转移支付财政分权与地方政府非税收入规模.docx
- 文档编号:25217556
- 上传时间:2023-06-06
- 格式:DOCX
- 页数:10
- 大小:275.37KB
转移支付财政分权与地方政府非税收入规模.docx
《转移支付财政分权与地方政府非税收入规模.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《转移支付财政分权与地方政府非税收入规模.docx(10页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
转移支付财政分权与地方政府非税收入规模
一、引言与文献综述
非税收入是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。
具体而言,非税收入涵盖行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资产收益、特许经营收入等内容,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。
在发达市场经济国家,非税收入与税收收入都是政府财政收入的重要组成部分,并且对国民经济的发展发挥重要作用。
然而,相对于税收收入的主体地位而言,非税收入往往处于从属地位,仅作为税收收入的补充(白宇飞等,2009)。
在我国,非税收入曾长期采用预算内外相结合的方式进行管理,并由此导致了其规模的无序膨胀。
2011年后,尽管非税收入全部纳入了预算管理,但从地方政府层面看,其规模的膨胀速度并未减缓。
关于非税收入规模持续增长的根源,理论界近年来已经进行了一定的探讨。
财政支出压力和地方政府间激烈的税收竞争一般被认为是非税收入膨胀的重要原因(王佳杰等,2014),财政透明度低与预算约束偏软同样是助推非税收入规模膨胀的突出因素(郭月梅等,2017)。
此外,法制化进程滞后、征收行为不规范、资金使用效益不高、监督检查不深入等管理问题也造成了非税收入规模的过快增长(郭艳,2014)。
本文认为,虽然上述因素都在相当程度上对非税收入规模膨胀产生了影响,但转移支付和财政分权与地方政府非税收入规模间的关联亦非常值得研究。
这是因为,理论上,转移支付数量的增加与财政分权程度的提高均有助于地方政府财力的增强,降低其对非税收入的依赖,进而抑制非税收入的过快攀升。
不过,现实中,地方政府普遍深度参与城市建设,转移支付和财政分权带来的财力提升很可能“激励”地方政府进一步介入经济发展,由此带来更大的财政缺口,导致新一轮非税收入规模的膨胀。
那么,转移支付和财政分权究竟如何影响地方政府非税收入规模,就需要严格的实证检验了。
基于此,本文以2012~2017年31个省(直辖市、自治区)的面板数据,分析转移支付、财政分权对于非税收入规模变化的作用机制。
二、研究设计
(一)模型设定
为分析转移支付、财政分权对非税收入的影响,本文选用2012~2017年的省级面板数据进行实证分析。
根据上述作用机理,本文建立基准回归模型:
其中,yi,t为被解释变量,yi,t-1为被解释变量的滞后项;transpayi,t为中央对地方的转移支付,fdi,t为财政分权;controli,t为控制变量,具体包括:
(1)税收竞争(taxcompei,t);
(2)经济发展水平(gdpi,t);(3)财政压力(fiscpressurei,t);(4)城镇化水平(urbani,t);(5)地区经济开放程度(openi,t)。
α为常数项,β1、β2、β3、β4为回归系数,μi为个体固定效应,σt为时间规定效应,εi,t为随机误差项。
由于基准回归采用动态面板模型进行分析,加之影响地方政府非税收入的因素较多,本文在进行变量选取时未能全部选用,因此可能产生因遗漏变量等原因而导致的内生性问题。
解决内生性问题的常用方法是广义矩估计法(GMM),主要有系统广义矩估计和差分广义矩估计。
为了获得一致有效的估计,本文选用一步系统广义矩估计法进行稳健分析(Kapooretal.,2007)。
根据序列相关性AR
(1)、AR
(2)检验判断残差的序列相关性,采用汉森(Hansen)检验判断工具变量的有效性。
(二)变量的说明
1.被解释变量。
本文的被解释变量为省(直辖市、自治区)的人均非税收入(pernontaxi,t),采用各地区非税收入总额除以其常住人口总数进行衡量,这样可以剔除各地区人口差异的影响,真实反映其非税收入规模的变化。
2.解释变量。
本文的解释变量为中央对地方转移支付(transpayi,t)、财政分权(fdi,t)。
其中转移支付(transpayi,t)变量采用历年中央对地方的转移支付规模;财政分权(fdi,t)变量借鉴已有研究(陈硕等,2012),结合本文研究实际,选取各省人均财政支出与全国人均总支出的比值(fd1)作为衡量指标,这样既可在一定程度上反映地方政府的支出事权,又考虑了各省人口以及经济总量的差异;此外,考虑到稳健性的问题,选择各省人均财政收入与全国人均财政总收入的比值(fd2)作为另一个财政分权的度量指标,进行稳健性检验(徐永胜等,2012)。
3.控制变量。
本文选取税收竞争(taxcompei,t)、财政压力(fiscpressurei,t)、经济发展水平(gdpi,t)、城镇化水平(urbani,t)、地区经济开放程度(openi,t)作为控制变量,将其纳入实证模型加以控制。
具体而言,税收竞争(taxcompei,t)借鉴傅勇等(2007)的做法,使用
构造税收竞争指标,其中taxt,j为t年31个样本省(直辖市、自治区)j项实际税收收入的总和,gdpt为t年31个样本省(直辖市、自治区)的地区生产总值的总和,taxt,j/gdpt反映了t年j项税收的总体平均实际税率;财政压力(fiscpressurei,t)以各省一般预算支出缺口占其一般预算收入的比重进行衡量,具体为财政压力(fiscpressurei,t)=(一般预算支出-一般预算收入)/一般预算收入;经济发展水平(gdpi,t)为各地区的地区生产总值;城镇化水平(urbani,t)为各地区城镇人口占总人口的比重;地区经济开放程度(openi,t)为各地区进出口总额占地区生产总值的比重。
(三)数据来源与描述性统计
考虑到2011年之后,国家全面取消预算外资金,将所有政府收支纳入预算内进行管理,故本文将研究样本区间设定为2012~2017年,以减少数据回归的干扰因素。
本文数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》,部分数据来源于财政部官网()。
此外,在回归分析时,本文对所有变量进行对数化处理,以提高回归结果的稳健性。
相关变量的描述性统计结果如表1所示。
三、实证分析
(一)基准回归:
转移支付、财政分权对非税收入的影响
表2为转移支付、财政分权对非税收入的回归结果,结果显示:
序列相关性AR
(1)和AR
(2)检验表明模型残差存在一阶自相关,不存在二阶自相关,动态面板模型设计有效。
同时,汉森(Hansen)检验结果表明,各模型工具变量设定有效,不存在过度识别问题。
模型
(1)和(3)中转移支付变量的估计系数分别在1%、5%的显著性水平上显著为负,即中央对地方的转移支付规模越大,地方政府非税收入规模越小;模型
(2)和(3)中财政分权变量的估计系数分别在1%、5%的显著性水平上显著为正,说明中央对地方财政分权程度越高,地方政府非税收入规模越大。
(二)稳健性检验
1.基于财政分权指标的检验。
为了检验回归结果的稳健性,我们改变前文中财政分权的度量方式,改用各省人均财政收入与全国人均财政总收入的比值(fd2)作为另一个财政分权的度量指标,进行稳健性检验,回归结果如表3所示。
基于财政分权2(fd2)指标的回归结果显示,财政分权变量的系数未发生显著性变化,且在1%的显著性水平上显著,转移支付变量的系数亦未发生显著性变化,但显著性水平有所降低。
综合看,稳健性检验结果与基准回归结果一致。
2.基于空间计量模型的检验。
根据已有研究,地方政府在财政支出、税收政策、环境治理等领域存在明显的策略互动行为(郭庆旺等,2009)。
因此,本文在现有回归的基础上,将地方政府间策略互动纳入实证模型,进行稳健性检验。
计量模型选取上,本文借鉴孟天广等(2015)等研究,将回归模型拓展为:
其中:
被解释变量、各解释变量及控制变量同基准回归模型的定义一致;wyi,t用以反映同一时期地方政府之间的空间关系,其中w为n维空间权重矩阵(n为样本数量)。
现有研究中空间权重矩阵的构建方式主要有空间相邻权重矩阵、地理距离权重矩阵、经济距离权重矩阵、人口距离权重矩阵四种类型。
本文选取空间相邻权重矩阵进行回归分析,空间权重矩阵具体设定为:
若地区i与地区j存在共同边界,则wi,j为1,否则为0,主对角线元素皆为0,同时对空间权重矩阵进行标准化处理。
考虑到本文研究样本期数较少,固定效应估计相对更稳健,故采用固定效应模型进行估计。
(1)空间相关性检验。
表4为2012~2017年地方政府人均非税收入的莫兰指数I(Moran'sI)统计值。
2012~2017年各样本人均非税收入的Moran'sI介于-1与1之间,且2013年、2014年、2017年的P值在10%的显著性水平上显著,均通过显著性检验,说明各地区非税收入存在空间依赖性,在已有模型中加入空间滞后项是合理的。
(2)回归结果分析。
表5为考虑地方政府策略互动行为后模型的回归结果。
结果显示:
空间相关系数(0.395)在1%的水平上显著并且与非税收入呈正相关关系,表明地方政府非税收入存在策略互动,即相邻省份非税收入规模的增长会刺激本省非税收入规模的增长。
此外,从核心解释变量看,地方政府策略互动背景下转移支付、财政分权对非税收入的影响依然比较显著,且符号与基准回归结果相一致,表明本文的研究结论是稳健的。
四、结论与建议
本文分析了转移支付、财政分权对地方政府非税收入规模的作用机制。
研究发现,首先,中央政府对地方政府的转移支付可以抑制地方政府非税收入规模的过快增长,转移支付规模越大,非税收入规模越小;其次,财政分权会导致地方政府非税收入规模的膨胀,财政分权程度越高,非税收入规模越大;最后,空间计量模型的稳健性检验显示,地方政府间存在横向的非税收入策略互动,这刺激了非税收入规模的膨胀。
综合以上研究结论,本文提出三点政策建议:
(一)以全面建成小康社会为根本遵循,秉承共享发展理念,不断完善转移支付制度
1994年分税制改革后,我国逐步建立了转移支付制度,并在探索过程中将缩小地区间财力差距和促进基本公共服务均等化确立为政策目标。
步入新时代,进一步完善转移支付制度,科学优化转移支付结构,有效增加转移支付规模,不仅能够抑制非税收入过快增长、提升地方财力、促进地区间基本公共服务均等化,也有助于小康社会的全面建成和共享发展理念的全面落实,切实提升人民群众获得感。
因此,有必要在前期实践基础上,深入推进转移支付制度改革,包括稳步提高一般性转移支付比重,清理、整合专项转移支付;严格规范转移支付资金的分配程序,提高资金使用透明度;按照新预算法要求,加强转移支付预算“硬约束”等。
(二)建立多元化政绩考核体系,改变以GDP增长为核心的政绩观
理论上,财政分权程度的提升意味着赋予了地方政府更多的税收收入,其在预算支出的安排上将会更加宽裕,由此具备更强的满足正常支出活动的能力,从而降低对非税收入的依赖。
不过,本文的实证结果并不支持这一推论,即财政分权程度的提升反而推升了地方政府非税收入的规模。
对此,较为可能的解释是,晋升竞赛下,基于GDP的业绩考核导致地方官员对数量型经济增长模式非常热衷。
在有限的任期之内,为了能够通过经济上的“胜出”最终获得政治上的晋升,其往往更偏好经济规模最大化,对于能够在拉动GDP方面起到“立竿见影”效果的大投资和大项目“情有独钟”,由此引致对财政资金的持续渴求。
进一步说,财政分权程度提升在带来所谓财力增强的同时,也给了地方政府支配财政支出的更大自由,使其扩投资和上项目的愿望得以实现,而为弥补新增投资和项目带来的更大资金缺口,征收管理相对“灵活”的非税收入往往会成为地方政府的“默认”选项,导致非税收入规模“顺势”膨胀。
事实上,以GDP增长为主导的政府政绩考核体系不仅有效解释了分权提升引发的非税收入规模膨胀现象,也是地方政府间非税收入存在横向策略互动的重要现实因素。
基于此,当务之急是改革政绩考核体系,为地方官员的晋升竞赛降温。
从现实层面看,在官员政绩考核过程中加入民生领域的考量已经成为基本共识。
本文认为,依据可监测、能量化、易评价的原则,在经济增长指标之外,环境改善、社会保障覆盖、教育医疗等公共物品供给这三个民生指标最具代表性,以此建立的多元化政绩考核体系有望真正改变地方官员以GDP增长为核心的政绩观。
与此同时,应继续深化税收征管体制改革,特别是要处理好非税收入划转税务部门征收后的具体工作流程与环节,尽快把各类非税收入的立项审批权限和计征标准集中于税务部门,从而有效解决非税收入征收管理过程中存在的各种不规范问题,切实缩小地方政府依靠非税收入“补缺”的操作空间。
(三)加快转变政府职能,推动经济建设型政府向公共服务型政府的转型
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:
“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
”处理好政府与市场的关系,关键环节之一就是加快转变政府职能。
所谓政府职能转变,一方面是要避免“越位”,即将此前由财政包揽的“市场性”事务剥离出去,为政府“减负”;另一方面是保证不“缺位”,即该由政府承担的民生责任和提供的公共服务要切实承担好、供给足。
换句话说,就是要从之前的经济建设型政府向公共服务型政府转型。
通过职能转变和政府转型,不仅可以消除非税收入规模膨胀的体制性根源,同时也能够为多元化政绩考核体系的建立与实施奠定现实基础。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 转移 支付 财政 分权 地方政府 税收 规模