构建地方行政服务体系的实践与思考以临安市三级行政服务体系建设为例.docx
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构建地方行政服务体系的实践与思考以临安市三级行政服务体系建设为例
构建地方行政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例
2010No.4
(TotalNo.98)
北京城市学院
J0l『RNALOFBELLINGCnYUNIVERSITY
2010年第4期
(总第98期)
构建地方行政服务体系的实践与思考
——
以临安市三级行政服务体系建设为例
鲁先锋陈利国
(浙江农林大学浙江杭州311300;临安市行政服务中心浙江杭州3113001)
摘要:
建设与完善地方行政服务体系是政府对行政生态环境变化所作出的回应.文章结合临安市实践,分
析三级行政服务体系建设的现状,成就及问题,并结合国内外行政服务体系建设的经验对进一步完善地方行政服
务体系的基本途径做了积极探讨.
关键词:
行政服务体系;职能定位;改革途径
中图分类号:
I)621文献标识码:
A文章编号:
1673—4513(2010)一04—036—07
一
地方行政服务体系形成的背景
上世纪七十年代以来,席卷欧美的新公共
管理运动催生了一场轰轰烈烈的政府改革运动.
美国总统克林顿基于企业化逻辑,引入竞争机
制,着力提升政府的服务意识和效益理念,并
对政府职能和政府范围进行重新界定;英国首
相撒切尔夫人倡导"效率评审",为政府节省开
支,提高效益寻求最佳解决方案.这些改革的
共同点都是通过对政府的重塑与思考,以提高
政府效能和公共服务水平.理念的变化必然推
动具体行政方式的变化.撒切尔夫人在执政时
期,曾将"一站式"服务(one—stopservice)
模式引人英国政府改革,政府通过"集中"办
公或"一站式"服务将相关的审批业务集中于
同一场所,企业和公民在申办事项时在空间和
时间上获得极大的便利.
在我国,以"行政服务中心建设"为特征
的地方行政服务体系建设也是基于社会环境变
化和政府自身职能转变所作的一种回应,而且
是一个渐进发展和完善的过程.早在上世纪九
十年代初期深圳市和苏州工业区就对行政服务
中心运作方式作了积极探索.1998年浙江金华
市率先建立了第一家综合性的行政服务中心,
这种便民,高效的集中式服务模式在成立伊始
便获得社会民众的广泛认同,并在全国其它地
区迅速推广.据不完全统计,全国不同等级的
行政服务机构已达3300多家,几乎覆盖了所有
的市县,逐渐形成了纵横交错的行政服务网
络.2007年lO月15日胡锦涛总书记在十七大
报告中明确指出,要"健全政府职责体系,完
善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管
理和公共服务."这为新时期各级政府推进行政
服务体系建设,创新政府治理模式明确了目标.
二,地方行政服务体系建设的实践
浙江省是全国较早进行行政服务体系探讨
和建设的省份之一,其根本动力源于市场的推
力.临安市由于地方经济发展迅速,尤其是民
收稿日期:
2010年6月17日
作者简介:
鲁先锋(1974一),男,博士,浙江农林大学天日学院讲师,研究方向:
公共政策,公共管理.
陈利国(1976一),男,临安市行政服务中心办公室主任,研究方向:
电子政务,公共服务.
基金项目:
杭州市哲学社会科学基金(杭州市三级行政服务体系建设与政府治理模式创新研究)
(C09GL27)
构建地方行政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例?
37?
营经济发达,客观上要求政府对市场做出快捷,
有效的反应.临安市三级行政服务体系作为政
府服务的窗口和交流平台在政府与市场的交互
过程中日益发挥着积极的作用.
(一)体系构建
临安市三级行政服务体系建设是一个渐进推
广和延伸的过程,目前已经初步形成以一个以市
行政服务中心,中心镇便民服务中心,村便民服
务站为节点的纵横交错的行政服务网络系统.
行政服务中心临安市行政服务中心成立于
2001年12月,是临安市人民政府的派出机构,
主要履行有关行政审批的组织,协调,监督,
管理和服务职能.服务中心设有办公室,业务
科,招管科,目前已有市发改,经发,财政,
劳动,公安等45个市级部门和单位(含委托受
理的11个单位)进驻中心,共设立43个服务
窗口,承担各类行政审批服务事项334项,工
作人员140余人.近两年办结件数达1.2万项
以上,累计办结率达99.75%以上.
表一临安市行政服务中心2008—2009年办理事件统计表
累计办年终待办年份申请件数办结件数
结率件数
20o8181331853999.75%423
2o09125621258O99.78%4o5
便民服务中心2007年根据杭州市统一部
署,临安市於潜,昌化两镇被列入首批中心镇
便民服务中心建设试点单位,希望通过试点工
作获取第一手实证资料,以便在全市范围内进
一
步推广.在组织上,由各镇选派一名领导班
子成员兼任便民服务中心主任,并配备一名专
职副主任统一管理和协调便民服务中心工作.
便民中心定期对各窗口单位选派的办公人员进
行统一培训,监管和考核.同时为规范管理和
提高服务水平,中心建立和完善了政务公开,
首问负责等十几项配套制度.目前两镇便民服
务中心运行良好,办事效率高,受到当地群众
的好评.以昌化镇便民服务中心为例,现有l2
个办公窗口,中心人员22人,近两年日平均办
事流量分别达146人和159人.
表二昌化镇便民服务中心2008.2009年办理事件统计表
即办件承办件补办件联办件退办件退回件合计
2008在25496113471919230838793
2009仨2501813092613803367142081
便民服务站为进一步拓展和延伸服务,突
破地域空间的限制,试点乡镇的各村和社区又
分别设立了便民服务站,有固定的办公场所,
配置电话,电脑等设备,有长期驻点工作人员.
便民服务站处于行政服务体系的末端,主要职
能是为基层群众提供相关咨询,报送业务及其
他便捷服务等.
从临安市三级行政服务体系建设的过程看,
其推行的路径主要体现于两个维度:
一是纵向
强调"自上至下",即市一乡镇(街道)一村
(社区)之间依次推进和层层指导监督;二是横
向强调"整合"与"辐射",即在行政服务中
心(便民点)内部进行审批事项整合和流程再
造,在外部由示范点向其它区域辐射,做到边
示范,边总结,边推广.
(二)经验总结
基于临安市三级行政服务体系建设的实践,
主要经验与做法体现于三方面:
第一,加强教育引导,树立全心全意为民
服务的宗旨.从政府生态学分析,政府的职能
与政府环境之间存在动态适应关系.从管制行
政向服务行政转变是我国政府改革与发展的必
然趋势,传统政府管制体制实行政治,经济,
社会一体化,行政权力高度集中,政府与社会
之间显性表征是"强政府,弱社会",而在市场
经济体制下,社会组织和公众的需求成为政府
行政的起点和归宿,社会组织和公众由管理对
象变为服务对象.行政服务体系建设正反映了
政府职能转变的这种特点.为满足社会需求和
?
38?
构建地方行政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例
提升行政服务水平,临安市从服务理念,服务
制度,服务设施和服务质量等人手,多角度加
强行政服务体系建设.在服务理念方面,积极
倡导为民服务的思想,加强工作人员的职业道
德教育,规范工作人员的行为;在制度创新方
面,改革人事管理制度,培训制度,考核制度,
监控制度,并联审批制度;在服务设施方面,
建立相对独立,功能齐全的办公大厅,完善配
套设备设施,整合服务窗口,设立商务中心;
在服务质量方面,进行公开承诺,实时监督,
首办负责,限时办结.
第二,加强科学管理,推动行政服务工作
的规范化.为整合服务,提高行政效率,临安
市政府对现有的行政审批事项进行清理,凡市
场可以调节的,企业自主管理的事项坚决交予
市场.对社会生活中的一些重要事项,尤其关
乎众多百姓利益的事项,而需要政府干涉的,
政府要明确职能,依法行事.从2000年6月至
2003年9月临安市进行了三轮审改工作,共取
消审批项目497项(其中,第一次245项,第
二次226项,第三次26项).2007年临安市政
府下达了《关于深化第三轮行政审批制度改革
的通知》,依据现行法律法规对行政审批事项进
行统一规范,削减行政许可事项7项,明确审
批(服务)事项196项.在制度建设方面,临
安市行政服务中心实行"五制办理","五件管
理","首问责任制","AB岗制","限时办结
制","民间投资备案核准制","预约服务制",
"责任追究制"等一系列规章制度.
700
600
500
400
300
200
too
O
一
轮审改二轮审改三轮审改
图1临安市三轮行政审批制度改革情况
第三,加强协调领导,建立行政"一把手"
负责制.行政服务体系不仅涉及众多人,财,
物等各种资源因素,而且还涉及政府各部门之
间的业务整合,流程再造和利益调整.如果缺
乏统一领导和协同合作机制,势必会造成资源
浪费和部门相互倾扎,容易出现"自我中心主
义"和"碎片化".在当前行政服务机构职能
定位不明确,相关的法律制度缺乏的情况下,
行政领导"一把手"负责制客观上有利于资源
整合和部门协作.从I临安市的三级行政服务体
系建设情况看,各级政府及政府部门主要负责
人作为是行政服务体系建设的第一责任人,将
行政服务体系建设列入重要议事日程,统一部
署,统一落实,统一检查.在具体的组织架构
方面,临安市行政服务中心设置"一办二科"
即办公室,业务科和招管科,业务人员由各成
员单位负责推荐,行政服务中心组织人事考核,
择优录用.进驻部门一般指派一名相关职能科
室的科长作为窗口负责人,发展计划局,建设
局,国土资源局等主要部门由分管领导兼任窗
口负责人.窗口工作人员在业务上接受原单位
指导,日常工作接受行政服务中心的领导和管
理,从而形成双重领导关系.在纵级关系上,
强调上级行政服务机构对下级行政服务机构的
业务指导.中心镇便民服务中心和村级服务代
办点均在上级行政服务中心的指导下开展工作,
通过网络平台的对接与信息沟通,有效地保证
了服务事项的层级分工管理和整体效能的提高.
三,地方行政服务体系建设中存在的
问题
地方行政服务体系建设是我国行政体制改
革的一个重要组成部分,是在一定时间和空间
上的人,财,物等各种要素集聚渐进发展的过
程,是以公共服务为导向,行政服务体系为基
础,公共服务产品供给由分散,低效到统一,
高效的过程.地方行政服务体系建设不仅受到
行政体制自身惯性和路径依赖的影响,而且改
革本身带来的利益冲突和社会转型期所产生的
诸多因素相互掺杂,因此地方行政服务体系创
新与建设的过程更是一个充满阻力,困惑甚至
反复的过程.
第一,行政理念滞后.在历史上,我国政
府长期处于强势地位,为实现公共利益和追求
集体行为一致性多是实施从政府到民众的单向
构建地方j千政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例-39?
管理,公众参与性不足,互动性不强,从而易
于出现两种倾向:
一是在政府机构中滋生"官
本位"思想,官员由追求公共利益的最大化异
化为追求部门,甚至个人利益的最大化;二是
在政府机构之外,民众习惯于政府管制,政治
参与动力不足,进而又弱化了政治参与能力.
随着改革开放的不断深入,公民与社会潜在的
能量逐渐被激发,传统的"官本位"思想和
"为民做主"理念越来越受到挑战,公民希望有
更多的机会参与公共过程,参与公共政策制定,
由此而衍生出"公众需求","公众满意","服
务行政","行政责任"等次生行政意识,从而
推动了"官本位"思想向"民本位"思想转
变.行政服务体系建设是政府在新形势下为适
应行政环境发展要求所做出的一种回应,是
"官本位"向"民本位"转变的具体体现.但
在实践中,由于惯性思维的影响,一些行政人
员难以切时转变观念,在服务过程中仍保持着
官贵民贱,养尊处优的心态,有些部门为了私
利,消极怠慢,临时应付,在审批项目时变相
采取"体外循环"方式规避政策,造成行政服
务体系虚化.
第二,职能定位模糊.行政服务体系是由
各级行政服务中心,便民服务中心,便民服务
站等组成的体系,其职能是各构成单位职能的
总体反映.从当前状况看,各构成单元的职能
定位不尽明确,虽然大多集中于行政审批事项,
各地政府也试图对这些事项进行厘清,从某种
程度上有利于实践操作,但并没有在根本上消
除职能定位困惑问题.任何组织存在的合理性
在于其满足社会的某种需求,而通过自己的活
动满足这一需求则是自身职能体现.单一行政
服务中心的职能或服务内容不是源于"新创",
而是来自原政府各相关部门的一部分职能在特
定地理空间上的集聚,由此会产生这样问题:
政府各职能如何把握授权的度?
如果过度授权,
虽然有利于行政服务中心独立处理相关业务,
但原职能部门则呈现虚化现象,那么原职能部
门是否还有存在的必要?
如果授权不足,行政
服务中心则不能有效完成联批事项,窗口自然
沦落为职能部门的"收发室",那么行政服务中
心是否有存在的必要?
职能定位模糊的另一个
困境是法律制度难以对相关组织的权,责,利
方面作出明确界定,这反而又使"服务中心与
政府之间,服务中心与窗口部门之间,服务中
心与监察部门之间的职能,权限和责任等边界
不清,引发诸多现实问题.
第三,部门协调困难.如上所述,行政服
务体系职能定位模糊是导致行政服务中心与政
府职能部门及其他部门之间产生不协调的重要
因素,但另一个不可忽视的因素是公共利益的
异化,即在权责不明确,法制不健全的情况下
容易出现"政府权力部门化,部门权力个人化"
现象.单纯追求部门(个人)利益可以视为建
立和完善行政服务体系的最大滞碍性因素.正
如尼斯坎南(Niskanen)所言,官僚的目的不
是公共效益,也不是最大效益,而是个人效用
的最大化.或者说政府整体的公利性并不足以
排除少数个人或部门的私利而做出违反公共利
益的选择.行政服务流程的整合,服务事项的
消减往往涉及机构的变化,人员的调整,财源
的流失,因此不可避免地会遭到利益部门的抵
制.在行政服务体系中,窗口人员的人事关系,
工资关系仍保留在原部门,各对应的职能部门
实际上对窗口人员形成了"硬约束".服务中心
的管理层只对各窗口工作进行管理,监督和考
核,横向协调动力不足,在流程整合出现危机
时,通常由地方政府专门召开各职能部门参与
的协调会议,以行政命令和行政干预的方式进
行协调,而这种机制缺乏法律依据,缺乏刚性,
实际操作效果往往取决于领导的权威和人格的
魅力,可变性大,容易出现反弹.
四,地方行政服务体系建设的途径
地方行政服务体系建设是一项涉及众多因素
的复杂系统工程,要取得突破与发展不仅要打破
传统行政思维的限制,更要与时俱进地进行创
新.基于我国社会发展过程,笔者认为行政服务
体系存在与发展的合理性源于其满足社会发展的
需要.如果从"力场"角度分析,行政服务改革
是政府内在张力(机构臃肿,人浮于事,行政低
效)和外在压力(如民众期望,政府声誉,国际
?
40?
构建地方行政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例
竞争)而引发的政府自觉改革,在当前及今后相
当长时间内仍需要进一步发展与规范.
第一,更新理念,提升素质.市场经济本
质是自主经济,随着社会主义市场经济的快速
发展,"市场主体自主性韵权利要求与政府管
制性的体制安排韵逻辑矛盾日显突出和尖锐",
与之适应,计划经济条件下的"重权力,重限
制,重支配"的行政理念逐步走向市场经济条
件下的"重权利,重责任,重服务"的行政理
念是政府发展的必然逻辑.具体而言,更新服
务理念,提高行政人员的素质应从以下几方面
做起:
首先,各职能部门领导和服务中心管理
层要有服务意识,要以身作则,影响和带动一
般行政人员,形成廉洁,高效,亲民的行政文
化;其次,采取各种措施加强人员培训,开展
形式多样的政治,法律和业务培训活动,"加强
职业道德和廉洁自律教育,提高行政人员的政
策水平,执法能力,职业素养和服务意识,做
到规范服务,科学服务和优质服务".最后,做
好民意调查,疏通民意渠道,通过各种方式,
途径汇集民意,了解公众要求,改进服务流程,
提高服务水平,真正做到"权为民用情为民系
利为民谋".
第二,明确职能,规范服务.自行政服务
中心成立以来,围绕行政服务中心职能的争执
就没有停止过.究竟是行政单位,事业单位?
派出机构,独立机构?
是权宜之策,还是长效
机制?
大家莫衷一是,因此有必要对行政服务
机构的职能目标清晰定位.首先,要明确行政
服务机构职能划分的依据.行政服务体系是以
公众服务为导向,以行政服务机构为载体,对
行政业务进行整合和聚集,其聚类的标准是行
政事项的依法性,规范性,执行性和可操作性,
对复杂性,伸缩性和决策性的行政事务应暂保
留在原职能部门,待条件成熟后再进一步归类
和整合.其次,要明确行政服务职能范围的变
化趋势.各类行政服务中心建立之初一般是将
政府各职能部门的某些行政审批职能和权力集
中起来,交于各部门委派的窗口人员统一行使.
但随着社会发展,行政服务中心的职能有扩大
的趋势,如杭州市积极整合辖区内各类公共服
务资源,实现行政审批与便民服务的有机结合,
做大做强区级行政服务中心,以构建行政审批,
资源配置,公共服务,效能监察"四位一体"
的政府综合性服务平台.l临安市在2006年将公
共资源招投标管理委员会与市行政审批办理中
心合署办公,成为建设工程,土地交易,产权
交易和政府采购等四大交易活动的有形市场.
最后,要明确行政服务机构内部的职能分工.
行政服务体系的构建是为了打破原有行政部门
之间的块状分割,纠正行政审批时间长,环节
多,协调难等问题,因此职能分工不是简单地
将不同性质的事项交予某行政服务机构行使,
而是以效率,公平为核心将行政服务机构整合
为决策,执行,监管等几个功能单元,通过
"批管分离",强化监督,减少和克服"重批轻
管","以批代管"等不正常现象.
第三,流程再造,网络服务.美国学者麦
可?
哈默(MichaelHammer)和詹姆斯?
钱比
(JamesChampy)就官僚制组织内部的弊病问题
提出"流程再造"(BusinessProcessReengineer-
ing,BPR),他们认为"流程再造"是"对现
有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计,
使组织在成本,质量,服务和速度等方面获得
的巨大改善,以获得顾客的认可和满意."流程
再造是为确保以科学,高效的方式向民众提供
服务,就其动因而言,是我国公共需求导向的
行政生态环境所决定的,实现流程再造必须把
握以下三个方面:
一是强调服务事项由分散到
集中过程.传统行政审批以政府为中心,按照
政府的职能划分,将客户的一体化事务分割成
若干单元,由不同部门负责处理,这样极容易
滋生腐败和低效,客户则为了"整合项目"而
不得不忙碌于各部门之间,从而浪费了时间和
精力.通过行政服务中心则能提供一体化服务,
将"多龙治水"变为"一龙之水".二是通过
流程再造对行政服务机构原有的服务事项进行
重新梳理,重组和优化.高效的行政服务并不
是政府各职能部门的相关审批权限在空间上的
集聚,而是以民众为导向,以降低行政成本和
提高行政效能为目标,对行政流程进行重新思
考和设计,主要包括规划远景,启动再造项目,
构建地方行政服务体系的实践与思考——以临安市三级行政服务体系建设为例?
?
诊断现有流程,重新设计,实施新流程,流程
评估,持续改善等七个步骤.就此而言,"一站
式"服务,行政服务中心,电子政务都以流程
管理为基础但又不过是行政服务的外化体现和
工具性作用,并不必然地导致冗项消减,环节
简化和流程压缩.三是推行电子政务化.电子
政务是计算机技术与网络信息技术迅速发展并
同行政事务相互融合的产物.电子网络具有开
放性,互动性,高效性,便捷性等特点,而行
政服务体系则具有体制上的多层性,空问的分
散性和服务主体的非确定性等特点,两者交融
使行政服务更加开放,迅速,低廉和高效.电
子政务从"基础设施建设一信息服务一互动服
务一交易服务一整合服务"的发展过程与行政
服务中心从"咨询中心一代办中心一办理中心"
的发展过程都具有功能递进的特点,电子政务
化正体现了行政服务的发展方向,使"业务流
程转变为更实用高效的服务交付方式来实现".
第四,立体监督,阳光行政.构建行政服
务体系是为打破政府部门对公权的垄断,防止
暗箱操作,以权谋私,拖延低效等不正常现象,
将与公众密切相关的事项及处理置于公众监督
之下.行政服务体系是否能保持健康运行很大
程度上取决于监督机制是否完善.加强行政服
务体系的监督主要体现于五个方面:
一是"上
一
下式"监督,主要由省,市,区(市,县),
镇(乡)各级政府对本级行政服务机构的直接
领导和监督,这种监督比较正式,权威性强,
内容包括管理责任制度,监督制度,考核制度
等,注重行政服务体系的整体性评价,其结果
关系到政府推行改革的信心,决心及行政服务
体系的未来走势.二是"下一上式"监督,是
社会公众通过各种方式对行政服务机构及工作
人员进行的监督,特点是顾客主体,形式多样,
操作灵活,这种监督的效度还取决于公众素质,
参与热情及政府信息公开程度.三是横向交错
监督,行政服务机构受到同级政府的领导和监
督,还受到政府各职能部门的业务监督,尤其
是目前窗口人员在工资,人事关系仍保留在原
部门,受职能部门"硬约束"影响较大.四是
内部监督,即在行政服务体系内上级服务中心
对下级服务中心的指导和监督,以及行政服务
中心内部管理层对中心驻办人员进行工作监督
(如电子监督,考核).五是纪检监察监督和审
计监督,推行纪检监察部门驻点监督与审计部
门特殊监督相互配合,从源头上遏制腐败,确
保行政服务机构依法执政,阳光执政.
注释:
①按照层级划分,地方行政服务体系应包括省,市,
县市,乡镇(街道),再加村(社区)共五级行政
服务机构.村,社区虽然属于民众自治性基础组织,
但从行政服务体系的完整性和行政实践看,村(社
区)级服务组织已成为不可或缺的节点.如2009年
11月2日北京市崇文区人民政府办公室印发的《关
于加强崇文区三级行政服务体系建设的指导意见
(试行)》明确提出"建立健全由区行政服务中心和
委,办,局专业服务分中心为一级,街道办事处服
务分中心为二级,社区服务站为三级的行政服务体
系".本文结合临安市行政服务建设的实践,集中探
讨市,乡镇(街道),村三级行政服务体系的结构,
问题与发展.
②沈荣华,杨国栋.论"一站式"服务方式与行政体
制改革[J』.中国行政管理,2006(1O):
27.
③胡仙之.关注与探索:
行政服务机构的建设方略
[J].中国行政管理,2005(11):
9—12.
④本节案例数据资料主要来源于临安市行政服务中心
提供的相关资料和统计报表.
⑤李传军.构建有中国特色的服务型政府模式[J].
云南行政学院,2005
(2):
53—56.
⑥"五制"办理:
一般事项直接办理制,特殊事项承
诺办理制,重大事项联合办理制,上报事项负责办
理制,控制事项明确答复制.
⑦"五件"
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- 关 键 词:
- 构建 地方 行政 服务体系 实践 思考 临安市 三级 建设