督权与其他职权的关系来看,监督权起着保障其他权利实现的作用,由此可见监督权的重要性。
“文化大革命”期间,我国的人民代表大会制度受到严重破坏,粉碎“四人帮”后又经过两年多时间的停顿,1978年人民代表大会制度才得以正式恢复,并在“八二宪法”颁布后进入全面的发展时期。
进入新世纪后,人民代表大会制度在新契机的推动下,以及在党和国家中心任务的不断调整下,进行了一系列相应的调整,2006年颁布《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会监督法》(简称《监督法》)后,地方各级人大在监督权的运行上取得了重大的进展。
虽然从整体上来看,人民代表大会制度的实际运行和理论要求还有一定距离,但是通过地方各级人大监督权不断向纵深推进,我们可以对人大制度的发展进行纵向的比较,清晰地看到改革开放以后,特别是《监督法》颁布以来人民代表大会制度取得的重大突破,以此坚定我们继续推进人大制度(特别是人大监督职能)发展与创新的决心。
本文试图对《监督法》颁布以来地方人大监督权运行现状和实践创新进行较为系统的梳理,特别是地方各级人大常委会制定和执行监督法的情况的梳理,了解和掌握监督法执行和运行的效果,以期提出改进和完善的对策建议。
二、研究现状
近年来,国内学者对地方人大监督权的运行研究层次和范围参差不一,对地方人大监督权运行的关注点也不尽相同。
笔者以“地方人大”为题名在中国知网上进行精确搜索,2006年——2011年期间,符合要求的文献有477篇,其中中国期刊全文数据库有446篇,中国优秀硕士学位论文全文数据库有31篇,研究的侧重点在监督权上。
为了了解近年来学者对地方人大监督权及其运行的研究情况,笔者分别以地方人大和监督权为关键词进行搜索,通过中国知网上的数据发现,符合“地方人大监督权运行”的文献只有1篇,没有相关的博士学位论文;对地方人大监督权研究的文献有144篇,其中中国期刊全文数据库有125篇,中国优秀硕士学位论文全文数据库有19篇。
在笔者搜集到的文献中,很多是套用规范研究的框架,从提出问题、分析问题、解决问题的角度展开文章,对地方人大监督权运行的现状结合不够充分;一些硕士论文虽然引用了案例,但整体看来并不充分,引用案例数量不多而且不够典型。
可见从《监督法》颁布以来地方人大监督权运行的现状,特别是实践创新着手,对地方人大监督权进行的研究还很不充分,本文试图对各地典型案例进行分析,并以此对地方人大监督全的运行进行较为系统的研究。
通过对搜集到的《监督法》颁布以来关于地方人大监督权进行研究的文献资料进行初步梳理,笔者将搜集到的文献大体归为两类:
其一是关于地方人大监督权及其运行的应然研究,即按照提出问题、分析问题、解决问题的框架进行规范研究;其二是关于地方人大监督权及其运行创新的实然分析,这类文献更偏向于报道类。
通过对文献的搜集和梳理,可以大体了解国内学者近年来对地方人大监督权及其运行研究的有一个初步了解。
(笔者在搜集文献时,已经将时间设置在《监督法》颁布以来,以下将把研究的时间段默认为2006年以来。
)
(一)有关地方人大监督权运行的理论研究
监督权是各国议会普遍具有且与生俱来的权力,而且在议会中发挥着越来越重要的作用。
在我国,监督权保障着其他权力的实现,是一种保障性权力,因此可见它的重要性。
通过对文献的整理,笔者发现近年来,国内学者对较为关地方人大注监督权的行使,此类文献资源较为丰富,但体系不甚明确。
1、地方人大行使监督权存在的问题
第一,对人大监督的认识不到位。
在履行职责时避重就轻,避实就虚,程序性监督多,实质性监督少,这些都导致监督流于形式,只是走过场、图形式,不能解决实际问题;对于监督客体来说,没有充分认识到人大作为权力机关的地位,有的认为人大的监督是在“挑刺”、“跟自己过不去”,有的认为监督只是例行公事,没有引起有关人员的重视,有的被监督意识薄弱,不愿主动接受监督,在行动上规避监督,甚至还有人无视人大的决议和决定,对人大做出的意见和建议置之不理。
第二,人大代表队伍建设问题。
江泽民同志指出“人大既要敢于监督,又要善于监督”,总体水平不高,监督意识和权力意识薄弱,不善于监督;有些把“人大代表”只是当作一种头衔或者荣誉;一些代表没有强烈的民主意识,依法进行监督的胆识不够,在行使监督权时往往患得患失,对一些越权和侵权行为不敢以监督者的身份依法进行监督。
第三,监督制度和手段不完善。
赵福龙、郭汝琢等在文章中指出监督法明确规定了人大常委会行使监督权的七种形式,但地方人大常委会往往只是采用听取审议专项工作报告、计划和预算执行情况审查、法律法规实施情况检查以及规范性文件备案审查这四种形式,而对监督法明确规定的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等这些刚性监督手段极少使用。
除此之外,透明度不高,群众对人大监督工作的知情度、理解度和配合度不够,在“网络监督”日益盛行的今天,公民参与监督已经成为弥补人大监督力度不足的重要手段,但一些地方人大并没有意识到监督公开与公民参与的重要性。
第四,监督的实效不够强。
一些学者指出,由于地方人大的监督形式多采用弹性监督,刚性监督方式很少采用,在提出监督意见时,建议性监督意见多,强
制性监督少,对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决,即便如此,监督意见大多也不能得到认真的研究办理,监督效果十分有限,相关的法律也没有规定不答复或不按期答复监督意见应该承担何种法律责任。
从整体上来说,监督工作形式主义严重,对发现的问题有的不敢硬碰,多是提出批评建议,导致真正能解决的问题很少,效果很差。
2、原因分析
第一,监督体制没有理顺。
赵连志、赵福龙等认为人大与党政关系没有理顺,我国长期以来党政不分的地方权力运作模式,导致地方党委作决定政府执行,使人大难以实施有效的监督。
张建红等认为人大机构独立性不强,附属于党政机构(特别是在财政上),常处于弱势,人大代表的依附性也随之较强。
第二,受传统观念影响较大。
赵连志、郭汝琢等在文章中指出,我国“官本位”思想残留尚多,领导干部缺乏自觉接受监督的意识,公民对人大作为国家权力机关的地位以及一切权力属于人民的理解不深,加之“德治”观念根深蒂固,民众对民主法治的建设和监督制约机制健全寄希望不大,所以导致地方人大在行使监督权时困难重重。
第三,人大自身建设不足。
学者们对这个观点的阐述与立法权中相关观点的阐述颇为相似,不同的是,在研究地方人大监督权的行使时,有学者指出,地方人大常委会的领导多是从同级党政部门来的,对“同事”进行监督的意识不强,甚至颇为“照顾”,还有学者提出地方人大会议时间不足的观点,认为地方人大开会时间短,任务多,很难有效行使监督权。
第四,相关法律不健全。
王力群、廖宗超、马骎等学者认为,随着形势的发展,相关法律有的条款已经不适应政治经济发展的客观要求,尽管出台了《监督法》,但仍不能适应时代对人大监督权的要求;有些法律的规定过于原则、笼统,职责权限界定不清且不成体系,造成有法规也很难操作的局面,还有些法规对于监督处理意见的不答复或不按期答复索要承担的法律责任没有明确的规定,导致一些单位对代表建议敷衍塞责,应付了事。
3、建议措施
第一,提高对人大监督的认识。
张丽、王蕊、马骎等指出,要加强关于人大制度的宣传,树立人大的权威,增强人大代表的监督意识,也要提高人大监督对象主动接受监督的意识。
第二,理顺监督体制。
持有这一观点的学者都不约而同的将焦点放在了地方人大要理顺与同级党委和一府两院的关系上,阐述内容大同小异。
第三,完善监督机制。
根据颁布实施的监督法,建立起一套行之有效的监督
工作运行机制;加强地方人大监督机构的建设,充实监督力量,成立专门的监督组织机构,积极创新监督工作方式等。
第四,加强人大自身监督能力。
同对立法权的研究一样,学者从年龄构成、知识结构、加强培训、提高会议质量等方面提出建议。
第五,完善相关法律。
针对现有法规操作性不强的问题,一些学者提出要完善法律法规,为代表履行监督职能提供操作依据;还有学者指出监督法的规定不一定在各地都适用,地方人大常委会应根据所辖行政区域的特点,制定适合本行政区的监督法相配套的专门法规。
(二)有关地方人大监督权运行的实践创新
这部分的文献偏重于实然的分析,相关的文章主要集中在《人大研究》、《中国人大》和《人大建设》等期刊上。
通过对文献的梳理,笔者发现公开监督、创新监督方式成为地方人大监督工作的新亮点。
1、监督公开
随着公民参与意识和主人公意识的膨胀,特别是监督法实施后,地方人大常委会按照监督法的精神,监督公开呈现制度对接、普遍展开等新态势。
地方人大及其常委会听取政府职能部门的工作报告、专项工作报告、专题调研报告、审议意见等通过新闻媒体等向社会公布,接受公众监督。
广州、湖南、四川、上海等地确立了监督公开原则,或者制定了人大常委会行使监督职权向社会公开的具体办法。
作为地方人大监督的重要组成部分,预算监督也实行公开制。
有的把预算单位开支印发给代表审,也有利用门户网站向社会公开政府预决算情况,还就重大项目向公众说明。
2009年广州市财政局在官方网站上将当年114个部门预算全部公开,并可免费下载。
为了使民众更好地了解监督情况,改变过去几个人说了算的习惯做法,还要把确定监督内容的权力交给群众,广开言路,向社会各界公开征集监督议题。
2、创新监督方式
新世纪以来,地方人大更加重视行使手中的监督权,在行使时注重监督权实效性。
结合各地不同情况,地方人大创新出多种监督方式,这些新形式在最近三四年的应用特别引人注目,如跟踪监督、专题询问和专项工作评议、监督测评等。
2009年4月,全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大常委会第八次会议上强调搞好跟踪监督。
人大监督为了实效这一目标,通过跟踪监督加强对社会、经济工作的监督。
通过几年的实践,跟踪监督成为地方人大加强监督的新形式。
有了高层的示范和带动,各级地方人大纷纷跟进,对一些社会关注度高的重
点问题,运用各种监督手段,开展跟踪监督,直到抓出成效,对工作难度大、见效周期长的问题实行连续监督,加强跟踪监督。
继跟踪监督后,全国人大常委会又推出改善监督“新招”——专题询问。
2010年3月9日,全国人大常委会委员长吴邦国在常委会工作报告中表示,“依法开展专题询问和质询”。
2010年,先后有浙江、贵州、重庆、安徽、四川、福建、河南、上海等省市的十几个县、市、区人大常委会开展了专题询问。
专题询问之“专”展露了丰富人大监督方式和增强监督实效的积极效应。
为追求监督的实效性,湖北、湖南、甘肃等地在基层人大普遍开展专项工作评议,有的评议一、两个政府部门,有的集中评议所有政府部门,在评议中还注重向民众征求意见。
近几年,有些地方人大常委会创造性地对“一府两院”专项工作报告满意度以及对一府两院办理审议意见的落实情况进行测评,或者当场公布结果,或者通过官方网站向社会公布,并逐步形成了监督测评制度。
除此之外还有很多其他监督方式,如细化监督内容等,也有强化不常用的传统监督方式,如质询权等。
(三)总结
笔者通过对《监督法》颁布以来国内学者对地方人大行使监督权过程中存在的问题、分析和建议的研究,以及对《监督法》颁布以来地方人大监督权运行现状的研究进行梳理后发现:
学者们对地方人大行使监督权运行的研究已经相当充分,发现的问题很具有典型性,分析严谨、到位,提出的建议也对实际的工作有相当的可借鉴性;对地方人大监督权运行现状的捕捉也很精确。
但是,现有文献对这些问题研究的大多没有明确的角度,有些是结合某地或者某个具体的案例来研究,有些只是从理论层面提出相关的应然建议,暂时还没有从地方人大监督权的实际运行角度,结合各地实然的创新对《监督法》颁布以来地方人大监督权运行现状进行相关研究。
笔者试图通过这样一个新的角度对地方人大监督权运行进行研究。
通过对文献的梳理,笔者还发现,对地方人大监督权运行进行研究时,运用的实然案例不充分,而且没有形成系统,那么,笔者将在文章中运用掌握的大量实然案例,对地方人大监督权运行进行一个较为系统的研究。
三、论文研究目标、研究内容、拟解决的关键问题
1、研究目标
本文试图对《监督法》颁布以来地方人大监督权运行进行较为系统的梳理,特别是地方各级人大常委会制定和执行监督法的情况的梳理,了解和掌握监督法执行和运行的效果,以期提出改进和完善的对策建议。
2、解决的关键问题
(1)梳理地方各级人大近五年来制定监督法律法规的情况;
(2)总结地方各级人大监督权运行的效果;
(3)发掘地方各级人大监督权行使的创新方式方法。
四、拟采取的研究方法、研究思路
1、研究方法
本文将主要采用文献法、案例分析法和经验总结法相结合的研究方法。
2、研究思路
本文首先从地方人大监督权来源与行使的法理依据出发,对《监督法》颁布以来地方各级人大常委会制定和执行监督法情况进行梳理,并对地方人大监督权的创新和效果进行深入分析;在分析中找出地方人大监督权运行中存在的问题,并探寻其内在原因,在此基础上,提出改进和完善地方人大监督权运行的对策建议。
五、课题的创新性
本文的创新点在于对《监督法》颁布以来地方人大监督权的运行现状案例的掌握。
以前学者对地方人大职能的研究主要借助于提出问题、分析问题和解决问题的规范研究框架,对案例的结合不充分,笔者在掌握大量地方人大关于监督权运行现状的基础上,加强与实际运行状况的结合力度,从地方人大监督权的实际运行中找出存在的问题,并有针对性地提出相应的完善建议措施。
六、研究计划及进度安排
(一)本文结构的初步安排
《监督法》颁布以来地方人大监督权运行研究
中文摘要
英文摘要
第一章绪论
1.1选题背景、研究目的与意义
1.2研究现状综述
1.3研究方法与技术路线
1.4研究的创新之处
第二章地方人大监督权来源与行使的法理依据
2.1人民主权
2.2宪法赋予
2.3权力制约
第三章《监督法》颁布以来地方人大监督权的运行现状
3.1地方各级人大制定相关监督法律法规的情况
3.2地方各级人大监督权运行的创新
3.3地方各级人大监督权运行的效果
第四章地方人大监督权运行中存在的问题及原因
4.1监督权行使主体的问题
4.2监督对象的问题
4.3监督体制与运行机制的问题
第五章推动地方大监督权运行的建议
5.1制定和完善地方各级人大常委会监督法律法规
5.2增强监督权行使主体的意识与能力
5.3健全监督权运行机制
结论
参考文献
致谢
附录
(二)计划进度、预期进展和预期成
2011年10——11月,详细整理相关资料;
2011年12月——2012年6月,撰写论文,完成论文初稿;
2012年7月,论文初稿交导师审阅并完成第一次修改稿;
2012年8——9月,完成论文封面、扉页、目录、中英文摘要、注释、参考文献、致谢以及附录,并进行论文第二次修改稿和第三次修改稿;
2012年10月-12月,修改全文并最终定稿,提交评审,撰写论文答辩稿及答辩,并完成其余后续工作。
七、参考文献(论文写作过程中将逐步增补)
【著作类】
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指导教师意见
指导教师签字:
年月日
专家组论证意见
专家组成员签字:
年月日
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